Part 2　公共利益至高无上

公共利益至高无上

在社会经济生活中，各行为主体都会遇到自己的两难选择，但不同主体化解两难选择的方式是不同的。一般来说，居民和厂商按照理性原则，“两害（利）相权取其轻（重）”，在市场供求与竞争的运行机制中化解两难选择。政府是现代社会中公共权威和公共利益的代表者，因此，政府化解两难选择的方式、机制不同于居民和厂商，政府的选择是公共选择，政府理性是公共利益最大化。

公共选择有着不同于私人选择的实现方式和实现机制。公共选择所做的是非市场决策，即集体决策。所谓非市场，是指公共选择的决策范围是公共物品的资源配置问题，即有关国家、政府、国防、治安、消防、教育、环保、财产权和再分配等问题。在这些领域，经济市场的运行规则难以对资源进行合理配置，所以，只有通过非市场的集体决策来决定公共物品的供给。所谓集体，是指单个自然人或法人的决策不在考虑范围之内，但凡有人群的地方，集体决策就不可或缺，因而公共选择成为必然。对于非市场的集体决策，最为重要的是制定规则。在人与人之间存在偏好差异的情况下，必须以规则使人们的行为协调起来。因此，在决策问题之前，首先要决策规则，以选择那些能够反映和满足一般人偏好的规则。因此，非市场的集体决策规则成为公共选择理论研究的主要内容。唯有这些集体决策规则，才能保证政府在两难选择中做出合乎公共利益的选择。

追求公共利益最大化是政府行为的最高目标，是政府选择的最高原则。然而，政府既是由个人选出也是由个人组成的群体，因此，选举规则和个人的目标追求是决定政府选择和政府行为的重要条件。在任何不合理的选举规则下产生的政府，以及政府官员为满足不合理的个人追求而采取的行动，都将损害公共利益。由此可见，建立高效、廉洁的政府体制和公务员队伍，以保证政府行为和政府选择的公益性、科学性和前瞻性，已被视为推动社会经济持续发展的基本因素。在当今的国际背景中，各国政府的选择行为还要考虑国际社会和国际组织的反应。

政府优化两难选择的方式和机制的过程，正是不断改革自身的过程。在我国，政府改革的任务是双重的。在建立社会主义市场经济体制的过程中，要对传统体制中作为社会经济唯一主体的政府进行重新定位，逐步还其公共服务机构的本来身份，以适应新体制的要求；在社会文明进步的过程中，也有一个不断改革政府任务的过程，这是政府把握社会经济发展全局、引导社会经济发展方向的一般要求。譬如，当发达国家领潮流之先，正步入知识经济时代的时候，中国从整体来看，还处在工业化的进程中。但是，对处于中国经济“高地”的上海来说，政府就有一个重大的两难选择，即如何在传统制造业与服务业以及高科技制造业与服务业之间重新配置资源的问题，从而做出有所为有所不为的选择，率先提升上海产业、产品和服务的科技含量，以增强上海可持续发展的能力。因此，政府只有准确地为自己定位，并形成科学的选择方式和机制，才能为有效地化解两难选择，完成自身的历史使命，提供基础性的条件。

政府化解两难选择的具体操作，还要求进一步提高政府决策体制与机制的科学化，这既包括程序的科学化，又包括手段的科学化。两难选择都是一些复杂的社会经济问题，化解并非易事，因此，对政府的操作提出了很高的要求。决策程序和手段的科学化，是实现这些要求的基本保证。政府决策的科学化还需要一系列条件，诸如政府机构设置合理化，政府官员素质不断提高，政府议事、办事程序健全，政府决策所需信息充分和可靠，等等。

政府在现代社会中扮演着重要的、不可替代的角色，尤其在中国改革与发展的特殊历史时期，政府更是责任重大。一个时期以来，东西方国家都在呼吁改革政府，要求政府更多地向社会转移职能，以试图建立所谓“小政府、大社会”的模式。这固然是一个方向和目标。这里，我们不能忽视一个重要的前提，即社会的发育程度。我国政府改革的进程正是社会发育的过程，现在由政府化解的两难选择，以后将由社会自己来操作。然而，在充分认识必须达到这一目标的同时，要审慎地把握达到这一目标的每一个具体环节，困难也许正在于此。

（原载于《解放日报》，1998年10月20日）