区域经济如何在集聚中走向平衡

陆铭 刘雅丽^[1]

改革开放带来了中国经济的高速发展，同时也改变了中国经济和人口的空间布局。中国幅员辽阔，历史悠久，各地区的自然、历史、地理条件差异巨大。在改革开放之前，由于计划经济时期的分散发展战略，同时农业占比较高，中国地区间的经济集聚程度不高。在开放进程中，能够借助低成本的海运条件发展外向型制造业的主要是东南沿海地区。但由于一些计划经济遗留的制度因素阻碍了劳动力的自由流动，经济的空间集聚伴随着地区间人均收入差距的扩大。针对地区间经济发展差距的问题，邓小平同志曾经讲过：“什么时候突出地提出和解决这个问题，在什么基础上提出和解决这个问题，要研究。”^[2]2017年10月，正值改革开放40周年前夕，中国共产党召开第十九次全国代表大会，中共中央总书记习近平指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，地区之间、城乡之间的发展差距是其中的重要方面。

长期以来，经济增长和区域平衡发展两者之间一直被认为是存在矛盾的。社会各界普遍认为，经济的过度集聚是导致地区间收入差距的原因。同时，东部地区大城市的人口迅速膨胀，拥堵、污染和各种公共服务资源紧张问题愈演愈烈，人们也普遍将这些问题归结为“人太多”。所以，近十几年来，西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等区域平衡战略层出不穷，政府通过各种行政手段，加大对中西部和东北地区的经济资源投入，包括建设用地指标配置和财政转移支付，扶持这些地区建立开发区和工业园，吸引投资来促进增长。同时，政策对东部地区特别是超大城市实行土地供应收紧和严格的落户标准，来限制超大城市的人口规模，以求治愈“城市病”。

政府的一系列平衡发展政策，在一定程度上缩小了东、中、西部之间的发展差距，但是，这些政策也包括了大量违背市场经济规律的生产要素地区间配置（包括土地、资本和劳动力）。一方面，作为人口流出地的中西部地区依赖投资实现增长，出现开发区和工业园闲置，住房库存积压，地方政府债务高企。另一方面，东部地区“疯涨”的房价成为劳动力流入的障碍，劳动工资上升明显，企业不得不以资本替代劳动，经济结构出现过快的资本深化，甚至出现了产业向外转移的现象。总体上说，社会各界将区域间平衡发展错误地理解为经济和人口的均匀分布，结果是以严重的“空间错配”换来了不可持续的“平衡发展”，陷入了效率和平等相冲突的局面。

本文首先通过对历史数据的展示和区域经济发展政策的梳理，回顾了中国地区间差距的演变。其次通过高度简化的空间均衡模型说明造成地区差距的根本原因，以及地区经济如何“在集聚中走向平衡”，同时还提出了如何促进欠发达地区发展的建议。再次讨论了“中国式收敛”的代价以及如何实现真正意义上的“收敛”。最后给出了中国区域经济未来如何兼顾增长和平衡的政策建议。

一、中国地区间差距的演变

如果以最为常用的人均GDP指标来看，中国省与省之间的人均GDP的基尼系数经历了改革开放前的波动以及改革开放后先下降、再上升，之后又下降的过程（如图1所示）。

具体来说，人均GDP的基尼系数随时间变化，不管是当年价还是以1978年为不变价，均呈现出三个倒U形：第一个倒U形是从20世纪50年代中叶到60年代中叶，以1960年作为转折点；第二个倒U形是从20世纪60年代中叶到1990年，大约以1975年为转折点；第三个倒U形从1990年一直到现在，以2003年前后作为转折点。如果我们以改革开放为分界线可以发现，改革开放之前基尼系数的波动频繁且幅度巨大：以1978年不变价计算的不平等程度来看，1957—1960年短短4年基尼系数从0.24增长到0.33，1960—1967年基尼系数从0.33又下降到了0.26，之后10年又重新增加至更高位0.36左右。而改革开放之后，以1978年不变价衡量的基尼系数变化平缓很多，以当年价衡量的基尼系数虽然起伏较大，但二者变化趋势相同。具体来说，20世纪80年代基尼系数慢慢下降，90年代又缓慢上升，在21世纪初经历了3年左右的平稳期后于2003年前后开始下降，且下降速度和幅度均比80年代要大，而近年来（2014—2017年），基尼系数又相对平稳地维持在低位。

历史数据的变化背后都折射出了当时重要的历史事件。地区经济差距的变化与特定时期、特定地区的政策分不开，所以本文根据以上地区间差距的变化梳理了一些相关的区域经济发展政策。

第一阶段：中华人民共和国成立到改革开放前的计划经济时期

这一阶段，由于主要致力于国防建设，中国实行以工业生产的空间平衡为目标的均衡发展政策。

1949年中国刚刚建立社会主义国家。面对“冷战”的国际环境以及西方世界对中国的封锁和孤立，中央政府从国家安全角度出发，实行了优先发展重工业和国防军事工业的发展战略。而当时的中国工业分布十分不平衡，重工业主要集聚于东北地区，轻工业则集中在东部沿海地区。出于国防战略的考量，必须改变工业空间分布不合理的格局，所以“一五计划”加大了对内陆地区的投资，在华北、西北和西南建立了新的工业基地。但是，好景不长，1958年的“大跃进”打乱了原有的工业发展计划，全国各地都掀起了全民炼钢的工业热潮，农业发展被人为抑制去补贴工业，又恰逢三年困难时期，所以20世纪50年代中后期到60年代初，整个国民经济发展大起大落，区域差距的变化也随之大起大落。

到了20世纪60年代中期，由于当时国际局势的日趋紧张，国家的生产力布局大规模西移，中西部地区进行了以备战为目的，大规模投资于国防、工业和交通基础设施的“三线建设”。从70年代初开始，一方面，随着中国恢复在联合国的合法席位和美国总统尼克松访华，中国所处的国际形势开始得到缓和，工业和投资的布局不再以国防、战备为第一；另一方面，党和国家领导人深刻反思高指标、高速度、急躁冒进的发展方式，开始注重经济效益，所以调整了“四五计划”，从1973年开始，在“三线建设”收尾的同时，经济由内地向沿海经济发达地区逐步转移，东部地区，主要是辽宁、京津、山东半岛以及长三角地区，投资比重上升。

第二阶段：1978年改革开放到2003年

这一阶段，国家的经济建设不再强调向内地大规模投资，以求生产力的空间均衡发展，而是更注重投资效率。在政策上允许和鼓励一部分有条件的地区和个人先发展起来，形成经济增长极，通过示范效应带动其他地区。

这一时期，东部沿海地区因先天的港口优势，面临着吸引国际资本和技术、融入国际分工体系的巨大机会。所以从1979年以来，中国实行了对沿海地区重点倾斜的政策，从1979年设立4个经济特区，到1984年设立14个沿海开放城市，再到1988年进一步扩大开放范围。这些开放区特别是经济特区，实行优惠的政策和特殊的管理方式，以吸引外商投资为主。但本文认为，不能简单地将沿海地区的发展看作是优惠政策的结果，即使没有这些优惠，在开放格局之下，先发展起来的依然是沿海地区。其关键原因在于地理优势，在发展外向型经济的大背景下，海运因成本远远低于陆上的铁路和公路运输而成为主要运输方式，而北方大量海港冬天结冰，又缺乏大江大河的内河航运条件，因此，东南沿海（特别是长三角和珠三角地区）就具备了面向国际贸易的制造业发展优势。否则，就难以理解为什么在同样享受优惠政策的不同地区，越是靠近香港和上海的地区经济发展越好。^[3]

20世纪80年代初期，改革从农村开始，家庭联产承包责任制的实行，使农民获得了生产和经营的自主权，极大地调动了农民的生产积极性，解放了农村生产力，推动了农业发展。1985年，中央政府在农村政策上再次做出重大调整：中央一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》取消了农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取合同收购的新政，其他农产品分品种、分地区逐步放开，自由上市和交易。至此，农村经济体制改革率先开始了由计划向市场经济体制的过渡。改革在农村成功试点，农民收入得到极大提升，城乡间收入差距有了明显的缩小，相对落后的农业大省人均收入提升更快，导致80年代地区间经济差距的缓慢缩小。

20世纪90年代，经济对外开放速度加快，东南沿海地区再次成为中国经济增长的“领头羊”。这一时期，沿海省份增长迅猛，逐步拉开了与内陆地区的差距。90年代直到2003年，经济不断地向沿海地区集聚，但是需要特别强调，户籍制度并没有实质性的改变，跨地区流动的劳动力仍然面临着因户籍身份差异而受到的就业、公共服务和社会保障歧视。正是由于户籍制度阻碍了人口自由流动，造成了人口的集聚没有跟上经济的集聚，为地区间人均GDP差距的扩大埋下了祸根。^[4]

第三阶段：从2003年（政策拐点^[5]）至今

这一时期，经济继续向沿海集聚，人们担心过大的地区差距影响社会的和谐稳定，同时大城市的城市病问题日益严峻。面对如此困境，政府和社会各界并没有意识到问题的症结在于人口流动不充分，人口集聚落后于经济的聚集，反而认为是经济过度集聚，造成了地区差距的扩大和大城市的城市病，因此政府开始着眼于向中西部转移资源（特别是土地和财政转移支付）。具体来说，在土地政策上，1999年4月，国务院批准的《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》（以下简称《纲要》）强调了统筹平衡各区域用地，主要体现在对东南沿海地区和环渤海地区建设用地规模扩大加强限制。这一《纲要》并未立即起到作用，而是在2003年出现了政策拐点，中西部地区土地供应份额由减少变成了增加。2003年7月底，国务院发文对开发区和建设用地进行清理整顿，却对中西部地区，东北老工业基地的资源枯竭型城市，部分老、少、边、穷地区的开发区，在入园企业个数、基础设施建设水平、产业发展规模等具体审核条件上给予一定倾斜。^[6]在财政转移支付方面，2000年《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》规定，要“提高中央财政性建设资金用于西部的比例”“加大财政转移支付力度”。相比于资源配置人为地向人口流出地的中西部地区倾斜，政策对于东部地区（特别是超大城市）的发展却在不断地限制。比如，2014年7月30日《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，严格控制特大城市人口规模。

从数据的表现上看，人均GDP的基尼系数在2003年之后有了明显的下降，但这是否意味着政府主导的这些倾向于中西部地区的平衡政策，以及限制东部地区大城市人口规模的户籍和土地政策，就是最有效率的办法？导致地区差距的根本原因到底是什么？大国发展究竟应该如何做到效率与平衡的统一？本文接下来都会给出回答。

二、地区间如何平衡发展

（一）地区间平衡发展：一个高度简化的空间均衡模型

为分析中国地区间差距的形成，首先，我们通过一个高度简化的模型来理解区域发展的空间均衡。这个模型以简单的城乡二元经济为例，大城市和小城市之间，或者两个地区之间也是类似的道理。

城市与农村之间（或不同规模的城市之间）的人口流动是由工资（收入）差别引起的。正如中国古语云：“人往高处走，水往低处流。”人口从低收入的地方流动到高收入的地方，直至各地区的人均收入几乎相同，达到所谓的空间均衡状态。

城市部门和农村部门有不同的比较优势，不同的城市或地区之间也有不同的发展条件，应避免均匀和同质化的发展模式。习近平总书记在2020年8月召开的扎实推进长三角一体化发展座谈会上说，“不同地区的经济条件、自然条件不均衡是客观存在的，如城市和乡村、平原和山区、产业发展区和生态保护区之间的差异，不能简单、机械地理解均衡性。解决发展不平衡问题，要符合经济规律、自然规律，因地制宜、分类指导，承认客观差异，不能搞一刀切”。^[7]

不同地区应实现基于比较优势的差异化发展模式。农村地区青山绿水，土壤肥沃，具有发展农业的比较优势。而一些中小城市拥有丰富的自然资源，比如矿产和森林，从而具有发展这些产业的比较优势。在这些地方，尽管有技术进步，但总产出是受资源总量约束的：农业的总产出受制于土地，旅游业的总产出受制于风景的接待游客能力，自然资源产业更是如此，特别是不可再生资源，其总产出甚至可能出现萎缩。城市部门的产业主要是制造业和服务业，以资本和劳动力为生产要素，同时由于规模经济的存在，城市也是技术创新的中心。所以在城市部门，人均GDP主要取决于技术和人均资本这两大因素。假设总人口是P，城市部门的人口是U，这样一来，城乡间平均收入相等的条件为：

这个等式说明，只要城市存在持续的资本积累，再加上城市部门的规模经济带来的技术创新，农村就必须通过持续减少人口来实现空间均衡。大城市与小城市之间也是一样的道理，大城市越发展，越吸引小城市的人流动到大城市来，带来了经济的集聚，同时也实现了大小城市的人均GDP意义上的均衡发展。这就是“在集聚中走向平衡”的道理。

当然，城市人口规模的增加，也有相应的成本，我们记为C(U)，所以最终的均衡应写作：

这个成本中有些抵消了实际收入，比如房价，这时，地区之间的名义收入虽然有差距，但考虑到生活成本后，实际收入差距就会更小。有些是难以量化的成本，比如拥堵和污染，当存在这些成本时，地区之间的“平衡”最终将实现生活质量的均等化。

值得注意的是，对于拥堵和污染等被称为城市病的成本，不能简单地将其归因于人口过多。理论和经验研究表明，它们与人口规模的关系并不强。具体来说，在交通运输方面，虽然城市的人口会增加通勤时间，但是无论在美国还是在中国，人口规模和通勤时间的相关系数都不大。^[8]环境污染和人口数量之间更是没有严格的正相关关系，原因是以下三个重要机制。第一，通常人口多的城市，服务业的比重会比较高，而服务业的污染排放较低。第二，排污本身是有规模效应的，如果规模效应足够强，那么人口数量和排污量之间就不一定有显著的关系。在实证研究中，除了生活污水，城市人口规模和各类污染排放指标几乎没有什么关系。^[9]第三，大城市往往具有更密集的地铁网络，这也使得汽车的使用量可以得到控制，从而表现出人口数量多和人口密度高的城市，反而人均碳排放也更低。^[10]所以，随着技术的进步和管理的改进，加上治理城市病本身可以利用人口带来的规模效应，城市人口规模增大所带来的成本上升并不是非常快。

此外，C(U)还包含与制度有关的成本。这个制度成本阻碍劳动力的自由流动，在国家之间表现为国界；在欧盟内部不同国家之间，表现为语言、文字和宗教等的文化差异；而在中国国内，除了少数民族，地区之间的人口流动并不存在语言、文字和宗教等障碍。但是我们有一个中国特色的制度成本，那就是户籍制度。外来人口在人口流入地，如果没有当地的户籍身份，他所享受的劳动力市场机会、社会保障和公共服务，与本地居民存在着明显的差异。

在中国，户籍制度被认为能够控制大城市人口规模，同时，有利于地区间和城乡间的“均衡发展”。事实上，通过控制人口流动实现的并不是真正的均衡发展，而只是一种“均匀发展”。在上述模型里，我们来讨论一下阻碍劳动力流动会导致什么后果。一个直接的后果是，劳动力流动的成本越大，两边的人均收入差距越大，看似“均匀”的发展，换来的是更大的城乡和地区间的人均差距。第二个后果是在方程右边产生对人口进行按身份区别对待的歧视性政策，同时，越是阻碍劳动力向右边的移动，越是会在方程右边产生劳动力短缺，并且通过劳动工资上涨的效应，使得右边的经济竞争力得以削弱。第三个后果，在方程左边由于存在大量劳动力，收入又比方程右边更低，因此政策制定者需要向方程左边提供更多的转移支付，来弥合两边的收入差距。而这样做的税收来源，其实是方程右边相对富裕的地区。越是阻碍劳动力流动，越是需要对方程右边增加税收。因此，出于政治经济学的考虑和片面地追求均匀发展的目标，所带来的代价是经济效率的下降和整体经济竞争力的弱化。同时，无论在城乡间、地区间，还是在人口流入地内部，均难以实现平等。

（二）欠发达地区如何发展：人均指标+比较优势

在一个国家内部讨论地区发展差距和区域平衡发展，人均指标是关键。不同的是，在国家层面，我们常常关注GDP的总量指标，这是因为国家层面的人口数量是稳定的，从而使得总量指标和人均指标是一致的。相比之下，在一个国家的内部，地区之间人口是可以流动的。这时，区域经济发展的关注点应着重于人均指标，而不是总量指标。

劳动力在地区之间的流动，实际上是劳动力资源在不同地区之间优化配置的过程。在这个过程中，不同的地区因为不同的比较优势而成为人口流入地或者流出地。人口流入地通常具有发展制造业和服务业的比较优势，通过人口集聚发挥规模经济，提升劳动生产率。人口流出地通常更加适合发展农业、旅游和自然资源产业，伴随着人口流出，其人均资源占有量反而上升。这时，虽然在人口流出地会出现经济总量增长相对较慢的现象，但不同地区充分发挥了比较优势，整个国家实现了有效率的经济增长和人均意义上的地区平衡发展。

但遗憾的是，政府和社会各界往往只关注总量差距，过分担心人口流出对于经济总量增长的不利影响。比如近些年来，东北人口持续流出的现象引起了社会各界的关注。同时，随着全国层面地区间差距的收敛，南北差距成为新的关注点。有研究发现，2013年至今，南北地区的经济发展差距激增；2016年，南北两地的地区生产总值和财政收入差距均为1953年以来之最，北方地区生产总值和财政收入占全国的比重均下降到40%以下。^[11]北方经济增长主要受东北和华北地区增长较慢、工业服务业发展放缓、投资增速回落较多等因素的影响。^[12]值得注意的是，这些关于南北差距的研究，讨论的主要是总量差距，而且关于南北差距扩大的原因的讨论，本身只是产业结构差距以及劳动力、投资等生产要素的投入差距，并不是经济发展差距形成的根本原因。从源头上分析，在发展外向型经济的背景下，中国北方不利于发展海洋贸易的自然条件劣势，才是造成其经济总量增速较慢的真正原因。在这个大背景之下，对于区域间发展差距而言，应更多关注人均指标。例如，在备受关注的东北三省，人口流出当然不利于其总量增长，但是，其人均GDP并没有明显比全国平均值更低。^[13]

在人均指标的评价体系下，欠发达地区还需要找到自己的比较优势产业。中国的中西部和东北地区，是幅员辽阔的地方，其内部差异非常大，因此每一个城市的比较优势也并不相同。总体来说，在中国的东南沿海地区，以及内地的很多大城市周围，进一步集聚制造业和服务业的空间仍然很大，因此欠发达地区的人口进一步向这些地区集中，仍然是一个中长期的趋势。

给定这个中长期趋势，不同地区应找到不同的比较优势和发展模式。

第一，对于距离核心大城市不远的中小城市，可以融入以大城市为中心的都市圈和城市群，成为某个产业链上的一个环节，或者为核心大城市提供配套的居住和服务功能。

第二，对于一些交通运输条件还不错的中小城市，有承接制造业的机会。考虑到水运的成本大大低于陆上运输的成本，在中国的广阔内地，最有条件承接沿海地区制造业的，将是长江中下游地区的沿江都市，因为这一段黄金水道有着可以和大海相媲美的运输能力。

第三，对于远离沿海大港口的城市，因为有相对便宜的土地和劳动力，可以发展水运依赖程度较低的产业，比如电脑芯片等具有附加值高、体积小等特点的产品的制造业，以及依赖网络运输的软件业等。

第四，中西部和东北地区大部分城市的产业发展，依据比较优势，应逐渐转为农业、旅游、自然资源和相关的配套产业。考虑到这些产业的经济总量是受到核心投入品的限制的，因此，要提高人均水平必须持续降低人口数量。在这个意义上，一些城市人口出现收缩并不是坏事。

第五，对于幅员辽阔的中西部和东北地区，仍然会有大量的人口，并产生相应的需求。对一些规模经济并不是非常强的产业来说，为了满足本地需求，产业会布局在当地以减少运输成本。

三、“中国式收敛”的思考

图1显示，大约2003年之后，中国的地区经济发展不平等程度在降低，说明地区发展差距在缩小，而这一现象也被一些学者认为是经济增长理论中的“收敛”。^[14]为平衡区域发展，实现所谓的“收敛”，中国政府在2003年后对中西部地区进行了大量资源倾斜，包括土地供应和转移支付，通过产业转移带动欠发达地区的发展。中国的例子似乎完美印证了发展经济学中通过产业转移实现“收敛”的发展模式。但本文强调对理论的应用一定要注意它的前提条件和适用范围。

国家间的收敛和一国内部不同地区间的收敛本质上是不同的。“收敛”一词源于经济增长理论，其表达的含义是，当发达国家出现资本边际回报递减，而发展中国家仍有大量劳动力时，资本会从发达国家转移向发展中国家，以寻求更高的回报。发展中国家借助于劳动力丰富的比较优势和发达国家的投资，人均收入水平逐渐提高，最终追赶上发达国家，实现不同国家经济发展水平的“收敛”。但请千万注意，这套理论的适用范围是国与国之间。我们在讨论国家之间的问题时，最为重要的前提是劳动力不能在国家间自由流动。发展经济学中产业梯度转移，就是建立在劳动力不能跨国流动的前提之上的。

当我们讨论问题的层面转移到一个国家内部时，为追求地区平衡发展，产业转移并不是唯一的手段，还可以通过地区之间的人口自由流动来实现。在中国的背景下，政策实施相应地有两种选择。一种是让人口自由地流动到高收入的地方，通过市场的力量达到各地区人均收入水平的趋同，本文称之为“动人”的政策。另一种是在人口流动存在制度障碍时，通过行政力量转移资源给欠发达地区，带来欠发达地区经济总量的提升，从而实现地区人均收入的均等化，本文称之为“动钱”的政策。正如本文前面提到的，中国政府在2003年之后选择了“动钱”的方式来促进地区间的均衡发展。“动钱”本身没有错，问题的关键是政府将大量的资源投在了中西部地区没有比较优势的产业上，结果造成了资源的空间错配，损害了经济增长的效率。相比之下，更应该尊重经济规律，重视空间集聚的作用，让人动起来，即让人到最能发挥其能力、生产更多产出、获得更高收入的地方。对于欠发达地区未流动的人口，获得的则是更多的人均资源和人均收入，从而达到人均意义上的“平衡”。同时，由于人口流出，欠发达地区的公共服务再通过转移支付来补贴。在这条路径下，整个国家实现“在集聚中走向平衡”。因此，基于人口自由流动的地区间收敛，是兼顾效率和公平的。

中国2003年之后出现的“收敛”现象，不仅没有基于人口的自由流动，为实现“收敛”所进行的产业转移也并不是资本追求更高回报的结果。中国的人口集聚落后于经济和产业的集聚，本应该通过人口的自由流动，提高人口的集聚程度，实现地区的均衡发展，但社会各界没有理解区域经济发展的基本规律，往往把经济在少数地区的集聚误解为区域间发展的不平衡。全球普遍存在的集聚效应被污名化为“虹吸效应”，造成了社会各界普遍反感产业向少数地区集中。于是，长期以来，政府在政策上对于发达地区采取抑制措施（比如收紧建设用地指标），试图“倒逼”企业转移到中西部地区，同时，用行政力量推动产业转移。

一方面，转移到中西部地区的产业，尽管有少数符合了内地廉价土地和劳动力的比较优势，比如一些不依赖于海运贸易的制造业，但大量产业并没有真正起到促进地区间平衡增长的效果。相反，有些欠发达地区以牺牲环境为代价，吸引污染型的产业来实现短期的GDP增长。更多的中西部地区政府利用政策优惠，投资兴建了大量的工业园和新城，短期内成为西部的增长明星。我们的研究显示，在中西部保留了大量的经济开发区和新城，这些政策虽然从短期看可以在经济总量上给欠发达地区带来一定程度的增长，但是，由于缺乏集聚效应，相应的政策伴随着低效率的发展。^[15]新城大量建设在人口流出地，也已经出现了总量过剩和规划超标，还伴随着严重的地方政府债务。^[16]原本说“发展是硬道理”，但在人口流出地进行大量的无效投资，却造成了“硬发展是没道理”的局面。

另一方面，对于发达地区的抑制措施，比如建设用地指标的收紧，导致东部沿海特别是大城市房价的迅速攀升。^[17]房价的上涨推高了工资水平，首先，劳动生产率增长速度赶不上工资上涨的速度，从而影响企业的竞争力；^[18]其次，工资过快上涨带来的是劳动力成本的攀升，相比之下，资本的价格因为利率长期被压低而处于低位，所以企业被迫以资本投入代替劳动力投入，致使中国出现了过早的产业升级。过度使用资本，还造成劳动收入占国民收入的比重下降，从而抑制居民的消费水平，抑制服务业的发展。^[19]此外，钟粤俊等人的研究显示，人口密度能够显著促进服务业的发展，但户籍制度限制了人口的自由流动和集聚，中国的行政力量将人口导向人口密度低的农村和小城市，这严重阻碍了服务业的发展和中国经济结构的调整。^[20]

所以，“中国式收敛”是需要十分警惕的。国家对于欠发达地区的各类补贴和支持，要从整个国家的竞争力角度来考虑，如果资源配置出现低效率，那么对于中国经济的健康可持续发展和国际竞争力的提升是不利的。

四、如何兼顾区域经济的增长与平衡

自改革开放以来，中国在进行市场经济体制建设的过程中，经历了40年持续、超高速的经济增长，在世界范围内创造了增长的奇迹。然而中国GDP增速从2012年起开始出现阶梯式的下滑，这常常被认为是中国经济进入了“新常态”。根据前文的分析，其实从2003年起一系列区域平衡发展政策的实施，带来了资源的空间错配，为中国经济增长的不可持续埋下了祸根。只是在2003年至全球金融危机爆发这段时间，投资和出口驱动型的经济增长掩盖了资源空间错配的现象。^[21]这种资源空间错配现象本质是行政力量主导的资源配置方向与市场驱动的人口流动方向出现了背离，不能被认为是“新常态”。资源空间错配与长期以来社会各界忽视规模经济和产业集聚效应驱动人口向少数大城市和都市圈集中的经济规律有关。一方面，地区之间的发展差距被认为是经济过度向东部少数地区集中导致的，所以行政主导的土地和资金大量向中西部投资回报率低的地区和产业投入，新城、工业园在中西部地区遍地开花却发展缓慢，地方政府债务高企，以效率损失换得了表面上的经济发展收敛。另一方面，在东部的人口流入地，大城市的城市病被归结为人口太多，所以户籍制度和土地收紧政策被用来限制人口流入和大城市发展，然而，这一政策不仅没有扭转人口进一步集聚的趋势，相反却造成大城市的高房价。

2019年，中华人民共和国成立70周年。2020年，从国家到地方都在启动“十四五”规划，迎接中国经济进入新的发展阶段。中国经济如何发展需要认真的思考，当前的资源空间错配与土地、劳动力等生产要素流动的限制有关，如果相关的结构性、体制性问题能够得以解决，将为未来更高质量的增长注入新的活力。2019年8月26日，中央财经委员会第五次会议提出，“要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。要保障民生底线，推进基本公共服务均等化，在发展中营造平衡”。

在上述理论和实证研究的指导下，根据国际发展经验，再加上中国自己过去所做的尝试，面向未来的空间发展规划，本文进一步提出以下几点发展建议。

第一，要加快实施城市群和都市圈的发展战略，特别是要重启东部沿海地区的发展。在城市群发展进程中，根据规模和功能定位差异，围绕中心城市建设半径30~80公里不等的都市圈，以轨道交通连接起都市圈内的中心城市和周边中小城市，强化其增长极作用。要高度重视长江经济带（特别是中下游）黄金水道沿线地区以及粤港澳大湾区在全球制造业体系中的竞争力，因为这一地区的内河航运和海运条件具有全球竞争力。

第二，深化户籍制度改革。城乡间和地区间更为自由的人口流动，可对冲人口红利总量下降的负面影响，有利于提高劳动力资源的利用效率，缓解城市（特别是发达地区的大城市）的劳动力短缺。随着经济发展水平的提高，服务业占比将持续提高，可以创造大量就业，特别是有利于低技能劳动力充分就业和缓解贫困。建议在“十四五”期间重点推进城区人口500万以上大城市的户籍制度改革，加快长期稳定居住和就业人群的落户进程。

第三，加强流动人口子女的教育投资。为步入高收入国家做准备，建议尽快推行12年义务教育，其重点对象是农村户籍儿童。建议加强在人口流入地的教育均等化，促进留守儿童和进城随迁子女在城市获得更优质的教育，既有利于流动人口家庭团聚，又有利于人力资源大国建设。特别是在超大城市，人口老龄化和产业集聚带来大量劳动力需求，而面向外来人口子女的教育资源又严重不足。对此，建议通过政府、市场和社会三方协同，增加教育投入。随着12年义务教育的普及，人口流入地，特别是在特大和超大城市，将面临大量新增的高中阶段教育需求，对此趋势应早做准备。

第四，增强土地和住房管理的灵活性。土地和住房供应要与人口流动方向相一致，真正做到需求牵引供给，供给创造需求。建议在人口持续增长和房价高企的城市增加建设用地供应，加强低效利用的工业和商服用地向住宅用地灵活转换，建设更多商品房和公租房，适度放松容积率管制，并在保障安全的前提下，提高对城中村等低成本居住形态的包容度。在人口流出地区做减量规划，公共服务适度地向中心城区集中。对已经进行的投资要做科学的评估。要高度重视上一轮投资中形成的工业园、新城、基础设施等不动产所带来的地方金融和财政风险。对于缺乏回报且不可持续的项目应及时终止。进一步修改完善土地管理法律法规，使人口流出地闲置的建设用地和农村宅基地复耕产生的建设用地指标，在更大范围内进行跨地区交易和再配置，提高农民在指标异地交易中的收益。

第五，在人口流入地优化公共服务和基础设施的供给。在城市出现的拥挤和污染等问题，主要不是由城市的人口数量导致的。^[22]特别是在拥堵方面，城市的外来人口大量在工作地附近租房，对于拥堵产生的影响不大，通过控制城市外来人口数量来治理拥堵效果有限。要看到，人口集聚背后是人民对于美好生活的向往，通过减少人口集聚来治理城市病是得不偿失的，不如从供给侧加大改革力度，在人口持续流入的大城市和都市圈，优化公共服务和基础设施的数量、质量、结构和布局。相关投资既可直接拉动经济增长，又可拥有可持续的回报，还可以缓解城市病，减少外来人口市民化的压力，从而实现经济增长、生活宜居和社会和谐三个目标的共赢。

第六，在欠发达地区要实行有区分的、基于各自比较优势的发展政策。对于在都市圈或者核心大城市周围的地区，可以进一步集聚制造业和服务业。其中，将有两种可持续的产业类型：一是服务于本地需求的制造业和服务业；二是服务于外需但是出口不依赖于海运的制造业。在另外一些地区发展农业、旅游和自然资源产业，但是这些产业由于创造GDP的总量受到资源限制，应该通过引导人口流出来提高人均资源占有量和人均收入水平。欠发达地区的基础设施投资，要与所对应的产业比较优势相关联。对于比较优势在农业、旅游和自然资源产业的地区，要相应地提供与产业竞争力相吻合的基础设施。要建设有利于将产品运出来、将游客运进去的基础设施。建议对于中西部地区已经大面积铺开的高铁项目进行投资回报评估，考虑在中西部地区以更多的机场建设取代过量的高铁项目，因为机场更加适合人口密度低且地形复杂的地区。对于欠发达地区的转移支付要更多强调“有效性”，要从投资于不动产转向投资于人。欠发达地区的工业园、新城、基础设施总体上已经过剩，未来应转而投资于教育和医疗等有利于人力资本积累的事业，改善生活质量，提升人口素质，为更长期的发展打下基础。

第七，行政和财税体制要向着促进一体化和区域分工协调发展的方向改革。对于地方官员的考核和评估，要淡化直至取消GDP总量的指标。特别是对于人口流出地，更是要减少对于GDP总量增长的激励，以免人口流出地仍然做总量的增量规划，以及地方之间在招商引资方面的恶性竞争，防止不同地区在产业选择上的雷同化发展。在淡化相对劣势地区的GDP总量目标的同时，国家向欠发达地区进行有效的转移支付，促进不同地区生活质量的均等化。城市群内部要在一体化进程中，形成不同城市之间更有效的共同发展和财税分享机制。