第六节 深化村镇供水管理体制改革

一、村镇供水管理体制改革基本要求

2007年，国家发展改革委、水利部、卫生部联合发出《关于加强农村饮水安全工程建设和运行管理工作通知》（发改农经〔2007〕1752号），对农村饮水安全工程管理体制与运行机制提出了明确要求，其精神无疑也适用于以农村供水为主要组成部分的村镇供水。关于工程产权与管理主体，通知要求，“进一步明晰农村饮水安全工程产权，落实管理主体。要加强农民用水户协会建设，推行用水户全过程参与的工作机制，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。”关于经营管理服务组织形式，通知要求，“以政府投资为主兴建的规模较大的集中供水工程，由按规定组建的工程管理委员会或项目法人负责管理。以政府投资为主兴建的规模较小的供水工程，由工程受益范围内的农民用水户协会负责管理。单户或联户供水工程，实行自建、自管。由政府授予特许经营权、采取股份制形式或企业、私人投资兴建的供水工程形成的资产归投资者所有，由按规定组建的项目法人负责管理。”关于经营方式，通知要求，“在不改变工程基本用途的前提下，农村饮水安全工程可实行所有权和经营权分离。规模较大的集中供水工程可通过招标、承包、租赁等形式委托有资质的专业管理单位负责管理和维护，实行企业管理、独立经营，形成良性循环的运行机制。要持续巩固工程建设成果，确保工程建得成、管得好、用得起、长受益。对工程经营权招标、承包、租赁，政府投资部分的收益应继续专项用于农村饮水工程建设和管理”。关于水价与水费，通知要求，“农村饮水安全实行有偿供水、计量收费，有条件的地方可逐步推行两部制水价、用水定额管理、超定额累进加价等制度。有条件的地区可探索农村水费财政补贴制度。”关于用地、用电、税费等优惠政策，通知要求，“各地要按照新农村建设的总体要求，研究制定工程建设用地、运行用电、税费征收等方面相关优惠政策，降低工程建设和运行管理成本。”关于加强行业监管和社会监督，通知也提出多项要求。

根据上述通知精神和各地改革实践经验总结，作者认为村镇供水工程管理体制改革的方向与目标可概括为：逐步建立起适应社会主义市场经济体制大环境，符合村镇供水事业自身特点和发展规律，政府、市场、农民责权明确，管理组织精干，运行高效，具有旺盛的内在活力，能够持久地为村镇居民提供符合国家卫生标准并且在经济上负担得起的安全饮用水及相关服务，同时兼顾满足地方经济与社会其他发展用水需求的村镇供水工程管理体制与运行机制。

二、管理体制改革的主要措施

为了实现上述改革目标和要求，需要采取以下改革政策措施：

（1）根据供水工程的类型和条件，对管理组织科学分类定性。首先要按照村镇供水工程服务对象、提供产品和服务的社会经济功能和使用价值，以及具有的经营性、公益性程度，科学分类定性。根据工程管理组织的不同性质，分别确定其经营管理服务宗旨、管理方式及政府的扶持政策。

1）以向农村居民提供饮水安全保障服务为主，难以形成规模效应、无法实现经营盈利的农村供水工程管理组织，作为准公益性农村居民自我服务组织，对于其合理范围内的政策性经营亏损，地方财政应给予补贴。

2）承担为农村居民提供饮水安全保障服务任务，同时兼有为当地机关事业单位和二、三产业生产用水提供服务，供水数量较多，能够形成一定的规模效应，水费收入不仅能补偿日常运行成本，还能积累部分大修折旧资金的乡镇供水工程管理组织，作为经营性为主兼有准公益性的企业组织或社会服务组织，地方财政应对其承担公益性供水任务产生的经营亏损给予补贴。

3）由企业、私人等社会资本投资为主、政府也有投资补贴兴建，以为工商企业生产用水提供服务为主、兼有为乡村居民生活饮用水安全保障提供服务任务，供水规模较大，可以按补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担原则计价收费的供水经营管理组织，作为经营性供水企业组织。

以上分类界定了不同村镇供水工程的定位、定性，是确定不同村镇供水工程、经营服务宗旨、组织形式、管理制度及政府扶持政策的前提，也是管理体制改革的核心之一。

（2）明晰工程设施产权，解决“业主”缺位问题，清晰界定政府与供水工程管理组织权责关系。实行政事分开、政企分开，将村镇供水工程所有权、经营权（管理权）分离。政府负责区域供水发展规划，政策制定、关系协调、技术服务、资金扶持、绩效评估、水质监测、水价监督、应急方案制定与实施等。供水工程管理组织负责具体工程的日常运行维护和经营管理，在完成政府规定的饮水安全目标任务前提下，努力实现企业或管理服务组织自己的经营管理目标任务，努力做到社会效益与经济效益“双赢”。

（3）选择适合村镇供水自身特点和当地条件的经营管理组织形式，采用灵活多样、具有经济活力的经营管理方式，逐步建立起完善的现代乡镇供水企业或规范的事业、社团管水组织法人治理结构。对于具备保本或盈利条件的供水工程，应当优先采用企业组织形式。对于以提供农村居民饮水安全公共服务为主、无法或暂时难以做到盈利的供水工程，可以采用事业单位或农民自治管水社团组织形式。后两种组织虽然不是正规的企业，但由于各种供水工程都具有一定的可经营性，也要参照或借用企业经营方式进行管理，如引入承包等竞争激励机制，增强经营管理活力。通过建立健全监督制度等方式，避免以往这类组织容易产生的不计成本、不讲究经济效益、行政化等倾向，减少行政力量对供水管理组织经营管理活动不恰当的干预，保障供水管理组织合法的自主经营管理权利。

（4）建立并不断完善适合村镇供水特点和基层条件的各类供水工程运行管理制度。包括运行维护制度、财务制度、审计制度、监督管理制度、人力资源管理制度、劳动工资分配制度、目标责任管理制度、绩效考核评估制度等在内的管理制度。建立完善并切实有效贯彻执行各项制度，保障村镇供水管理从经验粗放型向科学集约型转变，从根本上完善村镇供水管理组织的管理体制和运行机制，减少和避免个人或少数人说了算，决策失误、管理活动混乱无序的状况，使村镇供水管理组织的所有管理行为和管理活动都建立在科学、规范、制度化的基础上。

（5）增强供水工程管理组织经济自立能力。继续深化村镇供水水价改革，调整供水对象结构，努力挖掘村镇供水工程的可经营、可收费潜力，千方百计提高供水工程投资效益和经营管理效率，尽量减轻公共财政负担压力，是村镇供水管理体制改革中的难点和重点。少数确因高扬程提水等自然条件，贫困地区农民经济负担能力弱等社会条件，以及政府审批控制水价等政策因素导致供水管理组织无法做到经济自立时，应通过建立严密而科学的政策性经营亏损财政补贴制度，帮助其维持运行。但是无论如何，按补偿成本计收水费应该作为大多数村镇供水经营管理改革的方向和长期目标。现阶段的最低要求是使水费收入维持工程的日常运行维护，当工程或设备需要更新改造时，按小型农村水利建设项目申请立项。

（6）推行用水户参与管理，培育壮大农民用水户协会和村镇供水行业协会。虽然受种种条件限制，不可能完全靠农民自己和市场的力量解决农村居民饮水问题，但是政府也不可能永远把数十万处直接为几亿农民提供饮水安全保障服务的小型供水工程运行维护管理的所有事物全部包揽下来，特别是解决村与村之间、农户之间的用水和收费矛盾纠纷时，政府能力再强也管不了、管不好。在村镇供水这一特殊领域，既存在市场“失灵”，也存在政府能力“缺陷”。量大面广的小型集中式供水工程管理体制改革基本价值取向，应当是政府扶持引导下的农民自治管理。推行用水户参与管理的关键是“赋权”。政府要把知情权、意愿诉求表达权、参与权、管理权、监督权真正赋予农民用水户，让村民委员会或农民用水户协会扮演小型农村供水工程“业主”角色，自主管理，民主管理。

现阶段单个村民委员会和农民用水户协会规模太小，能力不足。许多本应由政府负责的行业管理中的事务性、技术性工作，政府力所不能及，可委托或移交给村镇供水协会等行业中介组织去承担，使其成为众多小型供水工程管理组织与政府之间的桥梁纽带，发挥它们互通信息和行业自律等作用。这样做可以使政府从工程建设和管理的大量具体事务性工作中解脱出来，真正转向宏观层面的调控、规划、协调、政策、扶持等公共管理和公共服务上来，回归政府职能本位。目前农民用水户协会和供水行业协会力量弱小，发育程度不高，主要原因之一还是政府包揽事务性工作过多，赋权不够。

（7）制定有利于村镇供水发展的法律法规。目前推动村镇供水发展主要采用行政方式，依靠行政力量。在市场经济条件下，要保持村镇供水事业健康、稳定、持续发展，必须要有法律法规予以支持和保障。当前与村镇供水有关的法律规定太少，多用行政性的政策和管理办法规范村镇供水活动。政策规定存在局限性，一是不大稳定，经常修改，再就是过于原则笼统。因此需要有法律法规专门对村镇供水工程管理组织的功能、性质、宗旨、作用、组织形式、职责、法律地位、责任以及村镇供水活动与服务等进行规范。