滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚调研报告
矫勇
（2012年4月）
切实做好滇桂黔石漠化片区联系工作，是贯彻落实党中央、国务院新阶段扶贫开发战略的一项重要任务。水利部和国家林业局会同有关部委组成三个联合调研小组，于2012年3月25日—4月10日，分别赴贵州、云南、广西三省（自治区）就做好石漠化片区区域发展与扶贫攻坚联系工作进行了专题调研。通过调研，我们认为石漠化片区扶贫攻坚工作是一项十分艰巨的任务，也必将经历一个长期的过程；石漠化片区脆弱的生态环境与突出的贫困问题，呈高度正相关关系；片区基础设施薄弱尤其是水利、交通等设施落后是制约当地经济社会发展的主要瓶颈；必须采取有区别化的政策支持，从整体上加快贫困地区区域发展和扶贫开发进程。
一、滇桂黔石漠化片区扶贫工作基本情况
滇桂黔石漠化片区包括云南省、广西壮族自治区和贵州省的15个市（州）80个县，其中：云南3个市（州）11个县，广西7个市29个县，贵州5个市（州）40个县。片区集老、少、边、穷于一体，贫困面广。80个县全部是碘缺乏病工作县，有65个国家扶贫开发工作重点县，73个少数民族县，34个老区县，8个边境县。片区内总人口3001.40万人，其中农村人口2627.20万人，占89%。2010年末农民人均纯收入3279元，为全国平均水平的58.5%。
在过去10年中，云南、广西和贵州地方各级党委、政府始终把扶贫工作作为重要的战略任务来抓，认真贯彻中央扶贫开发方针政策，不断创新工作方式，千方百计加大投入，广泛动员社会各界参与，充分发挥贫困群众主体作用，把扶贫开发工作不断推向深入，取得了显著成效。为促进区域经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐发挥了重要作用。
2011年，三省（自治区）党委、政府按照党中央、国务院的部署，认真组织开展了石漠化片区区域发展与扶贫攻坚规划编制工作。目前，三省（自治区）石漠化片区区域发展与扶贫攻坚规划分省报告送审稿已编制完成。总的来看，片区规划编制工作进度和质量基本符合要求。
二、存在的问题
概括起来，滇桂黔石漠化片区发展存在的突出问题有五个方面。
（一）贫困人口多，贫困程度深
据统计，片区内农民人均纯收入3279元，与全国平均水平的差距由2000年1195元扩大至2010年的2278元，按照国家新的贫困标准计算，贫困发生率为44.2%，贫困人口达1161万人，比全国平均水平高出30.8个百分点，其中部分处于深度贫困状态。片区内因病、因灾、因学、因失业等原因返贫现象突出。解决石漠化片区贫困人口整体脱贫致富问题要坚持“两手抓”，一手抓增收，一手抓保障。在增收方面，一靠抓产业，二靠抓就业。在保障方面，要采取特殊的救助措施，落实社会救济、村民互助、各类保险制度，增加救助渠道，降低返贫率。
（二）石漠化程度严重，自然条件恶劣
片区80个县中有63个是国家岩溶地区石漠化综合治理重点县，中度以上石漠化面积占到石漠化面积的78%，是我国石漠化程度最严重的地区。片区自然环境恶劣，生态环境脆弱，水土流失严重，干旱、洪涝、冰雹、泥石流等自然灾害频发。必须以滇桂黔石漠化片区生态保护与建设、石漠化综合治理、扶贫攻坚的特殊性为立足点，坚持不懈扶贫攻坚，大力发展沼气，扶持特色产业为主要内容的综合措施，积极探索石漠化地区脱贫致富的新途径。
（三）基础设施薄弱，水利交通瓶颈突出
滇桂黔石漠化片区内交通路网结构仍不完善，省际主干道网络尚未形成，农村公路有9.2%的乡镇和80%以上的行政村不通沥青（水泥）路。水利基础设施严重不足，水资源利用率还不到20%，工程性缺水严重，人均年供水量仅为全国平均水平的一半，农村饮水安全和农业灌溉还没有得到有效解决。守土保民促脱贫，首先必须要留住水、打通路。通过水利设施建设保障农村生产生活基本用水，为区域主导产业发展提高水资源保障，通过完善主干道和乡村路网，为整体脱贫致富畅通物资流、信息流、人才流创造条件。
（四）社会事业发展滞后，基本公共服务不足
片区内教育、文化、卫生等公共事业严重滞后，云南省片区内有1634个自然村没有电视信号，贵州省片区农村劳动力中文盲、半文盲率高达25.7%，广西区片区内23.5%的行政村未建卫生室，严重阻碍了人口素质的提高。要从根本上解决片区内贫困问题，必须在确保人的基本生存条件和健康水平的基础上，把提高人口整体素质作为重点，加大智力投入力度，提高农村劳动力的就业技能和农村孩子的文化教育水平，遏制贫困人口的代际流动。
（五）产业发展层次低，经济发展整体缓慢
据统计，片区内人均地区生产总值为8073元，仅为全国的28.5%；人均财政收入916元，只有全国平均水平的12%左右。片区内产业规模小，发展层次较低，缺乏带动性强的支柱产业，资源优势没有转化为经济优势。必须根据片区资源禀赋和发展条件，大力支持贫困地区发展特色农业，开发矿产和生物资源，做大做强旅游业和边境贸易加工业，实现片区内经济整体上台阶、上水平。
三、意见和建议
通过调研，我们认为滇桂黔片区的扶贫攻坚工作，必须立足石漠化综合治理，以农民增收致富为根本目标，以加快产业开发和劳动力转移培训为切入点，以加大水利、交通等基础设施建设和林业生态建设为重点内容，高度重视提高人口素质，加快社会事业发展，努力实现农村公共服务均等化，走区域经济发展、社会进步带动农村整体脱贫致富的新路子。
水利部和国家林业局作为片区联系牵头单位，充分发挥行业优势，将按照“留住水、栽上树、调结构、促增收”的工作思路，加大石漠化综合治理工作。水利方面：坚持大中小微并重的原则，重点加大骨干水源工程、农村饮水安全工程、“五小”民生水利工程的投入力度，加快水利基础设施建设，把解决农村饮水安全、水土流失综合治理、扩大灌溉面积、提高供水保证率作为主攻方向。林业方面：加大石漠化治理力度，继续实施退耕还林、加强天然林资源和公益林保护、生物多样性保护及防护林建设，提高资源环境承载能力，大力发展林业特色产业，促进农民脱贫致富。
为进一步做好片区联系工作，提出以下五条建议。
（一）建议建立统一的片区联系工作制度
当前，各牵头部门建立的片区部际联系会议制度规格参差不齐，参加的部门各不相同。建议国务院扶贫办统一片区联系会议制度的组建模式，明确范围、规格和工作要求，以规范片区部际联系会议制度。
（二）建议注重片区规划与各行业规划的衔接问题
建议在片区规划中对经国家审批的行业规划的效力、地位予以明确，特别是行业规划中涉及片区的基础设施项目，应优先立项、优先审批、优先实施，片区规划中项目应尽量细化，载明纳入专业规划的情况，提高片区规划的可操作性。
（三）建议给予石漠化片区以差别化政策支持
建议在财政、税收、项目建设用地、矿权、投融资等方面制定差别化政策，加大对石漠化片区的政策倾斜。一是继续实施退耕还林工程；全面提高林业重点工程人工造林和封山育林补助标准；扩大石漠化综合治理实施范围，实现对片区80个县的全覆盖；增加贫困地区林业贷款贴息额度和贴息规模；增加农发资金投入。二是加大滇桂黔石漠化片区易地扶贫搬迁力度，适当提高中央财政补助标准。三是优先实施教育扶贫工程，优先安排片区地下水调查、土地整理和地质灾害防治项目。四是提高烟草税收地方留成的比例，加大实施烟水配套工程。五是扩大对公益性项目的补助范围，提高中央补助标准，减免交通、水利等公益性项目的地方配套。六是对中等职业教育的学生提供免费教育。七是制定并实施珠江上游生态补偿政策。
（四）建议尽快在贵州召开滇桂黔石漠化片区规划实施启动会
国务院批复片区规划之后，建议参照武陵山区、乌蒙山区和秦巴山区片区规划实施启动会规格，在贵州召开片区规划实施启动会，推动片区扶贫攻坚工作顺利实施。
（五）建议扩大滇桂黔石漠化片区规划范围
调研过程中，三省（自治区）都提出扩大片区覆盖范围的请求，建议在做认真勘察的基础上，对片区“天窗”县和深度嵌入县，从辐射带动战略考虑，将云南文山市，贵州兴义市、凯里市、福泉市、六盘水市钟山区、盘县，广西田东县、平果县、天峨县、南丹县、金城江区、宜州市、凭祥市、防城区、东兴市等纳入片区规划的范围。