第5章 会议期间的工作

第一节 出席大会会议

一、人大代表出席大会会议的必备知识

（一）人民代表大会会议的法定人数

人民代表大会会议是我国国家权力机关行使管理国家事务权力的基本工作形式。宪法和法律赋予人民代表大会的各项权力，都要通过召开人民代表大会会议的方式来行使，事关国家和本行政区域内的经济和社会发展建设大局的重大事务，也都需要在人民代表大会会议上进行讨论、审议和决定。全国人民代表大会议事规则规定，全国人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行。参照全国人民代表大会议事规则，地方各级人民代表大会议事规则也都规定，本级人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行。这是对召开人民代表大会会议在应出席代表人数方面的基本要求。之所以法律对人民代表大会会议在人数上作出明确规定，是为了保证人民代表大会会议能够达到法律规定的人数要求，人大代表出席人民代表大会会议是开好人民代表大会会议的前提，如果出席人民代表大会会议的人数不能达到法定人数，人民代表大会会议是不能召开的，即使召开了也是没有法律效力的。

（二）出席人民代表大会会议既是代表的权利也是代表的义务

出席人民代表大会会议既是人大代表的一项法定基本权利，也是人大代表应履行的一项法定基本义务。因此，代表法对代表出席人民代表大会作了明确规定。

1.代表应当按时出席本级人民代表大会会议，既是代表依法享有的权利，也是代表应当履行的义务。

2.代表出席本级人民代表大会会议，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务。

3.代表因健康等特殊原因不能出席会议的，应当按照规定请假。

4.未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的代表，其代表资格终止。

二、出席大会会议的准备工作

我国各级人民代表大会会议召开的次数和时间大体上是确定的，一般都是每年一次。出席人民代表大会会议是人大代表的法定义务。我国的各级人大代表都是兼职代表，绝大多数都有自己的工作岗位，有的还是多级人大代表，所以，处理好参加代表大会与做好本职工作的关系，做好出席人民代表大会会议必要的准备工作，是代表的重要任务。

（一）安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务

所谓优先就是指放在他人或他事之前。优先执行代表职务是指，当人大代表出席人民代表大会会议和本职工作发生矛盾的时候，应当以首先参加人民代表大会会议为主，预留出席人民代表大会会议的时间。预留出席人民代表大会会议的时间是完全必要的。因为，一般每年就召开一次人民代表大会会议，每次会议最长不过七八天，一般只有三五天，时间再紧，也要做好预留工作。人民代表大会会议召开的时间一般都有固定的月份。召开代表大会的时间都提前向社会公布，并且会前都及时通知代表。这就要求人大代表必须明确，出席人民代表大会会议，是人大代表代表人民行使管理国家和社会事务的权力，是代表必须履行的义务，不是个人行为。在实际生活中，常常可以看到这样的现象，有的代表因为代表大会召开期间正是自己单位搞年终总结的时间，也有的因为接待上级领导来访、参加本行业的会议、出国考察或者参加招商引资而请假，缺席参加人民代表大会会议。这些都是不应该的，这些事情都是无法与代表人民行使国家权力相等同的。因为，单位的事情、个人的事情再大，也没有比代表人民行使国家权力的事大。所以，代表在接到召开人民代表大会会议预报信息后，就要把自己在单位的工作、个人活动和家庭事项作出科学安排，为出席人民代表大会会议预留出必要的时间，没有极其特殊的情况不要请假，为出席会议做好时间上的准备。预留时间应当包括：（1）全程出席人民代表大会会议的时间；（2）参加人大常委会在代表大会会前组织集中视察和专题调研的时间；（3）参加代表小组活动的时间；（4）走访选民或联系选举单位和人民群众的时间；（5）归纳整理收集来的群众意见，形成代表议案、建议的时间。作为基层人大代表，要征得单位领导的支持和帮助，做到按时、全程出席人民代表大会会议，力求做到出席人民代表大会会议和做好本职工作两不误。

（二）参加人大常委会组织的视察、调研活动

开好人代会的关键在于提高审议质量。为代表审议“一府两院”报告、充分发挥参与管理国家事务的主体作用打下坚实基础，是各级人大常委会的基本工作。因此，本级人民代表大会会议召开之前，本级人大常委会或上级人大常委会委托下级人大常委会要组织人大代表围绕会议议题开展集中视察和专题调研等活动，以拓宽代表知情渠道，这是人大代表知情知政的好机会。因此，人大代表要积极参加人大常委会组织的集中视察和专题调研活动，通过参加活动，了解情况，联系选民，为出席人大会议做好工作上的准备。

（三）联系选民或选举单位和人民群众

选区是以一定数量的人口为基础划分的、进行直接选举以产生人大代表的区域，同时也是人大代表联系选民的基本单位。选区是由选民组成的，在本选区参加投票选举的人都是本选区的选民。由选民直接选举产生的人大代表，应向选举他的选区选民负责，并接受选民监督。直接选举产生的人大代表要直接联系选民，听取和反映选民意见，并向选民报告工作，回答选民的询问。

选举单位是指在间接选举中，依法产生上一级国家权力机关组成人员和本级国家政权机关组成人员的单位。在我国，县级以上的各级人民代表大会都是选举单位。选举单位人员构成仅限于本级人民代表大会的代表，而不是一般的选民。所选出的出席上一级人民代表大会会议的代表或本级国家政权机关组成人员，应向选举他的人民代表大会负责，而不是直接向选民负责。

代表联系选区选民是指直接选举产生的县、市、区人大代表和乡镇人大代表，利用各种方式主动到选区选民中间，了解选区选民都有什么意见和要求，以便形成审议报告和议案的依据或提出议案和建议的活动。代表联系选举单位是指间接选举产生的全国、省、自治区、直辖市的人大代表和市州的人大代表，利用各种方式主动到选举单位中间，了解选举单位都有什么意见和要求，以便形成审议报告和议案的依据或提出议案和建议的活动。

加强人大代表与选区选民和选举单位的联系，是由我国人大代表的性质所决定的。人大代表作为人民派往国家权力机关的使者，在国家权力职能上，与人民形成特定的代表与被代表的关系，客观上要求人大代表以人民的利益和意志为活动准则，也就是说，代表行使权力并不是代表“代表”个人，而是代表选举他的选区选民或选举单位的利益。代表法规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。这就从法律上明确了人大代表与选区选民和选举单位的关系。这就要求人大代表必须做到以人民利益和意志为活动准则，以人民利益为己任，把人民利益作为自己一切工作和活动的出发点和落脚点，成为人民群众的政治代言人。

加强人大代表与选区选民和选举单位的联系，是人大代表获取民意信息，知情知政的重要渠道。人大代表要代表人民的利益和意志，在人民代表大会会议上行使各项权力，就必须在人民代表大会会议之前，集中主要时间和精力，深入群众、深入基层、深入实际，通过各种形式和渠道，如走访、电话询问、手机短信、代表信箱、互联网、座谈、书信、讨论、告示等，联系选区选民或选举单位，认真听取人民群众的批评、意见、要求和呼声，广泛征求人民群众对人民代表大会及其常务委员会、“一府一委两院”以及各方面工作的意见和建议，掌握和积累第一手材料，为出席人民代表大会会议，审议各项报告和议案，行使代表权利，做好充分准备。

（四）了解本级人民代表大会会议的各项议程

人民代表大会会议议程是指人民代表大会会议上议题讨论的程序，即议事日程。每次人民代表大会会议既有固定的会议内容和议题，如审议“六大”报告和决定、决议以及各项议案等，虽然人民代表大会会议每年举行一次，但并不是每次的议程都是一样的。不同年份的人民代表大会会议的议程是有一定差别的。如每届人民代表大会会议的第一次会议，选举国家机关领导人的任务就比较重。又如我国对国民经济和社会发展各项内容进行的分阶段的具体安排，即国民经济和社会发展计划，它分为长期计划（一般为10年或10年以上）、中期计划（一般为5年）和短期计划（又称年度计划）。无论是国家的国民经济和社会发展计划，还是某一行政区域的国民经济和社会发展计划，必须经过本级人民代表大会会议审议通过才能生效。但不是每次人民代表大会会议都要审议国民经济和社会发展计划的长期计划和中期计划，只能是每新的十年的第一年的人民代表大会会议才能审议国民经济和社会发展计划的十年计划，或者每新的十年的第一年、第六年的人民代表大会会议审议国民经济和社会发展计划的五年计划。由于目前我国各级人民代表大会并不与新的年代同步，即不是每十年的第一年召开新一届人民代表大会会议的第一次会议，每十年的第六年召开新一届人民代表大会会议的第一次会议，一般是每届人民代表大会的第四次会议审议国民经济和社会发展计划的五年计划。如2021年3月召开的第十三届全国人大四次会议，讨论和审议中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划的建议。因此，每次人民代表大会会议的议程不是完全一样的。这就需要人大代表在出席人民代表大会会议之前，要详细了解和掌握代表大会的各项议程，认真阅读大会工作机构提供的会议议程草案及各种文件材料，做好审议大会报告和议案的准备。特别是在有选举任务时，人大代表要在熟悉和掌握选举程序的基础上，重点熟悉和掌握有关选举的法律规定。代表在接到召开人民代表大会会议的通知和文件草案后，要进行认真的阅读、思考，看看文件中有什么需要修改和完善的地方，写出修改意见提纲，以便出席会议时，以适当的方式提出。同时，要围绕会议的主题，通过各种途径查阅相关信息和资料，了解相关知识，为出席会议，更好地履行代表职责，行使民主权利做好充分准备。

（五）熟知本级人民代表大会议事规则

议事规则是指为商议公事制定的供大家共同遵守的制度或章程。人民代表大会议事规则是指为更好地行使人民代表大会职权而制定的，人民代表大会组成人员必须遵守的审议、讨论、研究、决定事务的制度。

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会议事规则，对本级人民代表大会会议的举行，议案的提出和审议，审议“六大”工作报告、审查国家和本行政区域的计划和国家预算，代表建议、批评和意见的处理，国家机构组成人员的选举、罢免、任免和辞职，询问和质询，调查委员会以及发言和表决等议程和程序作了明确规定。这些规定，都是依据宪法和法律法规的有关规定，由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会根据自身的特点和规律制定的，具有一定的约束性和可操作性，是保证人民代表大会会议顺利举行的程序性规定，对本级人民代表大会代表具有普遍的约束性。各级人大代表必须熟悉和掌握本级人民代表大会的议事规则，按照法律法规规定的程序，认真履行代表职责，提高审议水平和议政能力，确保代表大会各项议程的完成。

（六）整理收集群众意见，形成审议发言材料和议案或建议初稿

每次人民代表大会会议，都要审议“一府两院”工作报告、计划报告、财政预算报告和人大常委会工作报告等六大报告，审议各项议案等。人大代表也要向人民代表大会会议提出议案或建议。由于人民代表大会会议会期有限，有些工作需要提前做好。一是对参加人民代表大会会议前通过视察、调查活动收集来的，本行政区域内的政治、经济情况，社会热点、难点问题，人民群众反映强烈的意见，进行归纳整理，按照去粗取精、去伪存真的原则，进行分析、筛选，形成审议发言稿。二是审阅拟作为议案、建议提出的材料，是否符合国家和人民群众的整体利益、根本利益和长远利益，是否属于本级人民代表大会的职权范围，是否符合议案、建议的条件和标准，形成议案或建议初稿。

三、全程出席大会会议

（一）参加人民代表大会会议

人大代表在收到出席人民代表大会会议的通知，做好各项准备工作以后，就要正式出席会议，需要做好以下工作。

1.按时到达指定地点报到。代表的报到，是保证大会顺利召开的一项重要会务工作。这里所说的指定地点，不一定是人民代表大会会议召开的会场地点，它有两个含义：第一，是人大代表集体出发的集合地点。因为，有的人大代表居住地不在人民代表大会会议会场的所在地，例如，全国人大代表的工作单位或居住地不是都在北京，许多是在各省、自治区、直辖市的各个地方，这就需要各省、自治区、直辖市的全国人大代表在指定的时间和地点集合，乘坐统一的交通工具，集体到北京指定的代表团驻地。这就要求出席会议的人大代表，一定要遵守时间，到指定地点集合。如果有特殊情况，一定要向所在的代表团有关工作人员说明情况，不要因为某个代表没有及时赶到而耽误其他代表集合出发。第二，是人民代表大会会议召开的会场地点。这主要是指工作单位或居住地就在人民代表大会会议会场所在地的代表。同样，代表应提前与所在的代表团有关工作人员取得联系，详细询问会场的地点、开会的时间和基本要求，提前到达会场，不要迟到。

2.领取出席会议的有关文件材料和其他用品。代表到达会场后，首先要到会务组报到，领取下列物品：（1）代表证、车辆通行证、就餐证和其他证件。领取这些证件时，要及时检查证件内容是否完整，是否符合自己的身份。如发现错误，请及时与会务组工作人员联系，进行更换。证件内容包括：证件名称、会议名称、代表团名称、代表姓名、证件编号等。（2）代表名册。为了便于代表与大会主席团、代表之间、代表与大会秘书处各组及新闻记者的相互联系沟通，大会秘书处要分别编印代表分组名册和列席人员、工作人员名册。其内容包括代表姓名、代表单位及职务、房间号、小组召集人、秘书、联络员，一般还包括会议室地点、联系电话、乘车号、代表团工作人员、随员名单及房间号等。领取代表名册时，要仔细检查其中涉及自己的内容有无错误和遗漏的地方，如发现错误，请及时与会务组工作人员联系，进行更正。（3）会议须知及会场座席图等材料。拿到会议须知及会场座席图后，要认真阅读，详细了解代表持证进入会场和驻地的要求；各种证件的使用和保管要求；会议的保密要求；会议文件的清退要求；大会保卫工作要求；各种语言同声传译机的使用方法；代表因病因事临时或较长时间请假、外出的要求；代表的会客要求；代表因病就医的有关规定；等等。

3.按时出席人民代表大会预备会议。按照人民代表大会会议的法定程序，在每次人民代表大会正式会议开幕之前召开预备会议，全体代表都应出席会议。预备会议由人民代表大会常务委员会主持，每届人民代表大会的第一次会议的预备会议由上届人大常委会主持。预备会议的任务主要是选举本次代表大会会议的主席团和秘书长，通过本次代表大会会议的议程等。因此，预备会议是人民代表大会会议的重要组成部分，人大代表要把出席人民代表大会预备会议与出席人民代表大会会议同等对待，按时出席，认真参加。

（二）代表出席人民代表大会会议存在的问题及处理

从实际情况看，在代表出席人民代表大会会议方面，存在的问题主要有：一是既不请假也不出席会议。二是虽然请假，但是原因不是应该请假的理由。如有的企业家代表，不出席本级人民代表大会会议的原因居然是本企业召开年终总结大会。三是有的人大代表虽然出席了会议，但是迟到或者中途不经过报告就提前早退。四是不遵守大会的纪律，在会场里接打手机。五是会议期间不认真参加会议讨论，随意会客。六是个别居住地不在会场所在地的代表，借机走亲访友，夜不归宿。七是个别代表晚上打麻将、玩扑克牌等。

对以上现象，应严格按照法律规定和大会纪律处理：一是对于未经批准两次不出席人民代表大会会议的县级以上代表，其代表资格应终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会常务委员会，由本级人民代表大会常务委员会予以公告；乡、民族乡、镇的人民代表大会代表资格的终止，由代表资格审查委员会报本级人民代表大会，由本级人民代表大会予以公告。二是对于代表无因健康等特殊原因请假的，代表团不能随意给假，如果代表的请假未经代表团批准而不出席人民代表大会会议的，按不出席人民代表大会会议的情况处理。三是对于有迟到早退、在会场里接打手机、随意会客、借机走亲访友、晚上打麻将、玩扑克牌等现象的人大代表，代表团有责任对代表进行批评帮助，对屡教不改的可以劝其辞去人大代表职务。

各级人大作为国家权力机关，既是法律的制定者，也是法律的执行者，要严格依法办事，规范办事程序，维护国家权力机关的权威性和示范性。

第二节 行使审议权

一、审议权的特点

审议即审查、讨论、评议，审议权即人大代表在本级人民代表大会会议期间，对列入本次会议议程的各项报告、议案进行阅读、审查、讨论和研究并发表意见，表明肯定或否定态度，提出建议、批评和意见的权利。人大代表的审议权具有以下特点。

（一）主体的法定性

代表法规定，人大代表参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议，审议列入会议议程的各项议案和报告。这一规定说明，人大代表出席人民代表大会会议期间，参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议，对列入会议议程的各项议案和报告进行审议，是法律赋予人大代表的职权。

（二）内容的确定性

人大代表审议的内容，一是列入会议议程的各项报告，如常委会工作报告、“一府两院”工作报告以及财政预算报告和计划执行情况报告等；二是列入会议议程的各项议案，如法律法规案、选举案、决定决议案等。

（三）形式的多样性

人大代表对列入会议议程的各项议案和报告进行审议，形式是多种多样的，可以是书面的形式，也可以是口头的形式；可以在代表团会议上发表意见和建议，也可以在小组会议上发表意见和建议，有的还可以大会发言。

（四）权利的保障性

代表法规定，代表在人民代表大会各种会议上的发言，不受法律追究。不仅在全体会议上的发言不受法律追究，在代表团全体会议和小组会议上的发言也不受法律追究。不仅对审议各项报告的发言不受追究，对审议各项议案的发言也不受追究，这是法律给予人大代表的言论免责权。

二、审议权的作用

人大代表的审议权有以下几个方面的作用。

（一）审议是人大代表在人民代表大会会议期间的一项重要工作，也是人大代表的一项重要权利

按照宪法和地方组织法、代表大会议事规则等法律法规的规定，所有要由人民代表大会作出决议、决定的问题、事项，都需要经过代表的充分审议，才能付诸表决，这是必经的法定程序。人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民的意志和利益，行使审议权，是人民参与管理国家事务和社会事务的重要标志。

（二）审议是人大代表行使决定权和表决权的前提

人大的决定权、选举权、立法权的行使，最终是要进行表决的。为了正确行使这些职权，人大代表只有通过对本级人大常委会、政府、法院、检察院等国家机关的工作进行讨论、研究和审查，才能对他们的工作进行全面的了解，才能根据人民群众的意见和审议事项，对他们的工作表示满意或不满意，作出符合实际的判断，代表人民群众作出肯定或否定的表决。没有经过审议的表决是盲目的表决，也是不负责任的表决。同时，通过审议，广泛听取人大代表的意见和建议，使代表的各种意见和建议得到充分的表达和反映，为形成多数代表的共识，为最终决定问题奠定基础。

（三）审议是国家权力机关行使权力的重要方式，是对“一府两院”等国家机关监督的一种形式

宪法明确规定，我国国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大代表在审议时，通过审议这种监督形式，对政府、法院、检察院等国家机关的工作进行审查，是代表国家权力机关行使管理国家和管理社会事务的权利。人大代表对人大常委会和“一府两院”的工作是否满意，是否有不同意见，可以在审议时提出建议、批评和意见。审议不是评功摆好，而要通过审议，帮助其查找工作中存在的问题和不足，分析问题产生的根源，提出解决问题的方法，从而达到推动工作的目的。

（四）审议是人大代表反映人民群众意见、发表自己政见的一种重要形式

通过对政府、法院、检察院等国家机关的工作进行审查评议，对他们的工作提出建议、批评和意见，以利于政府、法院、检察院等国家机关进一步改进工作。

三、审议权的内容及方式

（一）人大代表审议权的内容

根据宪法和组织法规定，县级以上人大代表在出席人民代表大会会议期间，审议的主要内容包括：一是本级人大常委会工作报告；二是本级人民政府和人民法院、人民检察院工作报告；三是本行政区国民经济和社会发展计划、财政预算及其执行情况报告；四是本行政区政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族工作的重大事项；五是审议、选举决定国家机关领导人员和组成人员；六是审议由法定提出议案机关或符合法定人数的代表联名向本级人民代表大会提出的，属于本级人民代表大会职权范围内的，并且经主席团批准提交大会审议的各项议案。如法律案或法规案、重大问题或事项决定案、决议案、任免案等。乡镇人大代表在本级人民代表大会会议期间，主要听取和审议本级人民代表大会工作报告、本级人民政府工作报告、审查和批准财政预算和执行情况的报告等。

（二）人大代表行使审议权的方式

人大代表行使审议权，一般有以下几种方式。

1.出席人民代表大会全体会议进行审议。即人大代表出席在人民代表大会会议期间召开的全体会议，主要任务是听取和审查本级人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院的工作报告；听取和审查本行政区国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告；提请大会审议的议案的说明以及需要由大会进行表决的各项议案草案；审议国家机关领导人员、组成人员、上一级人民代表大会代表候选人名单；审议其他重大事项；等等。

2.参加人民代表大会代表团全体会议进行审议。人民代表大会代表团全体会议是人大代表按照选举单位组成的参加人民代表大会的最基本的组织形式。在会议期间，凡是审议、讨论、研究的事项，一般都是采取代表团全体会议的形式进行。代表在代表团会议上，对重要议题、议案进行集中审议，并对主席团会议有关重大事项的决定意见等进行酝酿、讨论，交流各小组审议的情况和意见。根据审议的内容，结合实际研究拟向大会提出的有关议案。这是人大代表在人民代表大会会议期间行使权利时，使用频率最高的工作方式之一。

3.参加人民代表大会小组会议进行审议。在人民代表大会会议期间，为了便于代表进行审议，使出席会议的人大代表具有较多的参加审议、讨论发言的机会，充分发挥人大代表参与管理国家事务的作用，在代表人数较多的代表团，按照地区或专业划分若干代表小组，并以代表小组的形式审议列入人民代表大会会议议程的各项报告和议案以及决议草案。主要任务是代表个人对审议议题充分发表意见，反映群众的意见和要求。

4.参加专题会议进行审议。近年来，在实践中，一些地方人民代表大会，创新了专题会议进行审议这种方式。即由有某些方面专业知识的人大代表，参加就某方面的工作进行的专题审议，如关于环境与资源保护专题审议会议、教育专题审议、民生问题专题审议会议等，以提高人民代表大会会议的质量和审议水平。

5.参加专门委员会会议进行审议。主要是指代表被推选或者受邀请列席人大专门委员会会议，对议事原案是否列入大会议程进行审议。

6.参加其他辅助审议报告的会议进行审议，如被推选或者受邀请列席主席团会议、讨论会、对话会、听证会等。

（三）人大代表审议发言

各级人大代表行使权力的主要形式是开会。人大代表在人代会的各种会议上进行发言，展开讨论，在集思广益、充分发言和讨论的基础上，集体作出决策。所以，发言制度也是人民代表大会制度的重要内容，是关系各级人大代表能否切实行使权力的重要制度。

就全国人大而言，全国人大议事规则规定了全国人民代表大会全体会议和主席团会议上人大代表发言的次数和时间。主席团可以召开大会全体会议，让代表进行大会发言，就议案和有关报告发表意见。在全国人民代表大会全体会议上，代表每人可以发言两次，第一次不超过十分钟，第二次不超过五分钟。代表要求在大会全体会议上发言的，应当在会前向秘书处报名，由大会执行主席安排发言顺序；在大会全体会议上临时要求发言的，经大会执行主席许可，始得发言。在主席团会议上，主席团成员、代表团团长或者代表团推选的代表发言，每人可以就同一议题发言两次，第一次不超过十五分钟，第二次不超过十分钟；经会议主持人许可，发言时间可以适当延长。

全国人大组织法还规定，在会议期间，对全国人民代表大会的各项议案进行审议，可以由代表团团长或者由代表团推派的代表，在主席团会议或者大会全体会议上，代表代表团对审议的议案发表意见。代表团全体会议、代表团分组会议是全国人民代表大会审议议案的主要会议形式。但全国人大议事规则没有规定在代表团全体会议、代表团分组会议上发言者发言的次数和时间，也没有规定全国人代会上代表团团长会议、全国人大有关的专门委员会会议参加人员发言的次数和时间。这可以理解为，人大代表在这些会议上，发言的次数和时间不受任何限制，都是自由发言。

地方组织法没有对人大代表在地方各级人代会会议上发言制度的内容作出规定。因为，作为实体法的地方组织法，只能对地方国家机关行使权力的基本程序作规定，不能要求它对发言制度和有关程序规定得太细。这应该由其他程序性法律来规定。因此，就目前情况看，地方各级人代会的发言制度，都是由地方人大比照全国人大议事规则的有关规定，在自己的地方性法规或规范性文件中规定的，其发言制度的内容同全国人代会的发言制度基本一样，存在的问题也基本一样。

（四）提高人民代表大会会议审议质量

从以往的实践看，人大代表在人民代表大会会议期间的审议还明显地存在一些问题。主要有：一是在代表团全体会议、代表团分组和小组会议上，常常发生人大代表随意打断别人发言的现象；二是有的人大代表事先没有作充分准备，就一些具体问题即兴发挥，发言时随意性很强，导致审议泛泛而谈，草草收兵，实际效果差；三是代表发言时各说各的，没有辩论，难以达成共识，使得会议的审议质量不高，没有为大会会议最后通过报告和决定、决议提供具有实质性和建设性的建议、批评和意见等。存在这些问题有以下几个原因：（1）认识还不到位。有的代表没有认真学习宪法、组织法、代表法等有关法律，对人大代表的性质、地位、作用认识还不到位，不能正确认识代表的权利和义务，缺乏依法履职的责任感和使命感。对审议的意义不理解或理解不深，不知道审议是为了什么。有的代表把当代表看成一种荣誉，看成对自己的奖励，把自己混同于先进工作者和劳动模范，只满足于做好本职工作，不知道代表要做什么。有些代表在审议时存在不说不好意思，说多了没多大意思，所以只能“意思意思”。有些代表在审议时存在三种担心，即担心讲多了，怕说错了得罪人；担心讲不深、讲不全；担心讲了没用，讲了也白讲。（2）会前准备不充分。人大常委会组织代表集中视察和专题调查较少，特别对人民群众关心的热点、难点问题，缺乏深入细致的调查研究，往往是走走看看，听听汇报，对深层次的问题掌握得较少。有的人民代表大会会前有关会议材料发放不及时，常常是代表报到时或者会议开始以后才拿到有关材料，使代表很难在会前用较多的时间和精力审阅会议文件。（3）会议形式单一。一般都是以代表团为单位进行审议，跨团专题审议、大会专题发言审议等方式运用较少。（4）会议审议往往不能善始善终，而是虎头蛇尾。审议是法律赋予人大代表的一项重要职责，是人大代表在人代会期间执行代表职务，行使代表权利，代表人民管理国家和地方事务的重要方式。审议的质量、效果如何，直接反映人大代表的综合素质和履职能力，关系到人代会的效率和质量，关系到人民当家作主地位的实现。因此，如何进行审议，提高审议质量，是人大代表依法履行职责面临的重要课题，提高人民代表大会会议审议质量应该从以下几方面着手。

1.要提高对开好人民代表大会会议重要性的认识。人大代表行使职权的主要形式是人民代表大会会议。人大代表通过参加人民代表大会会议，行使国家权力、管理国家事务。开好人民代表大会会议，审议好各项议题，提出有关议案以及建议、批评和意见，是人大代表义不容辞的职责。要通过代表培训等形式，使每一位代表充分认识开好人民代表大会会议的重要性，把开好会议作为坚持和完善人民代表大会制度、建设社会主义民主政治，推进和谐社会建设进程中不可或缺的重要环节来认识，增强开好人民代表大会会议的自觉性和主动性，严肃认真地行使好自己神圣的权利，不辜负人民群众的委托和厚望。

2.要组织好会前的集中视察和专题调研。人民代表大会会前视察和专题调查是开好会议的一个重要环节。各级人大常委会务必加以重视，把集中视察和专题调研结合起来，组织代表深入基层、深入实际，广泛联系群众，体察民情，了解民意，掌握大量翔实可靠的第一手资料。在视察和调查前，要组织代表学习党的方针政策及有关法律和相关专业知识，邀请有关专家介绍有关情况，收集有关信息和资料。视察和调查可以采取集中或分组进行的方式。视察和调查过程中，既要听取有关部门工作情况汇报，又要征询广大群众的意见，还要实地走访、查看核实，不断拓展视察、调查的深度和广度。视察调查结束后，代表应根据掌握的情况，站在全局的高度，及时整理出会议发言材料，并为提出有关议案以及建议、批评和意见做好准备。

3.切实搞好会议审议，提高会议审议质量。会议审议是开好会议的关键环节。应从以下几个方面努力：（1）要把代表团全体会议审议与分组审议结合起来，让每个代表都有充分发表意见的机会，从而真正体现民主，集中大家的智慧。（2）适当增加专题审议的形式，组织代表就有关问题进行专题审议或座谈，并请有关部门负责人到会直接听取意见、回答询问。必要时，还可以考虑采取大会发言的方式进行集中审议。（3）健全议事规则，创新议事形式，完善审议程序，充分审议内容，集思广益、凝聚共识。如上海市人大常委会建立了人大代表网议机制，即在代表大会召开前夕和会议期间，邀请人大代表作为特邀嘉宾，在人大网站上回答人民群众的提问，并搜集人民群众关心的问题，为审议各项报告提供素材。这对及时反映群众意愿，提高审议质量能够起到积极作用。（4）发挥专门委员会的作用。专门委员会在代表大会召开之前，应组织对与本委员会有关的重要问题，进行调查研究，对有关报告进行初审，并为代表审议提供有关资料。会议期间除认真研究审议大会主席团交付的议案，提出审查报告和审议意见外，还可以组织有关代表就一些重要议题进行审议，听取代表意见。（5）充分利用每次代表大会“一府一委两院”列席人员列席会议的机会，组织专题询问，要求列席人员认真听取代表的意见，回答代表的询问，为代表深入审议各项议题提供有效服务。会后要认真研究、积极采纳人大代表提出的意见建议并及时反馈。（6）明确代表团、小组会议召集人的职责和要求。要使代表团会议审议和分组审议取得良好的效果，选配好召集人非常重要。为此，要明确代表团、小组会议召集工作职责，由召集人制订审议方案，事先熟悉代表团会议审议和分组审议程序，把握好相关原则，主持好代表团、小组会议。召集人要善于引导和调节气氛，既不能冷场，也不能失控，努力营造一种相互尊重、团结友好的和谐氛围。同时要有一定的应变能力，能够及时中断与审议内容无关的发言，妥善处理审议中发生的各种情况，灵活处理代表团、小组会议审议中出现的有关问题，保证审议的顺利进行。

4.充分发挥会议简报、快报的作用。会议简报、快报是反映会议审议情况重要的信息交流平台。当前，简报编写工作存在的主要问题：对担任领导干部的代表的意见反映较多，有的简报就是“领导专报”或者领导专号；套话、空话、恭维话、正确的废话较多；基层代表提出的一些尖锐中肯的批评意见，经简报编发工作人员的“层层把关”很难在简报中得到反映。因此，（1）对担任领导职务的代表的发言，要在篇幅上有所限制，注意反映各层次的人大代表，特别是基层单位的代表和非领导职务的代表的审议意见和建议；（2）不登或尽量少登表态性和单纯汇报工作的发言，多反映不同意见特别是中肯的批评意见；（3）要“原汁原味”地反映代表提出的审议意见和建议；（4）对代表提出的不宜刊登在简报上的重要问题和意见，应通过其他形式及时进行反映，不要暗中截留。

四、政府工作报告的审议

（一）政府工作报告的基本特点

政府工作报告是我国政府的一种公文形式，各级政府都必须在每年召开的当地人民代表大会会议上向大会主席团、与会人大代表发布这一报告。政府工作报告一般由各级政府职能部门提供材料，由办公机构拟稿，如国务院办公厅，省、自治区、直辖市政府办公厅，市政府办公厅，区政府办公室，等等。交由政府领导审阅，经政府常务会议讨论通过后，正式在人民代表大会会议上由政府正职领导人宣读，供出席人民代表大会会议的代表审议，经代表审议表决通过后，进行必要的修改，再向社会公布。政府工作报告具有以下特点。

1.作者的特殊性。政府工作报告一般由各级人民政府或人民政府首长委托其有关职能部门等特殊作者写作。

2.报告的惯例性。即要定期作报告，不能拖延和遗漏。向人民代表大会报告工作一般是一年一次。特殊情况可以增加次数。

3.报告的法定性。我国宪法规定，国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

4.形式的陈述性。国家行政机关报告是典型的陈述性公文，内容比较丰富，文字水平要求较高，一般篇幅较长，以叙述为主。

5.效力的确定性。政府工作报告虽然不需要批复，但需要人民代表大会通过决议，这时的报告就具有法定效力，报告中所提出的意见、规划等也具有可操作性，各有关部门必须认真予以实施和完成。

（二）政府工作报告的结构

概括来说，政府工作报告的结构大体上可以分为两种类型：一种类型是每届人民代表大会第一次会议上的政府工作报告，通常是报告前一届政府任期五年的工作总结和对今后工作的建议，其中还包括上一年的执行情况。另一种类型是每届人民代表大会第二、三、四、五次会议上的政府工作报告，主要内容是上一年的工作和当年工作的部署两部分。其中，每届人民代表大会第四次会议上的政府工作报告，在内容和结构方面又具有特殊性。报告的主要内容是国民经济和社会发展五年计划。报告的结构一般分为三部分：第一部分通常是对上一个五年计划执行情况的回顾和总结；第二部分是报告需要本次人民代表大会会议审议批准的下一个国民经济和社会发展五年计划的主要内容；第三部分是对当年工作的安排。由于我国有五级政府，政府工作大体上是一致的，但不同地区、不同级别的政府工作内容还是有所不同。同时，由于政府工作在不同阶段、不同年份面临的形势和任务不同，每年政府工作报告的内容也不尽相同。如国务院总理所作的政府工作报告一般还包括外交和国际形势方面的内容。在政府换届之年或每个五年规划开始之年，报告中还需要包含过去五年的总结和今后五年政府工作思路和基本规划。部分政府工作报告后面，对报告中出现的一些新名词或专有名词还附有名词解释等内容。

从总体上看，政府工作报告的内容一般包括对以前工作的回顾和总结以及对下一阶段工作的部署和安排。

1.对过去一年来政府工作的回顾。主要回顾并总结上一年来的政府工作情况。（1）主要汇报上一年经上次人民代表大会会议批准的政府工作报告中提出的各项工作任务的完成情况，包括取得的成绩和基本经济指标完成情况，然后再将政府工作分为几个大类，如经济、社会事业、劳动等，分别详细阐述工作举措和成绩。一般用重要事实和数据来反映各方面工作取得的成绩和所做的主要工作。如果是政府换届或者制定国民经济和社会发展五年计划时，还包括过去五年乃至更长时间政府工作总结。同时也报告存在的主要问题或工作中的不足之处。（2）政府接受同级国家权力机关监督的情况。在报告中还应该向人民代表大会汇报，政府在接受同级人大及其常委会监督方面做得如何，如执行宪法、法律法规和人大及其常委会决定、决议的情况；向同级人大常委会作了哪些专题工作报告，对审议意见书提出的意见、建议的整改情况；对人大常委会组织的执法检查中提出的整改建议落实的情况；对人大代表提出的建议、批评和意见的办理情况等。

2.阐述当年的工作任务。内容上重点报告当年政府各项工作，包括这一年政府的指导思想、主要任务、工作计划和目标以及政策措施。特别是根据形势任务的发展变化，突出一些重要方面，如转变经济发展方式的要求，经济体制改革和对外开放的主要任务，各项社会事业发展的方向及目标，然后再将政府工作分为几个大类，如经济、社会事业、劳动等，分别详细阐述将要施行的工作举措和工作计划。在政府换届或者制定国民经济和社会发展五年计划时，还会提出对今后五年乃至更长时间政府工作的建议。报告还要说明政府自身建设工作。详细阐述对当年政府内部的政府职能、民主化建设、依法行政、政风建设等方面将要施行的工作举措和工作计划等。

（三）审议政府工作报告的意义

人大代表审议政府工作报告首先要明确为什么要对政府工作报告进行审议的问题。这样，才能有的放矢地审议。

1.人民代表大会会议听取和审议政府工作报告，是行使国家权力、决定重大事项和履行监督职能的基本形式和有效途径。我国宪法明确规定，国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。这些规定说明，各级人民政府向本级人民代表大会报告工作，是一项重要的法定职责。人民代表大会会议听取和审议政府工作报告，是行使国家权力、决定重大事项和履行监督职能的基本形式。经过本级人民代表大会会议审议通过后，政府工作报告才具有法律效力。因此，各级人民代表大会每年举行一次会议，在议程中都把听取和审议政府工作报告作为主要内容。

2.人民代表大会会议听取和审议政府工作报告，是人大代表行使国家权力、决定重大事项和履行对政府的监督职能的基本形式和有效途径。人大代表在讨论和审议政府工作报告时，不仅可以对政府向大会提交的工作报告提出意见和建议，甚至在审议时，还有权对不清楚或有意见的问题，向政府及有关部门提出询问，有关部门应当派负责人或负责人员作出答复。

3.人民代表大会会议听取和审议政府工作报告，是政府接受国家权力机关监督，促进和改进工作的基本形式和有效途径。人大代表通过审议工作报告的形式，代表人民利益和意志对政府工作，提出具有针对性的意见和建议，能够使政府的决策更加正确，更加符合人民群众的利益，因而能够得到人民群众的支持和拥护。

（四）审议政府工作报告的方式

人大代表审议政府工作报告，一般有以下几种方式。

1.参加人民代表大会全体会议听取政府工作报告。按照人民代表大会会议的议程惯例，一般在人民代表大会会议的第一天，首先要听取由国务院总理或地方各级人民政府主要负责人代表本级人民政府所作的政府工作报告。

2.人大代表参加会议审议讨论政府工作报告。代表法规定，代表参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议，审议列入会议议程的各项议案和报告。（1）参加代表团全体会议进行审议。主要任务是交流各小组审议的情况和意见；对重要议题集中审议；根据审议的内容，结合实际研究拟向大会提出有关议案，建议、批评和意见。（2）人大代表按照地区或行业分为几个小组，进行分组讨论和审议。对政府工作报告中的审议议题充分发言，表明满意或者不满意的态度。在审议政府工作报告时，代表对报告中的事项不清楚或者有意见的，可以向政府及有关部门提出询问，有关部门应当派负责人或负责人员作出解答。

3.代表根据自己在代表大会前走访代表、联系选区选民和选举单位收集到的反映群众的意见和要求，对政府工作报告提出意见和建议。

4.代表参加人民代表大会全体会议对政府工作报告进行表决。代表对政府工作报告进行表决，可以投赞成票，可以投反对票，也可以弃权。人民代表大会对政府工作报告进行表决，形成对报告的决议。

（五）审议政府工作报告应当注意的问题

审议政府工作报告是人大代表的重要权利，但从实践看，还存在着不少的实际问题。

1.曲解审议权利的意义。有的代表没能按照代表法赋予的权力，代表人民对报告提出自己的意见和建议，其发言基本上是表态式、赞扬式、走过场式的。有的代表主观认为政府工作报告不会有错，所以，在审议工作报告时，讲成绩多、表态发言多、空话套话多、谈本职工作多，深思熟虑少、出思路少、突出重点少、摆问题少。发言流于对报告本身章法和文字的评价及夸赞，变成了对政府工作极尽溢美之词的颂扬，却对报告内容只字提不出自己的意见和建议，丝毫不触及议政实质。说一大堆空话、套话、八股话，这就使代表审议流于形式，失去了审议的本来意义和国家权力机关的权威。

2.不会行使审议权利。一是把审议列入大会议程的报告当作上级文件来学习，轻看和颠倒了自己作为人大代表的位置，使得审议失去了本来的意义。二是审议缺乏深度。主要表现为，审议重点不突出，不能抓住本地区工作大局和事关群众切身利益的问题进行审议，提出的实质性、建设性意见少，有些建议和意见过于原则，缺乏针对性和可操作性。三是有的代表对党的方针政策、国家的法律法规和科学文化知识掌握得不够，对政府的工作知之甚少，对本行政区划内的规划、目标、工作情况及政务活动缺乏及时、全面、系统的了解，使得对议案和报告的审议力不从心，没有足够的知识水平支撑。

3.放弃审议权利的行使，审议时不发言，不表态。一些代表虽然参加了人代会，但基本上是来凑数的。有的人大代表在五年一届的人民代表大会时间，基本上是一言不发，当“听长”。

4.剥夺了审议权利。人民代表大会会议期间，有的地方人大代表听取和审议政府工作报告时，总是出现党委、人大、政府主要官员代表先说、多说，镜头出现较多，而非官员代表尤其是基层人大代表后说、少说，露面少，声音也较弱的现象。大会编发的简报基本上是领导专号，基层代表往往只有几行，并且是多名代表提出相同的意见和建议，简报就写了那么几行，甚至代表名字比代表发言的内容还多。这不仅不利于调动基层人大代表履职的积极性，在某种意义上甚至是剥夺了基层人大代表的审议权。

（六）提高代表审议质量的途径

为了更好地履行法律赋予代表的职责，提高审议政府工作报告的质量，应当做好以下几方面的工作。

1.要提高代表对审议工作的认识。作为一名人大代表，要为选出自己当代表的选区或选举单位负责。要充分认识到自己所代表的不仅仅是本人，还有成千上万的选民。要按代表法的要求，真正做到“人民选我当代表，我当代表为人民”。要认真履行法律赋予的职责，不要辜负党和人民的希望，不要失职。在人代会期间，要审议好各项报告，切实为人民当家作主行使好神圣权力。如果人大代表对审议工作认识不到位，即使政治、文化素质和工作能力都很高、很强，也难以发挥其应有的作用。

2.要提高代表依法履职的能力。代表要努力学习政治理论、党的方针政策、国家的法律法规和科学文化知识，要掌握人大及其常委会以及“一府一委两院”的工作性质、主要职责，知道这些国家机关应该做什么，怎样做才算做好工作。要加强对这些国家机关工作规划、目标等情况的了解，以此来提高自己的理论政策和履职能力。特别是有些代表由于受自身工作阅历、知识结构、议政能力等因素的制约，执行代表职务时有一定的困难，就更需要加强学习培训，向有经验的老代表学习。

3.要开展好闭会期间的代表活动。有些代表认为当代表就只是参加人代会，把参加人代会作为唯一的代表职责，这种认识是非常片面的。人大代表在闭会期间的活动也是代表的重要职责。参加闭会期间的活动，是知情知政、掌握第一手资料，酝酿、起草、提出议案以及建议、批评和意见，为出席大会审议各项报告和议案作准备的过程。因此，人大代表要积极参加人大常委会组织的视察、调研、执法检查等活动，积极开展好代表小组活动，为审议做好准备。要结合在人代会上的审议发言，与原选区或原选举单位和人民群众保持密切联系，到有关单位部门进行调研，听取他们的意见和要求，对他们反映的情况进行调研分析，理出存在的问题和原因并提出自己的建议，在此基础上准备好在人代会上审议发言的提纲。

4.要努力为代表审议提供条件和方便。人大常委会和“一府一委两院”要努力为代表提高审议质量提供条件和方便。（1）要建立健全政情通报等制度，畅通代表知情渠道，为代表知情知政创造条件。（2）人大常委会要经常组织代表围绕年初人代会通过的各项决议和有关热点难点等问题进行视察调研，以便了解情况，为代表在闭会期间的活动与在人代会上审议的有效衔接提供帮助。（3）人大常委会要适时对代表进行业务培训，以提高代表的履职能力和水平。（4）建立常委会组成人员联系代表，代表联系选民制度。（5）提交大会审议的各项报告，要尽量提前发给代表，以便让代表尽早阅读，并结合会议议题进行会前调研。（6）大会主席团要安排足够的时间进行审议，要重视代表的审议意见，并使代表的审议意见有着落、有反馈。（7）代表中的领导和列席人员要自始至终参加分团或分组审议，不要因种种原因离开审议会场，特别是列席人员要认真负责回答代表提出的问题，以此来激发代表的审议积极性。（8）代表团团长、副团长，分组的小组长，要认真负责地组织和引导好本团、本组的审议。

5.要不断创新审议方式。多年来，传统的审议方式是按行政区划分团或分组进行。大会主席团要立足于提高审议效果，积极开拓创新审议方式。如采取专题审议的办法，即把代表按系统和个人取向划分，就某一专题进行审议。专题审议有较强的导向性和针对性，能克服团组审议分散、重复、跑题等现象。

（七）审议政府工作报告的基本要求

如何避免审议走过场，切实提高代表审议政府工作报告质量，需要人大代表明确审议政府工作报告的基本要求。

1.要准确把握和理解党和国家的方针政策。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导。中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，是执政党，担负着领导人民建设中国特色社会主义、实现现代化、实现中华民族伟大复兴的历史使命。为提高党的执政能力，就需要制定一系列方针政策。政府工作报告的内容必然涉及国家或本行政区域的大政方针和各方面的政策措施。这些大政方针和政策措施体现了党和国家在一定时期的方针政策。人大代表在审议政府工作报告时，首先应当了解和掌握党和国家的政策在政府工作报告中是否得到落实。如党的十九届四中全会《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。并进一步指出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。人大代表在审议政府工作报告时，就要根据本地区的实际，结合对《若干重大问题的决定》的重大意义和指导思想的深刻理解，看政府工作报告的内容是否体现和贯彻了党的十九届四中全会精神。

2.要熟悉政府工作的实际情况。人大代表的审议发言要做到有的放矢，就应当对政府工作的任务布局和实施情况有比较全面的、准确的了解。既要站在全局的高度，对政府工作报告进行全面审议，又要从不同的方面进行重点审议。人大代表来自不同的地区、不同的行业、不同的单位，代表着社会的方方面面，一般比较关注与自己的工作、生活较为贴近的某方面的工作和某些领域的问题。这就要求人大代表对这些工作和领域的情况有比较深入的了解。只有这样的审议，才能符合客观实际，才能实事求是，才能富有针对性，也才能够代表人民群众的利益和愿望，把人民群众的意见和要求及时地、准确地反映出来。

3.要坚持实事求是、客观准确地看问题。做好政府工作，需要方方面面的工作，需要方方面面的支持，需要主观条件和客观因素相一致。既有人为的因素，也有客观条件的影响。人大代表在审议政府工作报告时，应坚持全面、辩证、客观地看待问题，在分析问题的原因，找出问题的症结上下功夫。紧紧把握全局，把握主流，客观公正、实事求是地评价政府工作，既不美化也不丑化。防止以偏概全，力戒主观性、片面性。

4.要提出有针对性、可行性的意见和建议。审议政府工作报告，不能仅仅停留在肯定成绩，找出问题，分析原因的阶段，而是应该在肯定成绩，找出问题，分析原因的基础上，提出有针对性的，切实可行的意见和建议，帮助政府更好地开展工作。所以，要在能够提出有使用价值的意见和建议上下功夫。

5.要掌握审议政府工作报告的方法。人大代表拿到政府工作报告后，首先要安排一定的时间阅读报告，并认真听取报告，带着问题钻研报告。一是对照上一年度本级政府工作报告中对下一年度工作的安排和上一次代表大会对其作出的决议内容，结合自己调查、视察、联系选民所了解到的情况，审查本级政府上年度的工作任务完成得如何，报告中所讲的成绩是否实事求是，查找问题是否全面准确。二是根据当前党和国家的政策、工作指导方针，联系本地区实际，衡量政府工作报告对今后特别是下一年的工作规划、任务计划是否全面、正确、可行；国家列为重点的领域、工作，本地群众关注的热点、难点问题，本地应重点突破的事业、项目等，是否被摆上了重要位置，是否有足够的保障措施。三是按照宪法以及有关法律法规和本级人民代表大会的有关决议、决定，审议政府工作报告所提出的工作思路、措施是否合法，是否有力度，是否有利于推动依法治国方略的实施。四是在通读政府工作报告全文、从整体进行审议的基础上，对自己比较了解的部分和涉及自己本职领域的内容进行重点研读、分析，看其任务目标定得是否切合实际，措施是否得力，应当强调的重点是否突出或有所遗漏，有些提法是否准确，与国家大环境是否协调，等等。

五、人大常委会工作报告的审议

（一）常委会工作报告的基本特点

人大常委会工作报告是各级人大常委会在人民代表大会会议上，向人民代表大会汇报一定时期以来（通常是一年）的工作情况，接受人大代表的审查、评议的公文。人大常委会工作报告有以下特点。

1.法定性。宪法明确规定，全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。全国人大组织法第三十四条规定，全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会每次会议举行的时候，必须向全国人民代表大会提出工作报告。全国人大议事规则规定，全国人民代表大会每年举行会议的时候，全国人民代表大会常务委员会向会议提出的工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。地方组织法规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。许多有关本级人民代表大会议事规则方面的地方性法规都规定，人民代表大会每年举行会议的时候，人民代表大会常务委员会向会议提出的工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。这些法律法规的规定说明，在本级人民代表大会会议期间，本级人大常委会向本级人民代表大会报告工作，是宪法、法律法规规定的必要内容，是人民代表大会会议内容的重要组成部分。也就是说，人民代表大会常务委员会要在人民代表大会会议上报告工作，是人民代表大会及其常务委员会工作的基本内容。

2.陈述性。在写作方式上，人大常委会工作报告的写作，主要使用叙述方法，也就是说，它所表达的内容和使用的语言都是陈述性的。人民代表大会常务委员会，在贯彻执行党的路线方针政策、执行法律法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议、决定方面，做了哪些工作，取得了哪些成绩，有什么经验，存在什么问题和教训，都要一一向本级人民代表大会陈述。正是由于这个特点，常委会工作报告不是三言两语的短篇文章，而是详尽、具体的大文章。

（二）常委会工作报告的基本结构和内容

1.人大常委会工作报告的结构：第一，按时间顺序安排篇章结构，即总结过去、阐述现在、设想未来。第二，按成绩和经验、问题和教训、设想和措施三大部分安排内容。第三，将全篇内容加以分解，按不同的事项、不同的方面、不同的论点来设计篇章结构。

2.人大常委会工作报告的内容。关于人大常委会过去的工作情况。由于我国各级人大常委会的权力范围不同，因而各自的工作内容也不尽相同。

全国人大常委会工作报告的主要内容有：（1）立法工作。（2）监督工作。（3）依法支持和推动全面深化改革工作。（4）推动地方人大工作完善发展。（5）深化和拓展代表工作。（6）积极开展对外交往工作。（7）大力加强自身建设。

有地方立法权的人大常委会，如省级、省会市、设区的市的人大及其常委会工作报告的主要内容有：地方立法、监督工作、重大事项决定工作、代表工作、指导县乡人大工作和自身建设情况等。

没有地方立法权的县市区人大常委会工作报告的主要内容有：实施法律监督和工作监督情况；对本行政区域内的一些重大事项作出决议、决定及其监督执行情况；开展代表工作情况；常委会自身建设情况等。

常委会工作报告一般是以一年为单位报告工作。新一届第一次代表大会会议上人大常委会的报告，要包括上一届整个届内的工作情况和经验体会。如2018年全国人大常委会工作报告就陈述了五年来的主要工作，并谈了五点体会，即：（一）中国共产党领导是人民代表大会制度的本质要求和最大优势，必须坚定坚持以习近平同志为核心的党中央集中统一领导。（二）党的指导思想是坚持和完善人民代表大会制度的科学指引和行动指南，必须全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想。（三）人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，必须切实把人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。（四）全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，必须充分发挥人大及其常委会在全面推进依法治国中的重要作用。（五）人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，必须毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度。

有的时候，遇到重大事项，也可以对经验和体会作出阐述。如2011年全国人大常委会工作报告在谈到我国仅仅用几十年的时间就形成了中国特色社会主义法律体系时，总结提炼了五条重要经验。在报告工作情况的同时，还需要对工作中应当改进的地方稍作说明。

关于今后的工作任务。一般是根据宪法和法律赋予本级人大及其常委会的职权，结合当年党和国家工作的大局，对本行政区党委和政府的中心工作作出安排。如2016年全国人大常委会工作报告就提出了2016年全国人大常委会的主要任务。

作为常委会工作重要组成部分的立法和监督工作，通常会在工作报告中作出较为具体的计划和安排。如年度立法计划安排哪些法律（法规），安排对哪几部法律实施情况进行检查，听取“一府一委两院”哪些方面的专题工作报告，等等。

（三）审议常委会工作报告的重点

1.审议本级人大常委会在对“一府一委两院”开展法律监督和工作监督情况方面做了哪些工作，监督工作的重点及成效，是否有效地保证了宪法和法律、法规在本地区的贯彻执行。具体包括：（1）人大常委会会议听取和审议了多少部法律、法规贯彻执行情况的报告。（2）组织了多少执法检查活动；对本级人民政府和下级人大及其常委会的同宪法和法律、法规相抵触的决定、行为是否及时给予了撤销、纠正等。

2.审议具有立法权的本级人大常委会立法工作取得的成绩和重要立法项目的进展情况，制定通过了多少部法律、法规，是否有与宪法和上位法律、法规相抵触的问题；审议没有立法权的本级人大常委会，通过了多少保证法律、法规贯彻执行的实施细则、办法和制度等，是否有与宪法和相应法律、法规不符合的地方。

3.审议本级人大常委会在对“一府一委两院”的工作监督方面做了哪些工作。具体包括：（1）是否及时对本区域关系国计民生和涉及全局的重大问题作出了决议、决定，并很好地做到了监督执行；（2）对“一府一委两院”在重大事项上自行决定而不提交人大及其常委会讨论决定和审议通过的行为，是否给予了有效监督和纠正；（3）人大常委会会议听取和审议了多少政府工作报告，提出了多少建议、批评和意见，监督落实得如何，等等。

4.审议本级人大常委会在联系人大代表和下级人大及其常委会方面做了哪些工作。具体包括：（1）人大代表议案，建议、批评和意见的办理情况；（2）保证人大代表依法行使职权、充分发挥代表作用的情况，组织本级或与下级人大常委会共同组织了多少次视察、检查、调查活动，效果如何；（3）召开了多少次座谈会、工作会、交流会等，解决了哪些实际问题；（4）在培训人大代表方面做了哪些工作，人大代表是否满意；（5）人大代表列席人大常委会会议的制度坚持得如何，提供了哪些服务；等等。

5.审议本级人大常委会在任免干部程序上是否合法，是否严格依法把关。

6.审议本级人大常委会在自身建设上取得了哪些成绩，还存在哪些不足，有没有失职或者越权行为方面的问题。

7.审议本级人大常委会对下一年度的工作安排的内容是否全面、具体，重点是否突出，措施是否到位，是否有可操作性。

六、“两院”工作报告的审议

（一）“两院”工作报告的特点

“两院”工作报告是指人民法院、人民检察院，按照法律规定，向本级人民代表大会报告工作，接受人民代表大会审议的规范性公文。“两院”工作报告有以下几个特点。

1.报告人的特殊性。“两院”工作报告一般由各级人民法院或各级人民检察院作为报告的主体。向人民代表大会报告工作时，一般也是由人民法院院长、人民检察院检察长亲自报告。这一特点表明国家权力机关对国家审判机关和国家检察机关监督的严肃性。

2.汇报的惯例性。即要定期向本级人民代表大会报告工作，不能拖延和遗漏，一般是一年一次。

3.报告的法定性。我国宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法规定，最高人民法院对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作；最高人民检察院对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，地方各级人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。这说明，“两院”向同级国家权力机关报告工作，是其接受监督的一种重要形式。

4.成文的程序性。“两院”工作报告的成文一般酝酿时间很长，不仅是集体劳动的产物，同时要求必须经过一定的程序才能最终形成。各级人民法院、各级人民检察院对向人民代表大会报告的起草、修改工作必须十分重视。从报告的起草到人民代表大会会议审议和批准报告，一般要经过两三个月的时间。如最高人民法院、最高人民检察院从每年的第四季度开始，就组织班子草拟次年三月份在全国人民代表大会会议上的工作报告。在报告的起草阶段和修改过程中，一般要先作调研。报告稿经过多次修改，形成征求意见稿，向部分全国人大代表、全国人大常委会组成人员、全国人大有关专门委员会和常委会工作委员会、有关国家行政机关和司法机关以及全国政协的工作机构、有关党政机关的领导同志征求意见。报告提交全国人民代表大会后，由最高人民法院院长和最高人民检察院检察长在代表大会全体会议上宣读，经代表审议，吸收审议意见后再加以修改，提交大会全体会议表决。

5.报告的回应性。一般的工作报告在会议上宣读完以后就没有什么特殊的要求了，而人民法院、人民检察院向人民代表大会所作的工作报告，必须有相应的回应。在人民代表大会会议前，“两院”要征求有关方面的意见，在人民代表大会会议上要通过代表的审议，经过修改后才能批准。

（二）“两院”工作报告的内容

从总体上看，“两院”的工作报告一般包括对以前工作的回顾和总结，对下一阶段工作的部署和安排。从细节上说，有各自的特点，一般由两部分内容组成。

1.报告过去的工作。人民法院工作报告的内容主要是：刑事审判、民事审判、行政审判、知识产权审判、执行、立案再审等工作，涉诉信访、诉讼调解、司法改革等工作，还包括队伍建设、体制和工作机制等方面的内容，以及工作中的难点、热点问题等。人民检察院工作报告的内容主要是：批准逮捕、提起公诉、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督、处理控告申诉以及人权的司法保障等方面的工作，也包括队伍建设、体制和工作机制等方面的内容，以及工作中的难点、热点问题等。在报告工作情况的同时，还需要对工作中应当改进的地方稍作说明。

2.布置今后的工作任务和安排。关于今后的工作任务，应该明确各自的工作目标和任务，即围绕积极主动地适应新形势对“两院”工作的新要求，在党的领导和人大监督下，坚持“公正与效率”的法院工作主题和“强化法律监督，维护公平与正义”的检察工作主题，切实提高维护国家安全和社会稳定的能力，保障社会公平和正义的能力，运用司法手段化解社会矛盾的能力，服务经济建设、促进改革和发展的能力，保障全面建设小康社会目标的顺利实现，来安排各自的任务和工作。主要应包括以下内容：（1）切实发挥审判和检察职能，维护改革发展稳定的大局；（2）坚持司法为民，最大限度地保护最广大人民的根本利益；（3）推进司法体制改革，保障全社会实现公平和正义；（4）大力加强人民法院、人民检察院队伍建设；（5）建立和完善人民法院、人民检察院工作保障机制。

（三）审议“两院”工作报告的重点和要点

审议人民法院工作报告的重点包括：审议法院执法工作情况，重点是刑事、民事、经济、行政、告诉、申诉、执行等审判工作情况；审议法院接受人大及其常委会法律监督情况；审议法院依法办案，保证经济建设发展情况；审议法院加强法制教育情况；审议审判机关自身建设情况；等等。

审议人民检察院工作报告的重点包括：审议检察院监督执法工作情况，特别是实施刑事检察、法纪检察、经济检察、控告申诉检察、监督检察等法律监督活动情况；审议检察院接受人大及其常委会监督情况；审议检察院严格依法办案，有效发挥为保证改革和经济建设发展方面的情况；审议检察机关自身建设情况。审议“两院”工作报告的要点包括以下几个方面。

1.要注意报告所确定的任务和措施，是否围绕了党和国家的工作大局和中心工作。如在促进社会与经济发展方面，是否保障了国家经济与社会生活的正常秩序；在维护社会公平和正义方面，是否发挥了司法制度和司法机关的作用，保障了司法公正，提高了司法效率。

2.要注意提出的完成各项工作任务的措施是否切实可行，完成任务的条件是否具备。如下一年度的工作与上一年度的工作要有内在联系，要针对经济社会发展中存在的突出问题和工作中存在的主要缺点，采取相应的措施，对迫切需要解决的问题，提出解决方案，等等。

3.要注意工作报告的具体表述的准确性和规范性。“两院”工作报告是具有法律约束力的规范性文件，其文本表述必须严谨规范，不能存在表达不确切、概念不清晰等情况，更不能存在逻辑错误，以及文本整体结构出现不系统、不全面等问题。从以往的人民法院工作报告来看，报告表述中存在的问题，有的虽然不是原则性的错误，但影响人民法院工作报告的准确性、完整性。如2019年《最高人民法院工作报告》中关于坚决防止和纠正冤假错案一段，有“聂树斌故意杀人、强奸案”的提法，有代表指出，既然法院已经依法对聂树斌这一案件认定为冤假错案，就不宜再用“故意杀人、强奸案”，而应用“聂树斌案”。在“坚持司法为民”一段，有“妥善审理涉及金融扶贫、贫困地区产业发展等案件”一句，有代表认为，妥善审理不是法律用语，用在法院工作报告中不够严谨，应用“依法审理”。这些意见都被吸收进正式工作报告中。审议2020年《最高人民法院工作报告》时，全国人大代表提出了许多修改意见。如有代表认为报告提到的“广大法院干警特别是湖北和武汉法院干警坚决响应党中央号召”中“号召”应为“号令”；报告提到“海南法院开通自贸区（港）司法服务平台”中的“自贸区（港）”应为“自贸港”；报告在加强知识产权司法保护一段中提出“知识产权是创新的动力”，这一表述不严谨、不准确，应为“知识产权保护是创新原动力的基本保障”；报告提到的“加强对无人抚养儿童的保护”与实际有出入，因为从法律上讲所有儿童都应有人抚养，但因多种原因导致某些儿童事实上无人抚养，因此应修改为“加强对事实无人抚养儿童的保护”。总之，针对代表提出的意见建议，2020年《最高人民法院工作报告》做了52处修改，有的一个修改就综合了多个代表的意见。

4.要注意工作报告内容的完整性。由于人民法院上下级之间有监督与被监督的关系，所以人民法院的工作报告以报告本院的工作情况为主，兼及下级人民法院和专门人民法院的工作情况；由于人民检察院上下级之间是领导与被领导的关系，所以人民检察院的工作报告，不仅要报告本院的工作情况，还应包括下级人民检察院的工作情况。

七、各项议案的审议

（一）议案的特点

人大代表所审议的议案，是指具有提议案权的机构或符合法定人数的人大代表，依照法律规定的程序，在人民代表大会会议期间，向最高国家权力机关或地方各级国家权力机关提出的，经大会主席团通过，列入大会议程，交付大会讨论并作出决定的议事原案。

审议议案就是人大代表在人民代表大会会议期间，在阅读、了解和分析议事原案的基础上，对其进行审查、讨论，根据党和国家的方针政策、法律法规，联系实际情况，发表自己的意见、建议和看法，表明自己的态度，为大会作出决定、决议提供参考。由于议案的提出主体、内容、性质、作用等方面有所不同，代表审议的议案可以划分为不同的种类。

1.根据制发议案作者的不同，可将议案分为三类：一是政府机关、监察机关、法院机关、检察机关的议案，即各级人民政府、各级监察委员会、各级人民法院、各级人民检察院，按照法律规定，依照法定程序向本级人大提出的议案；二是人大机关的议案，即人民代表大会主席团、人大常委会、人大常委会（委员长会议）主任会议、各专门委员会，按照法律规定，依照法定程序向本级人民代表大会提出的议案；三是人大代表议案，即符合法定人数的人大代表向人民代表大会提交的议案。

2.根据写作形式的不同，可分为公文式议案和表格式议案。一般情况下，国家机关提出的议案都是公文式议案，人大代表提出的议案都是表格式议案。因为，人大代表提出的议案需要使用代表议案专用纸，并且要逐项填写一些固定的内容。

3.根据议案内容的不同，可分为立法案（制定法律、地方性法规案，修改法律、地方性法规案，废止法律、地方性法规案）、国民经济和社会发展计划案、预算案、人事任免案、建撤案（建立或撤销有关机构）、批准条约案、建议案（对重大问题或重大事项提出建议）、撤销案（撤销不适当的决议、决定和命令）、辞职案、罢免国家机关工作人员案、罢免人大代表案、授权案、授予荣誉案、选举案、许可逮捕案、强制措施案等。

（二）人大代表审议议案的内容

议案的内容是指议案所阐述的问题、解决问题的方案即方法或措施。这是人大代表审议的重点。人大代表审议议案应当从以下方面入手。

1.审议议案提出的主体是否符合法律法规的规定。在人民代表大会会议期间，向人民代表大会提出议案的主体有两类：一类是机关主体，另一类是人大代表主体。根据宪法、全国人大组织法和地方组织法的规定，能够向人民代表大会提出议案的主体包括下列机关或个人：一是全国人民代表大会会议期间，主席团、常务委员会、各专门委员会、国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案；一个代表团或者三十名以上的全国人大代表联名可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。二是地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案；县级以上的地方各级人大代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人大代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。因此，人大代表在审议议案时，首先应看议案提出的主体是否具有法律规定的提出议案的资格。

2.审议议案的格式是否符合法律法规的规定。国家机关向人民代表大会提请审议的议案的结构一般包括标题、发文字号、主送机关、正文（案由、案据和方案）、附件、签署和日期等部分。这些内容构成了议案的完整性。代表在审议议案的格式时，应该查看以下内容。

（1）审议议案标题是否规范。国家机关向人民代表大会提出的议案的标题有两种写法。完全式公文标题模式，即由发文机关、案由、文种（议案）三要素加“关于提请审议”的字样组成完全式标题。如“《全国人民代表大会常务委员会关于提请审议〈中华人民共和国物权法（草案）〉的议案》”。不完全式公文标题模式，即由案由、文种（议案）二要素加“关于提请审议”的字样组成不完全式标题，可以省略“发文机关”的字样。如国务院“《关于提请审议批准〈中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明〉的议案》”。

（2）审议议案文号是否规范。国家机关向人民代表大会提请审议的议案必须标明发文字号，即提出议案机关的议案编号。议案一般不单独编号，发文字号由发文机关代字、发文时间（年度）和发文顺序号组成。如“国函〔2016〕12号”等。人民代表大会机关提出的议案是以内部文件的形式编号。

（3）审议议案主送机关是否规范。提案人向人民代表大会提请审议的议案的主送机关，即议案的受文对象。提案人直接提交人民代表大会审议的议案的主送机关是同级人民代表大会。

（4）审议议案的签署和日期是否规范。国家机关向人民代表大会提出的议案的签署，即提出议案的机关署名。议案的署名由法律规定。提出议案机关应当写全称或者规范化简称。人大机关提出的议案只需签署人大机关名称，并加盖发文机关印章即可，印章必须与署名相符。人民代表大会机构提出的议案只写出机构名称即可，不加盖印章。各级人民政府提出的议案，要由行政首长签署，一般不加盖政府机关印章，首长署名要冠以职务，首长职务与姓名之间留一定空格。监察机关、法院机关、检察机关提交给同级人大的议案的签署，要由监察机关、法院机关、检察机关最高领导签署，不加盖监察机关、法院机关、检察机关印章。日期即议案的成文日期。议案的成文日期以机关负责人签发的日期为准；若干机关联合行文的，以最后签发机关领导的签发日期为准。人大代表在审议议案时，主要是看议案的格式是否符合法律法规的规定，有无错漏现象。

3.审议议案的内容是否符合法律法规的规定。向人民代表大会提请审议议案的内容必须是属于人民代表大会及其常务委员会职权范围内的事项。宪法第六十二条规定的全国人民代表大会行使的十五项职权，宪法第六十七条全国人大常委会行使的二十一项职权，地方组织法第八条和第九条规定的县级以上地方各级人民代表大会行使的十五项职权，地方各级人民代表大会常务委员会行使的十四项职权，乡、民族乡、镇人民代表大会行使的十三项职权，都可以作为议案提出的内容。人大代表在审议议案的内容时，主要看议案的内容是否符合法律法规的规定，有无不属于本级人大及其常委会职权范围内的情况。如立法法第七十二条规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，那么，设区的市的人大代表就不能提出超出“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这个法定界限提出立法案。

4.审议议案的正文是否符合法律法规的规定。向人民代表大会提请审议议案的正文是议案的主体。一般要写清四个方面的内容。（1）案由，即议案的根据、缘由。主要是写明提出议案的目的、原因、理由，就是为什么要提出该议案，人大通过该议案的必要性，等等。（2）案据，即提出该议案的理论和事实根据，该议案的合理性、可行性等。（3）方案，即议案提请审议的事项。主要是写明对所提问题的解决建议、办法、途径、措施等。（4）审议请求，即请求审议的要求。一般是在议案正文的结尾另起一行空两格以一句表示祈使的词语，如“请审议”“请审议决定”“现提请审议”“请予审议”“现提请审议，并请作出批准的决定”等模式化的习惯用语结束全文。也可以根据议案的不同内容，针对不同情况，提出明确的建议或意见。如果是制定法律法规，或是权力范围内难以解决的问题，请求人民代表大会全体代表表决。向人民代表大会提出的议案的附件，指的是议案正文后所附需审议的有关文件。应在议案正文之后，签署之前写上附件名称，如果附件较多，则分条列出。如果议案是为了审议通过法律法规的，因标题、正文中已有说明，则不必另写附件。人大代表在审议议案的正文时，主要是看议案的正文是否符合法律法规的规定。根据是否有据，理由是否充足，方案是否完备，请求是否合理。

5.审议议案提出的程序是否符合法律法规的规定。根据法律规定，大会主席团、人大常委会、人大各专门委员会、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院以及代表联名都可以依照法定程序，向人大提出属于本级人大职权范围内的议案。中央军事委员会可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案。但议案是否列入人民代表大会会议议程，法律规定是不同的。

根据全国人大组织法和全国人大议事规则的规定，全国人民代表大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定列入会议议程。一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。

根据地方组织法的规定，地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定提交人民代表大会会议审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。

根据全国人大组织法、地方组织法和代表法的规定，人大代表提出议案的程序是：（1）人大代表议案必须是在各级人民代表大会会议期间向人民代表大会提出；（2）代表议案必须在大会主席团通过的议案截止时间前提出；（3）代表议案由大会主席团决定是否列入大会会议议程，或者先交有关专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由大会主席团决定是否列入人民代表大会会议议程。列入会议议程的议案，应提交代表大会全体代表审议，由全体代表的过半数通过。通过后即具有法律效力。

人大代表审议上述议案的提出程序，主要看议案的提出程序是否符合法律法规的规定。

（三）人大代表审议议案的重点

人大代表在审议列入人民代表大会会议议程的议案时，除了审议议案的标题、格式、提出的程序等方面以外，由于议案的内容不同，代表对议案审议的侧重点也有所不同。

1.法律法规案的审议重点。法律法规案也叫法案，包括修改宪法的议案（宪法修正案），制定、修改、解释、废止法律法规的议案。审议法律法规案的重点，一是审议立法的目的是否明确，依据是否准确，以及开展立法调研和论证的情况；二是审议是否附有法律法规草案或者法律法规修正案原文及说明；三是审议法律法规草案立法的必要性、内容的合法性、操作的可行性；四是审议法律法规案的内容与其他相关法律法规的衔接性；五是审议法律法规文本的规范性。在详细阅读、认真分析研究的基础上，做好审议发言的准备。在审议发言中，要注意充分反映原选举单位或原选区选民的意见、愿望和要求。既要体现自己所代表的单位、地区和阶层的意志，又要代表全体人民的意志和社会各阶层的整体利益，从整体和全局的利益出发，对法律法规案中所涉及的问题，实事求是地提出意见和建议。

2.重大事项决议、决定案的审议重点。重大事项一般是本行政区域内属于本级人民代表大会职权范围内涉及国计民生的重大事项。重大事项决议、决定案是指经主席团会议决定列入人民代表大会会议议程的议案。重大事项决议、决定案一经人民代表大会审议通过，就会在本行政区域内产生法律后果，具有强制性，本行政区域内的公民、法人及社会组织都必须遵守和执行。因此，要健全人大讨论、决定重大事项制度。地方各级党委要增强依法执政观念，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于把重大决策部署通过人大法定程序转化为国家意志。地方各级政府重大决策出台前要向本级人大报告。地方各级人大讨论的事项，根据实际情况，可以依法作出决定、决议；也可以将人大讨论中的意见建议转送“一府一委两院”研究处理。人大要把听取审议“一府两院”工作报告、审查批准计划和预算作为行使重大事项决定权的重点，依法认真负责地作出决议、决定。有关国家机关要将本年度工作中的大事要事，反映在当年向本级人大所作的有关报告和提交的有关文件中。这就要求人大代表在审议时，一定要格外慎重，明确审议重大事项的决议、决定案的重点：（1）审议该议案所涉及的内容是否属于本级人民代表大会职权范围内的重大事项；（2）审议该议案是否符合宪法、法律法规的规定；（3）审议该议案的立意是否明确；（4）审议该议案是否符合本行政区域的实际，是否具有现实性；（5）审议该议案是否具有必要性、可行性；（6）审议该议案的文本是否具有规范性。

3.选举案的审议重点。选举案是提案人按照法律规定，依照法定程序向本级人民代表大会提请选举的国家机关工作人员职务的产生和上一级人民代表大会代表的议事原案。选举案涉及国家机关工作人员职务的产生和上一级人民代表大会代表的产生。因此，必须严肃认真地对待，不能稀里糊涂地就投票表决。人大代表审议选举案应该从以下方面入手：（1）审议该议案的提出程序是否合法；（2）审议该议案提出的主体是否具有法律法规规定的资格；（3）审议该议案提名的人选在德、能、勤、绩、廉方面的表现和是否具有所拟任职务的资格、能力；（4）审议该议案在格式、文字方面是否规范。人大代表在审议议案以上内容的基础上，发表自己的意见和看法。如果代表对本级人民代表大会主席团和代表依法提出的人选有意见，可以按照代表法的规定提出意见。

4.罢免案的审议重点。罢免案是人大机关，按照法律规定，依照法定程序向本级人大提请审议对由本级人民代表大会选举、任命产生的国家机关工作人员在任期届满以前，罢免其职务和罢免上一级人民代表大会代表的议事原案。人大代表审议罢免案应该从以下内容入手。

（1）审议提出罢免案的主体是否具有提出罢免案的资格。宪法规定，全国人民代表大会有权罢免的人员有：中华人民共和国主席、副主席；国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员；国家监察委员会主任；最高人民法院院长；最高人民检察院检察长；全国人民代表大会常务委员会的组成人员。地方组织法规定，县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府组成人员、监察委员会主任、人民法院院长、人民检察院检察长；乡、民族乡、镇的人民代表大会有权罢免人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长。

（2）审议提出罢免案的理由。全国人大议事规则规定，罢免案应该写明罢免理由，并提供有关的材料。地方组织法明确规定，罢免案应当写明罢免理由。罢免应符合什么样的条件，法律没有规定。一般来说，国家领导人被认为违宪、违法、失职渎职、工作无能以及犯有其他罪错，都可以成为提出罢免案的理由。人大代表在重点审议以上两个方面内容的基础上，发表自己的看法和意见。

第三节 行使询问权

一、询问权的特点

询问的规定始见于1982年通过的全国人大组织法，其后地方组织法、代表法、全国人大议事规则都有这方面的规定。询问主要是代表在代表团会议、主席团会议、专门委员会会议上审议对列入人民代表大会会议议程的政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、财政预算报告以及人大常委会工作报告、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告时，对不清楚的问题、不了解的情况或者不理解的问题，提出疑问，要求有关机关予以进一步说明和解释，回答所询问的问题。询问权具有以下特点。

1.主体的法定性。地方组织法第二十九条明确规定了在地方各级人民代表大会审议议案的时候，代表可以向有关地方国家机关提出询问；代表法第十三条也明确规定了各级人大代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问。以上规定确定了询问的主体是人大代表。

2.行为的个体性。人大代表的询问不是人民代表大会的集体行为，而是代表个人的行为，是代表人民行使询问权。

3.内容的广泛性。询问的内容虽然只是与审议议案有关的问题，但可以是事实不清、原因不明或者有所怀疑的问题，可以是重大问题，也可以是一般问题。可以是报告或议案中没有写清楚的，也可以是没有直接写进去的内容。可以对人，也可以对事。

4.程序的简便性。代表行使询问权没有严格的程序。因为是代表和常委会组成人员的个人行为，处理程序比较简便。一是不受人数和询问客体的限制，一个人可以提出，几个人联名也可以提出；代表可以对不同机关同时提出询问。二是不受方式限制，可以口头形式提出，也可以书面形式提出。三是不受次数限制，询问可以经常、反复运用。一般情况下，当次会议提出，当次会议就可以由受询问机关答复。这些都为询问的具体操作提供了便利的条件。

二、询问权的作用

（一）询问是保障代表知情权的重要保证

在人民代表大会审议过程中，由于各种报告受篇幅限制，对情况的说明不可能面面俱到，有些报告专业性又比较强，代表对有关情况了解不透的现象不可避免。通过询问就可以使代表更深入、更全面地了解有关情况，了解自己关注的具体问题。

（二）询问是行使建议、批评、意见权的重要方式

询问可以就一些群众反映强烈、“一府一委两院”工作没有做好的问题提出来，让有关国家机关就解决某个问题表明自己的态度，以便进行跟踪监督，促进工作改进。这种方式可以直奔主题，触及实质，避免隔靴搔痒。

（三）询问是促使有关国家机关工作人员知政勤政的有效手段

询问的内容事前难以预料，为了在会议上树立良好的形象，避免张口结舌、无言以对的尴尬场面，有关国家机关人员必须忠于职守、勤于思考、勇于实践，了解和掌握全面情况。即便是提前通知的专题询问，有关国家机关人员也需要考虑各方面的情况，做充分的准备。

（四）询问是促进报告和议案质量提高的有效措施

对报告人而言，报告中说透问题为上，接受询问总是显得被动，为了减少询问话题，使报告或议案尽早通过，有关国家机关必须提高报告和议案的全面性和准确性，从而提高报告的质量。

（五）询问是提高代表审议质量的重要手段

提高审议质量，一是要让代表畅所欲言。许多基层代表当一届代表不发一言，究其原因，除没有发言时间外，更主要的是怕话说不到点子上，让别人笑话。一些代表发言也是人云亦云，没有自己的主见。而询问是改变分团审议沉闷、低效、单调和呆板现状的有效办法。询问时，我问你答，我说的少，你答的多，加上又是自己关注和熟悉的问题，是经过深思熟虑的问题，因而话题也就相对多一点，这样就可以在会上发表意见，充分表达代表自己的真实想法和意愿。同时，询问时有关机关人员在现场，意见有人听，问题有人答，能改变代表讲代表听的窘境，做到有的放矢，减少空话、套话，增强审议热烈气氛。二是加强审议的针对性。由于代表的知识水平、履职能力、了解情况的程度不同，有时掌握的情况与报告有出入，也可能是道听途说、一面之词。询问是针对特定问题提出的，受询问机关的答复也必须针对人大代表或常委会组成人员所提出的问题。通过询问，代表就可以了解真相、澄清事实、明辨是非，实事求是地发表意见，正确行使表决权力。

（六）询问是给有关机关提供说明机会的良好平台

有关国家机关人员多数在会议上是列席人员，不便发表意见，在接受询问时，通过说明存在问题的根源、结果以及处理办法，进行必要的说明，对了解情况、改进工作很有益处，这也应该是询问中被询问人的权力所在。

（七）询问是提高代表工作能力的有益实践

询问的主动权在代表，代表为了体现个人价值、维护人大权威，就会多方了解情况，提出询问，并不断提高询问的质量和水平。这也是对代表水平的检验。

（八）询问是反映社情民意的渠道

询问的内容大部分是人大代表在充分调查和周密思考的基础上提出来的，集中了群众的意见和观点，既反映了代表对某一方面的关注，也代表着某一部分选民的意志，回答询问就是对民意的回应、对人民的负责。

（九）询问是体现“一府一委两院”对人大负责的具体形式

“一府一委两院”由人大产生、受人大监督，就是要执行人大的决议、决定。通过询问与答复，人大代表可以加深对“一府一委两院”工作情况的了解，“一府一委两院”也可以更清楚地了解人大代表所关心的问题和意见，有利于促进双方的相互沟通和理解。

三、询问提出与答复

根据地方组织法、代表法、监督法等法律的有关规定，询问的提出和答复程序有以下几点。

（一）提出询问的主体

在人民代表大会会议期间是各级人大代表。人大代表可以个人，也可以几个人联合提出询问。

（二）提出询问的时间

在各级人民代表大会会议期间审议议案和有关报告的时候提出询问。在人民代表大会闭会期间，无法提出询问。

（三）提出询问的内容

应当是正在审议的议案和报告，或者是与议案和报告相关的问题。

（四）提出询问的对象

应当是正在审议的议案和报告的有关单位。

（五）对询问的答复

询问答复一般有两种情况，一种是报告单位主动到会听取意见，回答询问。另一种是代表提出询问后，被询问的机关应当根据大会秘书处的安排，派负责人或负责人员在会议期间作出说明。如询问涉及的问题比较复杂，由受询问机关提出要求，经大会秘书处或者提出询问的人大代表同意，可以在人民代表大会闭幕后作出答复。为了使有关部门重视人大代表的询问，代表法特别规定，被询问部门必须派相关负责人员到代表小组或代表团会议回答代表的询问。

四、提高询问质量

（一）行使询问权存在的问题

1.没有行使询问权。有人对人大代表是否行使询问权做过调查，结果表明，约80%的代表说，自己从未考虑过在人民代表大会会议期间行使询问权。其中，三分之一的代表不知道代表还有询问的权利；三分之一的代表把询问和质询、代表建议批评意见混淆在一起；另外三分之一的代表则认为会议安排审议报告和议案的日程太紧，没有时间考虑询问。有20%的代表说，在审议报告时考虑过提出询问，但因为不大清楚提出询问的程序而没有询问，或是把发言时同一个代表团的其他代表与列席人员的对话认为是答复，或是把提出询问变成了邀请有关国家机关负责人到团里来听取意见。

2.对行使询问权有顾虑。约50%的代表明确表示自己对人代会的报告或议案有不清楚、不明白或有疑问的地方。之所以没有提出询问，大致出于以下几个方面的考虑：有的代表认为，这些报告都是经过党委、政府反复讨论修改过的，我们还能挑得出什么毛病来吗？看不明白，是因为自己水平低。一些担任公职的代表则担心，提出询问，如果问不到点子上是丢人现眼。担任地方领导职务的代表考虑的是，提出询问可能使上一级国家机关的负责人难堪，得罪了他们，以后办事情就难了，所以宁愿在私下问一问。少数代表认为，对一些有不同看法的问题，提出询问不起什么作用，不如直接写成代表议案或者建议、批评和意见，力度还大一些。

3.行使了询问权但没有作用。有的代表说，自己曾在审议报告时提出过询问，因为相关机关没有负责人在场，没有得到回答，或者是由本团知情的担任领导职务的代表代为回答了。

4.询问制度不健全。许多代表认为，法律对询问权的规定过于原则，致使行使询问权有许多不便之处。首先是对法律法规有关代表询问权规定的宣传不够。什么是询问、为什么要询问、怎么提出询问？代表们不清楚，国家机关负责人也不清楚。其次，法律法规明确了代表的询问权，但如何实施却不很明确。由于缺少规范的操作程序，所以询问权不能很好地行使。再次，目前地方人民代表大会的会期制度和会议运作程式还不能适应开展代表询问。

（二）提高行使询问权质量的途径

1.要对代表进行询问权行使的培训。各级人大常委会要利用代表培训班、代表小组学习会，安排行使询问权的专题讲解和讨论，或者在人民代表大会会议召开前印发有关询问的资料。使代表明确：询问是人大代表代表人民群众行使的法定权利，提高对行使询问权的意义和作用的认识，使代表消除不敢、不愿、不会询问的各种顾虑，掌握开展询问的基本方法。

2.要组织好代表询问工作。各级人大常委会要积极探索人民代表大会审议方式的改进，要精心设计和制定适合当前人大制度的询问程序。一是询问程序的设定要把握可行性。二是要规定审议发言的时间，限制一些领导人在分团审议中偏离主题的夸夸其谈或工作指示，让更多的代表有发言和提出询问的机会。三是要强调审议发言除了一般性的肯定外，应该集中于对报告内容的质疑和修正，有疑问就询问，有不足就修正，避免不着边际的空谈。四是要倡导辩论式的审议，开门见山，各抒己见，互相启示，真正做到集思广益。五是改革人民代表大会的会期制度和会议程式，严密设定会议程式和议事程序，保证人大的各项法定职权（包括代表询问权）通过规范的会议形式得到有效的行使。

3.要与“一府一委两院”做好联系、沟通工作，提高他们接受询问的自觉性。向他们表明，提出询问是法定的代表权利，回答询问就是国家机关的法定义务。询问反映了代表对某一方面问题的关注，其实质是代表着某一部分的民意。回答询问，是对民意的回应。明确接受监督和负责答复的责任，提高接受询问的自觉性、针对性、主动性，认真和积极地回答询问。

五、询问与质询的区别

询问与质询是比较容易混淆的一对概念，我们应正确区分询问和质询二者的关系。所谓质询，是指各级人大代表，按照法律规定的程序，对本级国家行政机关、监察机关、司法机关提出质问的议事原案。询问是各级人大代表，在人民代表大会会议上审议工作报告或议案时，向有关国家机关了解有关情况。质询与询问的共同点都是人大代表个人行使的法定权利，是人民代表大会监督“一府一委两院”的重要形式。两者都要按照一定的法律程序提出。但二者的区别是非常明显的。

1.性质不同。询问是各级人大代表在人民代表大会会议期间，审议讨论议案和政府有关部门的工作报告时，就议案、报告中不清楚、不理解等事项向有关机关提出问题，要求答复的一种知政方式。主要目的是获取情况，了解有关报告或议案的情况，以便于审议和表决。而质询是各级人大代表针对国家行政、监察、审判、检察机关工作中比较重大的问题或对同级机关工作中不理解、有疑问的问题，提出质疑，要求答复。质询的功能主要是批评，是一种质问，同时也有获取情况的功能，是各级人民代表大会对本级国家行政机关、监察机关和审判机关、检察机关实施监督的一种形式。提出质询案的目的是要纠正“一府一委两院”的违宪违法行为和工作中的重大失误。

2.主体人数不同。在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或三十名以上代表联名；在地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名，可以提出对“一府一委两院”的质询案。而提出询问则没有人数方面的规定，代表可以个人单独提出，也可以几个人联名提出。

3.方式不同。质询案必须以书面的形式提出，写明质询的对象、问题和内容，在人民代表大会会议期间，质询的对象为本级人民政府及其所属各工作部门以及监察委员会、人民法院、人民检察院。写明质询什么事情和为什么质询，并须提请人民代表大会主席团决定该质询案是否成立，才能发生法律效力。而询问的提出则无上述规定，询问可以口头提出，也可以书面提出。

4.范围不同。询问的范围是与正在审议的议案或报告有关的国家机关和有关问题，不属于正在审议的议案不能提出询问。质询的范畴更广一些，凡属于被质询机关的职权范围，都可以提出质询。

5.处理不同。质询案的处理程序比较复杂。它要由主席团决定是由受质询机关书面答复，还是在有关的会议上口头答复。如因提出质询的问题比较复杂，确实难以在本次会议期间作出答复的，主席团经征求提出质询案的代表同意，也可以决定由被质询机关在人代会闭会期间提出书面答复或者在有关的会议上答复。而询问不需要主席团决定，当次会议就可以由受询问机关答复。

6.答复不同。询问可以由被询问机关的负责人答复，也可以由被询问机关下属机构的有关负责人答复，而质询必须由受质询机关的负责人答复。质询案一旦成立，被质询机关的负责人必须以口头或书面的形式作出答复，如书面答复的，应由受质询机关的负责人签署。在人代会期间，在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。而询问提出后，被询问的机关派人在提出询问的代表小组、联组会议上作出说明即可，法律没有要求说明人是被询问机关的负责人，更无书面说明的规定。如果对答复不满意，可以当场跟进提出询问，只有在不能当场口头答复的，经说明原因后，才另定时间答复或者书面答复。

7.效力不同。质询是人民代表大会监督体系中的重要组成部分，其法律层次高、效力大。而询问的法律效力相对较小。

第四节 行使选举权

一、选举权的特点

人大代表选举权广义地说主要是指人大代表有选举本级国家机关组成人员或者领导人员和选举上一级人大代表（县级以上）的权利。

（一）我国人大代表选举权的特点

1.代表性。人大代表在人民代表大会会议上的选举权利是人民参与管理国家事务的重要体现。人大代表认真行使选举权利，代表的是广大人民的意志和利益。

2.程序性。人大代表参加选举体现了人大代表的权利，这种权利的行使是按照一定的法定程序进行的。如地方各级人民代表大会选举本级国家机关领导人员必须经过提出候选人，酝酿、讨论候选人，确定正式候选人名单，投票选举四个程序才能合法有效。

3.平等性。人大代表参加人民代表大会各项选举工作，其地位是平等的，不管是哪一级的人大代表，在参加选举国家机关领导人和上级人大代表时，都是一人一票，并且是一票一值，票值相等，即每一张选票的效力是一样的。

4.级别性。我国人大代表有五级，五级人大代表不仅表现了代表在级别上的差别，同时，也表现了代表参加选举国家机关领导人方面的差别性。也就是说，不同级别的人大代表只能参加与自己的代表身份相适应的选举。不同级别的人大代表选举国家机关领导人和人大代表的范围是不同的。

5.选择性。国家机关领导人员和人大代表的选举，坚持差额选举的原则，是我国选举制度的一项重大改革，它对于发展社会主义民主，加强国家政权建设具有重要意义。实行差额选举，为代表提供了认真挑选候选人的机会和余地，有利于好中选优，发现、选拔优秀人才，也有利于代表行使民主权利。在差额选举中，选谁与不选谁，完全由代表自己决定，充分体现代表的意愿。

（二）选举与决定任命的区别

选举和决定任命是人民代表大会行使人事任免权的主要方式，都是由人民代表大会采用无记名投票方式，以得票数超过全体代表半数始得当选或者通过的形式实现的，但两者之间存在一定的区别。

选举是人大代表按照自己的意志，对依法推荐出来的国家机构有关组成人员和上一级人大代表候选人能否担负该职务进行投票选择的方式。

决定任命是人大及其常委会根据法定提请人对国家机构有关组成人员人选的提名，以投票或其他表决方式（如电子表决器）通过被提名的人能够担任某种职务的决定方式。

选举与决定任命两者的具体区别在于：

1.选举和决定任命的人选职务不同。法律规定，全国人大常委会组成人员，国家主席、副主席，中央军委主席，国家监察委员会主任，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举产生。县级以上地方各级人民代表大会有权选举本级人大常委会组成人员，本级人民政府正副职领导人员、本级监察委员会主任、人民法院院长、人民检察院检察长及上一级人大代表。

法律规定决定任命的人选是，根据国家主席提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长的人选；根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选。

2.选举和决定任命人选的提出程序不同。全国人大选举的国家机构的有关组成人员的人选是由大会主席团提出的，地方各级人大选举的国家机构的有关组成人员的人选，主席团可以提出，代表依法联名也可以提出。选举人对候选人可以投赞成票、反对票或弃权票，投反对票的还可以另选他人。而决定任命的人选是由法定提名人提出，代表只对法定提名人提出的候选人表示赞成、反对、弃权，不能另提候选人。

3.选举和决定任命人员的通过程序不同。选举结束后，大会主席团根据候选人得票数确定选举结果是否有效，并发布公告，公布各项职务当选人的名单，选举的法定程序完成。决定任命的人选经法定提名人提名，由主席团提交大会投票或其他表决方式进行表决，获得全体代表过半数的选票后，由大会主席团宣布通过决定，通过决定后，如果是国务院组成人员，还要由中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定予以任命，至此，决定任命的法定程序才算完成。

二、选举权的作用

（一）选举产生国家机关及其领导人。宪法规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。宪法同时规定，全国人民代表大会选举中华人民共和国主席、副主席；选举中央军事委员会主席；选举国家监察委员会主任；选举最高人民法院院长；选举最高人民检察院检察长。地方组织法规定，县级以上的地方各级人民代表大会选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员；选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；选举本级监察委员会主任、人民法院院长和人民检察院检察长；选出的人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准；选举上一级人民代表大会代表。乡级人民代表大会选举本级人民代表大会主席、副主席；选举乡长、副乡长，镇长、副镇长。以上选举内容，都是通过人大代表参加选举权的行使实现的。

（二）代表人民的意志，实现人民当家作主。人大代表在行使选举权的时候，既不是代表自己随心所欲地选举，也不是盲目地参加选举，而是在充分酝酿、反复协商的基础上，严肃、慎重地参加选举的，是代表人民群众即代表原选区选民或原选举单位投票的。代表的选举必须符合所代表的选民或者选举单位的意志。

三、选举权的范围

（一）全国人大代表的选举范围。根据宪法和全国人民代表大会组织法的规定，全国人民代表大会代表选举中华人民共和国主席、副主席，根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选，根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选；选举中央军事委员会主席，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选；选举国家监察委员会主任、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长；选举全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长、委员；根据大会主席团的提名，通过全国人民代表大会各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员。

（二）县级以上地方各级人大代表的选举范围。根据地方组织法的规定，县级以上地方各级人民代表大会选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员，选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；选举本级监察委员会主任、人民法院院长和人民检察院检察长（选出的人民检察院检察长须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准）；选举上一级人民代表大会代表。

（三）乡镇人大代表的选举范围。乡、民族乡、镇的人民代表大会选举本级人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长。

四、选举权的程序

根据有关规定，全国人大进行选举时，由主席团提名推荐候选人，代表不进行联名推荐候选人。实践中，主席团都是根据中共中央的建议提出候选人名单的。这是因为，中国共产党是执政党，是国家的领导力量。坚持党的领导的一个重要方面，就是必须坚持党管干部，即党要培养、选拔并向国家机关推荐重要干部，从而保证党的路线、方针、政策能够通过这些干部得到贯彻实施。地方各级人民代表大会选举本级国家机关领导人员，必须经过如下程序。

（一）提出候选人。根据地方组织法的规定，地方人大进行选举时，候选人的提出有两种方式：一是本级人大主席团提名；二是代表联名提名。

1.本级人大主席团提名。根据地方组织法的规定，县级以上的地方各级人大常委会的组成人员，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，监察委员会主任，人民法院院长，人民检察院检察长的人选，由本级人大主席团或者代表依照地方组织法规定联合提名。

2.代表联名提名。根据地方组织法和有关法律的规定，省、自治区、直辖市的人大代表三十人以上书面联名，设区的市和自治州的人大代表二十人以上书面联名，县级的人大代表十人以上书面联名，可以提出本级人大常委会组成人员、人民政府领导人员、监察委员会主任、人民法院院长、人民检察院检察长的候选人。乡、民族乡、镇的人大代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人员的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联名提出候选人。主席团提名的候选人人数，每一代表与其他代表联合提名的候选人数，均不得超过应选名额。

（二）酝酿、讨论候选人。主席团和代表联名提出的候选人，由主席团汇总后印发全体代表进行讨论、酝酿，根据讨论、酝酿情况确定正式候选人。

1.代表的讨论酝酿。不论是主席团提名的候选人，还是代表联名提名的候选人，都是初步候选人，不能直接成为正式候选人。为了使代表对候选人有较充分的了解，避免投票的盲目性，保证选举的民主性，初步候选人名单必须提交全体代表进行讨论、酝酿。代表的讨论、酝酿，通常采取代表小组会议或者代表团全体会议的形式。代表讨论、酝酿候选人时，如果要求提名人进一步介绍候选人的情况，提名人应当如实介绍。在进行酝酿、讨论时，大会主席团应做好候选人的介绍工作。提名人对候选人的介绍应当实事求是，不得弄虚作假。无论是大会主席团提出的人选，还是代表联名提出的人选，在介绍内容和形式上都应一视同仁。县级以上的地方各级人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时，提名、酝酿候选人的时间不得少于两天。

2.正式候选人的差额比例。县级以上地方各级人民代表大会选举国家机关领导人员，实行差额选举办法。差额选举，即候选人人数应当多于应选人数，是我国选举的一个重要原则，是十一届三中全会以后为发展社会主义民主所采取的一个重要举措。差额选举既适用于人大代表选举，又适用于国家机关领导人员的选举。人大常委会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，监察委员会主任，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。人大常委会副主任，乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员的候选人人数应比应选人数多一人至三人，人大常委会委员的候选人人数应比应选人数多十分之一至五分之一，由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数，进行差额选举。如果提名的候选人人数符合选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。如果提名的候选人人数超过选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人名单，进行选举。

关于全国人大的差额选举，现行法律没有明确规定。实践中，从1988年七届全国人大一次会议开始，每届全国人大换届选举全国人大常委会委员时，都实行差额选举。七届全国人大常委会组成人员155人，其中应选委员135人，差额9人，差额比例为6.6%。十二届全国人大一次会议差额比例提高为8%，差额13名。十三届全国人民代表大会常务委员会组成人员的名额为175名，委员应选名额为159名，提名172名，差额数为13名。全国人大选举其他国家机关领导人员均不实行差额选举。

（三）确定正式候选人名单。根据地方组织法规定，地方人大进行选举时，初步候选人名单经过代表讨论、酝酿后，确定正式候选人名单有两种办法：一是如果主席团和代表联名提名推荐的候选人人数符合选举办法规定的差额数，由主席团将所有候选人全部列入正式候选人名单。二是如果主席团和代表联名提名推荐的候选人人数超过选举办法规定的差额数，由主席团组织预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人名单。

全国人大进行选举时，初步候选人名单都是主席团根据中共中央的推荐提出的，因此，经代表讨论、酝酿后，由主席团将全部候选人直接列入正式候选人名单。

（四）投票选举。正式候选人名单确定后，由主席团提交代表投票选举。投票选举采取召开全体会议的形式进行。

1.推选监票人、计票人。各级人大召开大会全体会议进行投票选举前，需先推荐产生总监票人、监票人和计票人。总监票人、监票人、计票人由主席团提名，交各代表团讨论、酝酿。各代表团没有表示异议的，即由主席团在大会全体会议上予以宣布。总监票人、监票人通常由代表担任，计票人通常由大会工作人员担任。监票人的职责是监督整个投票、计票过程，确认整个投票是否有效，对选票是否有效作出裁决，向主席团报告投票情况和计票结果，等等。计票人的职责是发放选票、统计收回选票数量、统计候选人得票数等。

2.投票方式。地方各级人民代表大会选举本级国家机关领导人员，一律采用无记名投票方式。所谓无记名投票，是指投票人通过选票表明对候选人的态度，但不在选票上注明投票人姓名的一种选举方式。

代表投票选举时，对正式候选人名单上的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，也可以另选其他任何代表或者选民，还可以弃权。

3.当选的法定票数。根据法律规定，各级人大选举，均需获得全体代表过半数选票始得当选。这里的“全体代表”，不是指法定的代表名额，而是指实有代表名额，既包括因请假、依法被暂停履行代表职务等未参加会议的代表数量，也包括参加会议但未参加投票的代表。也就是说，在各级人大选举中，是实行绝对多数当选原则，而不是以到会代表的简单多数当选。如果投票结果出现获得过半数的候选人数超过应选名额，则以得票多的候选人当选。

五、行使选举权需注意的问题

选举权是人大代表的一项重要权利，关系到选择什么样的人为国家权力机关组成人员和国家机关领导人的问题。因此，人大代表在行使选举权时，一般应注意以下几点。

（一）要了解法律规定的国家机关领导人员的选举范围

不同级别的人民代表大会选举产生不同级别的国家机关领导人，一般在召开人民代表大会会议时，要通过选举和决定任命的办法。如第十三届全国人民代表大会第一次会议选举和决定任命的办法规定，本次会议选举中华人民共和国主席、副主席，选举中华人民共和国中央军事委员会主席，选举第十三届全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长、委员，决定国务院总理的人选，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、中国人民银行行长、审计长、秘书长的人选，决定中华人民共和国中央军事委员会副主席、委员的人选，选举中华人民共和国国家监察委员会主任，选举最高人民法院院长，选举最高人民检察院检察长。

这些人选提出后，由大会主席团交各代表团酝酿、讨论后，提交大会由全体代表进行表决。因此，要了解本级本次代表大会选举哪些国家机关领导人，才能准确地行使选举权。

（二）要了解选举中各个职务的选举比例

要了解选举中各个职务的选举比例是多少，以便有效地行使选举权。根据现行的法律规定，目前，全国人民代表大会选举国家机构领导人员实行等额选举；全国人大常委会委员实行差额选举，差额的比例一般在8%左右。第十二届全国人民代表大会常务委员会组成人员的名额为175名。根据大会通过的选举和决定任命的办法，第十二届全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长进行等额选举；委员长、副委员长、秘书长共提名14名，进行等额选举。委员应选名额为161名，按照7%的差额比例提名174名进行差额选举，差额数为13名，差额比例为8%。第十三届全国人民代表大会常务委员会组成人员的名额为175名。委员长、副委员长、秘书长共提名16名，进行等额选举。委员应选名额为159名，按照不少于8%的差额比例，提名172名，进行差额选举，差额数为13名。

根据地方组织法第二十二条的规定，地方人大常委会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一；地方国家机关正职领导人员的选举，候选人一般应多一人，进行差额选举，如果提名的候选人只有一人，也可以进行等额选举；地方国家机关副职领导人员的选举，候选人应当多于应选人一人至三人；由间接选举产生的县级以上地方各级人大代表的差额比例为五分之一至二分之一。了解了这些差额选举的比例，人大代表在填写选票时，少于或等于应选人数的选票有效，多于应选人数的选票则无效。

（三）要依法认真提出候选人

按照地方组织法的规定，省级人大代表三十人以上、设区的市（州）人大代表二十人以上、县级人大代表十人以上书面联名，可以提出本级国家机关领导人员的候选人；乡级人大代表十人以上书面联名，可以提出人大主席、副主席、乡镇长、副乡镇长人员的候选人。代表在提名候选人时，在具体程序上还应该注意：一是联合提名推荐候选人，必须以书面形式提出，联名人数要符合法律规定。同一选区（同一选举单位）和不同选区（不同选举单位）的代表可以联合提名推荐候选人。二是联合提名推荐候选人，必须是在大会主席团规定的时间内提出。三是提名的候选人人数，可以少于应选人数，也可以等于应选人数，但不得超过应选人数。四是提名人应当提供被提名人的有关材料，如实介绍所提名候选人的情况。

（四）要代表人民的意志认真投票

人大代表通过选举产生本级国家机关领导人员，对于能否发展本地区经济，保持社会长治久安极为重要。因此，人大代表应以对人民群众高度负责的态度和精神，极为慎重地行使好选举权。

1.要依法认真提出候选人，不能认为候选人主要靠人大会议主席团提出，而代表联名提出的候选人是“摆设”，可有可无。

2.对候选人要有所了解，要敢于根据人民群众的意愿对候选人提出意见。

3.要积极参加投票，不能认为自己的一票无所谓，有时就可能因为差一票而使较好的干部不能当选。

4.要负责地投出神圣的一票，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选他人，也可以弃权。不能认为反正主席团推荐的总不会有什么不妥，就简单地投“信任票”，也不能随声附和或随波逐流，应当有高度的对人民负责的精神。

第五节 行使表决权

一、表决权的特点

表决权是指人大代表在本级人民代表大会会议上，对经过审议以后列入大会议程的议案、决议、决定、罢免案、组织特定问题调查委员会案、各项报告以及确定的候选人，通过投票或者按表决器等方式，表示赞成、反对或者弃权的一种决定的权利，是人大代表依法执行代表职务，代表人民参加行使管理国家权力的重要法律行为。所有需要代表大会通过的议案和报告，人大代表都有表决的权利，表决权是对议案和报告的最终决断权。

人大代表表决权具有以下的特点。

（一）内容的法定性。表决制度是人民代表大会制度中的一项基本原则，是按少数服从多数原则决定问题的重要形式。全国人大议事规则第五十二条就表决原则作了规定。人民代表大会会议期间，经过代表审议以后列入大会议程的议案、决议、决定、罢免案、组织特定问题调查委员会案、各项报告以及确定的候选人，必须经过表决产生法律效力。如宪法的修改，必须由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议，并由全国人大以全体代表的三分之二以上的多数通过才能有效。

（二）结果的效力性。人大代表表决权的行使，将直接产生法律后果，是表决结果的法律效力的直接依据。人民代表大会的所有议题，包括议案、决议、决定、罢免案、组织特定问题调查委员会案、各项报告以及确定的候选人，能否通过，都要经过表决来最终决定。表决是对人民代表大会会议审议议题的最后决定程序，不存在也不允许有未经审议就交付表决的情况；也不允许经过表决未达到法定票数就通过的情况；也不允许有未经表决就行使人民代表大会权力的做法。不仅对于议案、决定、建议，要经过充分的审议才能交付表决，对于国家机关领导人的选举和决定，也要经过充分的酝酿和协商才能交付表决，对于罢免案要在查清事实后才能交付表决。只有经过表决以后行使的权力，才具有合法性和法律效力。

（三）行为的程序性。人大代表行使表决权时，必须经过法定的程序才能完成。

（四）方式的多样性。我国有关法律按照表决的议案的性质，规定了不同的表决方式。如对选举和罢免案等，采用无记名投票方式；大会通过一般性的议案或决议，可以采用投票方式，也可以采用举手表决等公开表决的方式。

二、表决权的意义

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会分别是全国和地方的国家权力机关，法律赋予它们以相当广泛而重要的权力，制定法律和地方性法规、监督“一府一委两院”工作、任免“一府一委两院”组成人员、对重大事项、重大问题作出决定、决议等，都需要通过同级人民代表大会及其常务委员会会议的方式来实现。各级人民代表大会所处的这种决策性地位，决定了人大代表参与决策的重要作用。也就是说，上述人民代表大会决策权力的实现，都是通过人大代表的表决来完成的。人大代表对一项议案、决议、决定的表决态度，直接关系到这项议案、决议、决定的通过与否，关系到决策的后果。代表在认真审议列入会议议程的有关议案和报告的基础上，需要认真行使表决权，既能充分反映本选区选民或者原选举单位的意见和要求，又能胸怀大局，从全体人民的利益出发考虑问题。

三、表决权的范围

凡是需要人大代表集体作出决定、决议的议案，都属于表决的范围。主要包括通过法律案、选举案、罢免案、组织特定问题调查委员会动议案，通过关于本级人大常委会、人民政府、人民法院、人民检察院工作报告的决议案、关于国民经济和社会发展计划的决议案、财政预算和预算执行情况的决议案以及其他重大事项的决议、决定等。

（一）全国人大代表的表决范围

1.宪法的修改的提议。根据宪法、全国人大议事规则的规定，宪法的修改，由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议，并由全国人民代表大会全体代表的三分之二以上的多数通过。

2.全国人大主席团的决定，由主席团全体成员的过半数通过。

3.法律草案表决稿，由全国人民代表大会主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。

4.全国人民代表大会其他议案的通过。宪法规定，法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。

5.全国人大议事规则规定，全国人民代表大会会议期间，以代表团名义提出的议案、质询案、罢免案，由代表团全体代表的过半数通过。

（二）地方各级人大代表的表决范围

1.地方各级人民代表大会进行选举和通过决议，以全体代表的过半数通过。

2.全国、省级和设区的市、自治州的人大代表的罢免必须由原选举单位以全体代表的过半数通过。

3.县级以上的地方各级人代会在选举上一级人大代表时，代表候选人获得全体代表过半数的选票时，始得当选；获得过半数选票的代表候选人的人数超过应选代表名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的候选人再次投票，以得票多的当选。

四、表决权的程序

（一）确定表决方式。按照法律规定和习惯做法，人民代表大会召开会议时，由主席团通过进行选举、表决和通过议案办法的方式，决定采用无记名投票方式或者举手表决方式或者其他方式。如《第十三届全国人民代表大会第一次会议表决议案办法》规定，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决宪法修正案草案，采用无记名投票方式，以全体代表的三分之二以上赞成票通过。表决时，代表可以表示赞成，可以表示反对，也可以表示弃权。第十三届全国人民代表大会第一次会议表决其他各项议案，采用无记名按表决器方式，以全体代表的过半数赞成票通过。表决时，代表可以表示赞成，可以表示反对，也可以表示弃权。未按表决器的不计入表决票数。如表决器系统在使用中发生故障，改用举手方式表决。《第十三届全国人民代表大会第一次会议选举和决定任命的办法》规定，本次会议进行选举和决定任命，采用无记名投票方式。

全国人大对议案的表决方式有：无记名投票方式、按电子表决器方式、举手方式以及经大会主席团决定更为适宜的其他表决方式。从近些年的情况看，一般都采用按电子表决器和无记名投票这两种方式。采用哪种方式进行表决，主要根据实际情况而定，但法律明确规定须投票表决的，如对选举案、罢免案的表决等，必须采取投票方式。

1.采取无记名投票的方式表决的范围。法律规定，以下表决采取无记名投票的方式：（1）宪法的修改，采用投票方式表决；（2）全国人民代表大会选举或者决定任命，采用无记名投票方式，得票数超过全体代表的半数的，始得当选或者通过；（3）地方各级人民代表大会进行选举采用无记名投票的方式；（4）罢免代表采用无记名投票的方式。

2.采取按表决器的方式表决的范围。法律没有规定，人民代表大会哪些议题需要采取按表决器的方式表决。从实践看，各级人民代表大会会议上，可以采取按表决器的方式表决的范围一般是通过报告和决定、决议时使用。报告包括：（1）关于本级人大常委会工作报告的决议；（2）关于本级人民政府和人民法院、人民检察院工作报告的决议；（3）关于本行政区国民经济和社会发展计划、财政预算及其执行情况报告的决议；（4）关于本行政区政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族工作的重大事项的决定、决议等；（5）其他决议草案，如法律案、预算案等。

3.采取举手表决的方式表决的范围。如表决器在使用中发生故障，改用举手方式表决。有时，全国人大通过议案时，也采取举手表决的方式，如五届全国人大三次会议，通过除选举案以外的其他各项议案，均采用举手表决方式。

4.其他表决方式。2011年3月24日开幕的广州市第十二届人民代表大会第二次会议在全国首开先河，采用无线表决方式，表决大会的各项议题。

（二）确定无记名秘密投票方式的范围。对于应当以投票方式表决的和法律明确规定必须投票表决的，应采用秘密无记名投票的表决方式，如表决选举案、罢免案等。采用投票表决方式表决时，代表要求设立秘密写票处的，应设立秘密写票处。选举采用无记名投票方式，代表可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他人，也可以弃权。

（三）组织投票。进行无记名投票表决时，应由从代表中推选出的监票人员组织投票。

（四）对选票的计票。投票完毕后，由监票人员、计票人员将投票人数与总共投出的票数加以核对，作出记录，并由监票人签字。计算和确定表决结果时，发出的票数等于或多于所收回的票数时，表决有效；少于时，表决无效。每一选票所选的人数，少于或等于规定应选人数的，为有效票；多于规定应选人数的，为无效票。

（五）公布表决结果。每次表决以全体代表的过半数赞成为通过（全国人民代表大会的宪法修正案的表决除外）。表决结果当场宣布，即明确公布每一表决事项的赞成票数、反对票数和弃权票数。如全国人民代表大会全体会议表决议案，由全体代表的过半数通过，表决结果由会议主持人当场宣布；全国人民代表大会全体会议选举或者表决结果，由会议主持人当场宣布；候选人的得票数，应当场公布。

五、依法行使表决权

（一）人大代表在本级人民代表大会表决的免责权。宪法、全国人大组织法、全国人大议事规则规定了全国人大代表表决的免责权，即规定，全国人大代表在全国人代会各种会议上的表决，不受法律追究。地方组织法规定了地方各级人大代表表决的免责权，即地方各级人大代表在人民代表大会会议上的表决，不受法律追究。代表法则规定各级人大代表在人民代表大会各种会议上的表决，不受法律追究。

（二）表决权的选择。根据代表法的规定，代表参加本级人民代表大会表决，可以投赞成票，可以投反对票，也可以弃权；代表对确定的候选人，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选他人，也可以弃权。

（三）秘密投票。全国人民代表大会全体会议选举或者表决任命案的时候，设秘密写票处。如《第十三届全国人民代表大会第一次会议选举和决定任命的办法》规定，大会全体会议进行选举或者决定任命时，会场设秘密写票处。

六、行使表决权的要求

（一）要正确认识表决权的重要性。表决权的行使，将直接产生法律后果，是表决结果法律效力的直接依据。人民代表大会的所有议题能否通过，都要经过表决来最终决定。行使表决权是每位代表参与管理国家事务的重要权利，认真负责地投好每一张表决票，是人大代表的神圣责任。要以认真的态度和对人民高度负责的责任感参加大会的表决。人大代表在大会表决时所投的每一张票，对大会决议、决定的通过都有直接的影响。在了解、熟悉大会有关议案和报告的内容，认真参加审议的基础上，代表行使表决权，应该既能充分反映本选区选民或者原选举单位的意见和要求，又能胸怀大局，从全体人民的利益出发考虑问题。因此，必须提高对表决重要性的认识。应珍惜并认真行使表决权，代表人民投好神圣的一票。

（二）代表应准时出席会议。在行使表决权过程中，投票前应仔细阅读有关文件、材料和规定，仔细检查所持之票内容是否有误，如有误差，应立即向大会工作人员提出。需要秘密写票的，可以到会场设立的秘密写票处写票。

（三）要慎重地选择和投票。进行表决时，一要坚持人民群众利益；二要坚持实事求是；三要敢于表明自己的立场和态度，必须按照自己的意志进行投票，不能随声附和，更不能看少数人眼色行事，要么赞成，要么反对，要么弃权，不能采取不负责的躲避态度。

（四）要正确使用否决权。代表法第三十一条明确规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”如今，反对票和弃权票早已常态化，中国民主政治的进步也在代表说“不”的过程中推进。但应当明确在什么情况下，人大可以行使否决权，应该十分慎重，且须有法律依据。

（五）要杜绝不按表决器的行为。人大代表无论是投赞成票、反对票还是弃权，都是依法行使代表职权。而且，以弃权表明自己对表决内容的看法，显然也是在参加人大的工作，履行着代表的职责。然而，有的人民代表大会会议进行表决时，有的人大代表竟然不按表决器，这是人大代表放弃行使职权的行为。人大代表是代表着大多数人的利益和意志来参加会议的，肩负着他们的重托。人大代表应该十分珍惜这样的机会，认真参加大会的所有工作，以切实履行好代表的职责。因此，作为人大代表，没有任何理由可以“未按表决器”。未按表决器就等于没有参加相关的议程，是失职的行为。

七、完善表决制度的途径

（一）应确定表决制度的原则。一是民主原则。就是有利于人大代表或常委会组成人员自由、充分地表达自己的真实意愿，进而有利于体现大多数人的意愿。二是效率原则。即有利于提高人大的议事效率，使议案能及时地通过。三是公开原则。即表决结果要公开，便于选民了解人大代表的态度、倾向、立场，而这有助于选民对人大代表的监督，增强人大代表的责任感、使命感。

（二）要根据重要性程度对议案加以区分。大体说来，议案可分为重要议案和普通议案。重要议案包括：宪法修正案；重大事项决定、决议案；重大人事任免和有关监督方面的议案等。法律案等则为普通议案。

（三）要进一步确定计票基准。对不同议案实行不同的表决原则。一是对于重要议案的表决，采取以全体成员为计票基准的制度。宪法的修正以全体代表的三分之二赞成为通过，其他重要议案以全体代表的过半数赞成为通过。二是对普通议案的表决，采取以出席会议人员的人数为计票基准的制度。即人民代表大会全体会议表决普通议案时，以出席会议的代表过半数赞成为通过。采取以出席会议人员的人数为计票基准的制度，必须提高会议的出席率，并尽量使投票者表示明确的态度，否则会使投票失真。

（四）要扩大表决范围。人民代表大会要依法行使表决权，扩大人大代表表决范围，由表决议案、决议决定案，向表决重大事项延伸。将人大的监督权和表决权结合起来，发挥人民代表大会的监督作用。2011年1月23日，宁波市江东区召开区第九届人民代表大会第五次会议，与会171名人大代表对提交大会票决的12项政府实事工程候选项目进行差额票决，从中票决出10项。其中，住房保障和“出行难”缓解工程两项票决数都高达166票，排名前两位，排名末位的是社区体育推进工程，但也多达113票，远远超过了规定的半数，充分体现了广泛的民意基础。这种由人大代表票决实事工程项目的做法，改变了以往由党委政府拍板实事工程项目的方式，成为国内首个试行政府实事工程代表票决制的县区，迈出了基层民主政治建设可喜的一大步。

第六节 行使提出议案权

一、议案的特点

在本级人民代表大会会议期间，符合法定的代表人数提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，是代表的权利，也是代表执行代表职务的方式之一。宪法和法律对代表议案作出了明确的规定。

宪法规定，全国人民代表大会代表，有权依照法律规定的程序提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。全国人大组织法规定，一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。地方组织法规定，地方各级人民代表大会举行会议的时候，县级以上的地方各级人大代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人大代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。

根据以上法律规定，人大代表议案是指具有法定人数的各级人大代表按照法律规定，依照法定程序，向本级人民代表大会提出的属于本级人大及其常委会职权范围内的重大事项，经大会主席团决定是否列入大会会议议程，并经大会审议通过的议事原案。

人大代表议案有以下几个特点：

（一）主体的法定性。提出人大代表议案的主体必须符合法定的资格和法定人数。一是人大代表议案只能是具备议案提出权的各级人大代表才能提出。不是人大代表是无权提出议案的。二是提出议案的代表人数有着一定的要求。不是任何一个代表提出的议案都可以成立。就全国人民代表大会来说，一个代表团或者三十名以上代表联名，才可以提出议案。地方人民代表大会也有不同的要求，县级以上各级人民代表大会，须十名以上人大代表联名、乡级人民代表大会须五名以上人大代表联名，才可以提出议案。从这一点来说，人大代表议案的主体应当是两类：一是符合法定人数的人大代表；二是出席全国人民代表大会会议的一个代表团。

（二）内容的法定性。人大代表提出的议案，其内容不得超出本级人大及其常委会职权范围以外，也就是说，代表议案内容必须是属于本级人大及其常委会职权范围内的事项。宪法、地方组织法分别对全国人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会的职权作了明确的规定。全国人大代表提出的议案，其内容不得超过宪法第六十二条和第六十七条的规定范围；县级以上的地方各级人大代表和乡级人大代表提出的议案，其内容不得超出地方组织法的规定范围。否则，代表所提出的议案不能成立。那么，人大代表可以提出哪些议案呢？根据有关法律规定，代表有权向人民代表大会提出的议案，可以概括为两大类：一类是一般性议案。在全国人民代表大会，这类议案是指那些法定联名人数为三十人以上的代表或一个代表团所提出的制定、修改或废止法律的议案、决定、决议案等。在县级以上的地方各级人民代表大会，是指法定联名人数为十人以上的代表所提出的决定、决议案和候选人提名案。在有立法权的省、市人民代表大会，还包括代表所提出的制定、修改或废止地方性法规的议案。在乡级人民代表大会，这类议案就是指五人以上代表联名提出的、属于本级人民代表大会职权范围的决定、决议案。另一类是特殊议案。这类议案的法定联名人数高于一般性议案，且议案的审议处理程序也不同。在全国人民代表大会这类议案包括，宪法修正案、罢免案、组织特定问题调查案。提出宪法修正案的法定人数为全体代表的五分之一以上。罢免案、组织特定问题调查案的法定人数为全体代表的十分之一以上或三个代表团以上。在县级以上的地方各级人民代表大会，特殊议案包括罢免案、组织特定问题调查案两种，其法定人数均为十分之一以上的代表联名。在乡级的人民代表大会，特殊性议案是指罢免案，提出此案的法定人数为全体代表的五分之一以上。

宪法和人民代表大会组织法规定，议案的内容必须是属于人民代表大会职权范围之内的事项。超出人民代表大会范围内的议案，不会被接受。不能作为代表议案提出的有以下几个方面：（1）属于国务院或地方人民政府管理职权范围内的事项；（2）上级人大代表提出的问题应当由下级人民代表大会和人民政府处理的事务；（3）监察委员会、人民法院和人民检察院监察权、审判权、检察权范围内的事项；（4）政党、社会团体、企业事业组织和个人的事务；（5）其他不属于人民代表大会职权范围的事项，如对党群部门和军队的意见、建议；属于与党和国家现行法律、法令、政策规定不符的问题；属于议案提出者所在单位、地区处理的问题或单位之间相互协商解决的纠纷问题等，均不能作为议案提出。

（三）条件的法定性。代表提出的议案必须符合法定人数。全国人大代表提出议案，可以分为两种形式：一是代表联名提出；二是代表团提出。全国人大组织法第十条规定，一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围的议案。也就是说，如果是代表联名提出议案，至少应有三十名代表联名。如果是代表团提出议案，应当由代表团全体代表的过半数通过，并由代表团团长签署。地方组织法第十八条规定，县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表五人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围的议案。对修改宪法或提出罢免案的法定人数要求更为严格。如宪法第六十四条规定，宪法的修改，由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过；宪法第六十一条规定，如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人大代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。全国人大组织法第十五条规定，全国人民代表大会会议期间，三个以上代表团或者十分之一以上的代表可以提出罢免案。地方组织法第二十六条规定，县级以上地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常委会或十分之一以上代表联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，五分之一以上代表联名可以提出罢免案。否则，人大代表提出的议案不能成立。

代表提出的议案必须以书面形式提出，且必须使用会议印发的议案专用纸，一事一案。议案的书写要字迹清楚，并写明详细通信地址和邮政编码，便于承办部门同代表联系。

代表议案必须具备的要件：

1.案由，即提出一件议案要有简要的、较为具体明确的理由。案由的主要内容包括所提议案的必要性、重要性和紧迫性。

2.案据，即提出议案的基本依据。议案的依据应在占有大量客观事实材料的基础上提出，才具有说服力，使人信服。案据可以是对问题的分析，对事实的阐述，也可以是对主、客观条件的概括，内容必须具体。

3.方案，如法律法规草案、决议和决定的草案。如果是建议案，在有了案由、案据之后，还应有对所提问题的答案，即解决问题的基本思路、观点和切实可行的方法。只有既提出了题目（案由），又提出了问题（案据），同时又提出了解决问题的办法，才可以成为一个合乎要求的、完整的议案。

（四）时间的法定性。人大代表议案一般是在各级人民代表大会会议期间向本级人民代表大会提出。人大代表在会议期间提出的议案，应当在人民代表大会主席团通过的代表提出议案的截止时间前提出。议案制成后必须按照法定程序在各级人民代表大会主席团决定的议案截止时间内送交人民代表大会会议秘书处，否则不会被列为议案。因此，一旦延误了时间，就错过了如期审议的机会，超过期限提交的议案，不能作为议案处理，一般改作“建议”处理，或移交下次人民代表大会会议处理。

为保证代表有充裕的时间酝酿、提出议案，对符合议案基本条件、准备成熟的代表议案，也可以在人代会闭会期间提出。

（五）程序的法定性。代表在人民代表大会会议期间提出的议案，由各代表团在大会主席团通过的代表提出议案的截止时间前送交大会秘书处。大会秘书处设置专门的代表议案处理机构，并在代表驻地安排工作人员接收代表提出的议案。由大会秘书处报大会主席团决定是否列入大会会议议程，或者先交有关专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由大会主席团决定是否列入人民代表大会会议议程。列入会议议程的议案，应提交代表大会全体代表审议，由全体代表的过半数通过，通过后即具有法律效力。全国人民代表大会闭会期间代表提出的议案，由省、自治区、直辖市人大常委会办事机构送交全国人大常委会办事机构。对符合议案要求的法律案，可以依照立法法的规定先向全国人大常委会提出；其他议案在代表大会会议举行时送交大会秘书处，与会议期间提出的议案一并处理。

这里需要说明的是，大会对人大代表提出议案的截止时间作出的规定，是指代表在规定的时限内送交大会秘书处或本代表团。不能理解为在规定的最后时间提出即可。如大会秘书处规定人大代表必须在某日的中午12点为代表提出议案的截止时间，那么，人大代表应当在12点以前，把议案送到大会秘书处，而不是12点才交给本代表团工作人员，那样，由于各代表团驻地可能不在一个地方，甚至某个代表团住在大会会场以外的地方，这样，如果12点代表才将议案交给本代表团工作人员，势必耽误工作人员再送到大会秘书处的时间。

（六）处理的法定性。不是人大代表在人民代表大会会议期间提出的议案都可以作为议案处理。代表提出的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。经大会确认的议案有法定的地位和作用。代表向代表大会提出的议案，经人民代表大会主席团会议决定提交人民代表大会审议的议案，就代表了集体的意志，就有了较高的法定权威，要交指定部门审议列入大会议程，付诸讨论、表决或办理。而主席团会议决定不作为正式议案提交本次大会审议的，一般交由相应的专门委员会进行审议，提出处理意见。如第十三届全国人民代表大会第一次会议主席团交付宪法和法律委员会审议的代表提出的议案共104件。2018年12月24日，宪法和法律委员会提出了审议结果的报告。报告指出，16件议案涉及的6个立法项目，已由全国人大常委会审议通过；17件议案涉及的3个立法项目，已提请全国人大常委会审议；50件议案涉及的14个立法项目，已列入本届全国人大常委会立法规划；并对列入一、二类立法项目的，落实牵头起草单位，督促抓紧起草、研究论证工作；8件议案涉及的4个立法项目，将会同有关方面积极推进立法进程，建议适时纳入立法规划或者立法工作计划；12件议案涉及的7个立法项目，有的可待条件成熟时纳入立法规划或者年度立法工作安排，有的可在相关法律的起草或者修改等工作中统筹考虑。可见代表议案即使没有列入大会议程，依然具有重大意义。

二、议案的作用

各级人大代表按照法律规定，依照法定程序，向本级人民代表大会提出的属于本级国家权力机关职权范围内的议案，是法律赋予人大代表的职权，是人民当家作主，参加管理国家、管理社会事务，履行职责的具体体现。因此，人大代表议案具有重大的意义和积极的作用。

（一）人大代表议案是人大代表行使国家权力的具体体现。

人大代表依法提出议案是执行代表职务，代表人民的利益和意志参加行使国家权力和参加管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要工作，是行使代表职权、履行代表职责、发挥代表作用的重要途径。代表享有提议案权，是由代表本身所应具有的职能所要求和决定的。

在我国，人民是国家权力的主人，人民通过自己选出的代表组成的各级人民代表大会行使国家权力。人民代表大会的工作方式是召开会议，对国家和社会生活的各个方面的问题进行讨论审议，最后按多数人的意愿作出决定。代表在法律上享有向本级人民代表大会提出议案的权利，其行使这一权利的意义和作用在于，广大人民群众所关心的或社会生活有关方面所亟待解决的问题，能够向人民代表大会提出，使国家权力机关与广大人民群众的联系渠道畅通，使国家权力机关在行使权力对有关问题和事项作出决定时，能够体现绝大多数人民群众的意见和要求，符合绝大多数人民群众的意志和利益。人民代表大会所议之事以广大人民群众所关心、所盼望解决的问题和事项为基础和内容，所决之事以人民群众的意志为转移，是人民代表大会制度的本质要求。因此，代表的提议案权，是人民行使国家权力的中间环节，是代表职能的一个组成部分。代表要依照法律的有关规定，从实际出发，认真负责地提出议案；有关机关或者机构、组织，要以对代表、对人民高度负责的责任感，认真处理代表提出的议案，改进有关工作。

近年来，各级人大代表在人民代表大会会议期间提出议案的热情日益高涨、数量不断增多。代表提出的议案，内容十分广泛，见解多种多样，贴近实际，贴近群众，反映民意，集中民智，具有很强的针对性、广泛性。如第十三届全国人民代表大会第一次会议代表提出议案325件。第十三届全国人民代表大会第二次会议代表提出议案491件，比去年增长51%。代表提出的议案，涉及制定法律的231件，修改法律的247件，解释法律的4件，就有关法律问题作出决定的5件。这些议案紧紧围绕党和国家工作大局，着力通过立法推动和保障重大决策部署、重大发展战略的落实，内容主要集中在以下几方面：一是全面深化改革，扩大对外开放，推动高质量发展。二是保障和改善民生，增强人民群众获得感、幸福感、安全感。三是推进生态文明建设和绿色发展。四是维护国家安全，创新社会治理。五是发展文化事业和文化产业。一些代表还就修改刑法、刑事诉讼法等提出了议案。代表议案为有关机关提出议案或者作出决策提供了大量参考意见，促进了有关机关的工作。因而，代表提出议案具有重要的、积极的意义，在现实生活中的作用越来越大。十三届全国人大三次会议，收到议案506件。有关法律方面的499件，有关监督方面的7件；以代表团名义提出的17件，代表联名提出的489件。这次会议收到的议案一个突出特点是关于强化公共卫生法治保障体系的代表议案数量多，约占议案总数的四分之一。围绕加快构建疫情防控法律体系，提出修改传染病防治法、刑法、治安管理处罚法，加大对瞒报传染病、妨碍防疫工作及非法猎杀、销售、食用野生动物等行为的处罚力度，修改中医药法、执业医师法、献血法，以及制定公共卫生安全保障等方面的法律。围绕健全国家公共卫生应急管理体系，提出修改突发事件应对法、价格法、慈善法，制定社会救助法以及战略物资储备、行政征用、信息公开、社区应急管理、现场救护等方面的法律。围绕构建国家生物安全法律法规体系，提出修改野生动物保护法、动物防疫法、食品安全法、渔业法，制定生物安全法等法律。显然，这与2020年初暴发的新冠肺炎疫情有密切关系。

（二）人大代表议案有利于充分发挥人大代表依法履职的作用和发挥广大人民群众的聪明才智。中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人大代表作为人民通过选举产生的各级国家权力机关的组成人员，是人民意志和利益的代言人，是国家大政方针决策的直接参与者。人大代表在行使人民赋予的权力时，就议案方面来说，一是有提出议案的权利。代表法规定，代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于人民代表大会职权范围内的议案。二是在人民代表大会会议期间，代表对列入本次会议议程的议案有进行审查和讨论并发表意见、表明态度，提出建议、批评和意见的权利。人大代表在人民代表大会会议期间提出的议案以及对各项议案的审议意见，都来源于人民群众，反映了人民群众的意志、利益、思想和情绪。通过人民代表大会对议案的审议权的行使，按照民主集中制的原则作出正确的决策，体现了人民对国家事务、社会事务的管理，是人民群众通过选出自己的代表履行职权的最佳途径。

（三）人大代表议案有利于加强民主法制建设，推动依法治国的步伐。代表议案的作用还在于它能代表国家和最广大人民群众的利益，就一些重要事宜提出比较系统、比较成熟的方案，经过本级人民代表大会的审议批准，为法律法规的制定和决议、决定的作出提供依据，由此推动我国社会主义物质文明、精神文明和政治文明的不断发展和完善。

三、议案的种类

人大代表议案主要包括以下类型：

（一）立法案。请求修改宪法、制定有关法律法规的议案，包括对有关法律法规的修正案、废止案。修改宪法案由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议。其他立法案由一个代表团或三十名以上全国人大代表联名即可提出。省、自治区、直辖市和设区的市，自治州、自治县的地方人大代表十人以上联名可以提出地方性法规（或自治条例、单行条例）的立法案。

（二）选举案。向人民代表大会提交的关于选举事项的议案。地方组织法和有关法律规定，省、自治区、直辖市的人大代表三十人以上书面联名，设区的市和自治州的人大代表二十人以上书面联名，县级的人大代表十人以上书面联名，可以提出本级人大常委会组成人员，人民政府领导人员，监察委员会主任，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人。乡、民族乡、镇的人大代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人员的候选人。不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提出候选人。

（三）罢免案。请求罢免由本级人民代表大会选举、决定的国家公职人员公职的议案。全国人大组织法和有关法律规定，全国人民代表大会三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出对于全国人大常委会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院和中央军事委员会的组成人员，国家监察委员会主任、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。地方组织法和有关法律规定，县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会或者十分之一以上代表联名，可以提出对本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、监察委员会主任、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，主席团或者五分之一以上代表联名，可以提出对人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。

（四）特定问题调查案。请求人民代表大会就特定问题组织有关人员进行调查的议案。地方组织法第三十一条规定，县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。大会主席团或者十分之一以上代表书面联名，可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请全体会议决定。

（五）对重大事项的决定、决议案。请求人民代表大会就某个重大事项进行审议和作出决定、决议的议案。重大事项一般是本行政区域内属于本级人民代表大会职权范围的涉及国计民生的重大问题。在全国人民代表大会，根据宪法的有关规定，这类议案的内容范围包括：国民经济和社会发展计划方面的意见；国家的预算建议；省、自治区和直辖市的建置；特别行政区的建立及其制度；战争和和平问题；其他应当由最高国家权力机关决定的事项。提出这类议案的法定人数为三十人以上代表或一个代表团。在县级以上的地方各级人民代表大会，决定、决议案的内容包括本行政区域内国民经济和社会发展计划、预算方面的问题，以及本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作方面的重大事项。提出这类议案的法定人数是十人以上代表。在乡级人民代表大会，决定、决议案的内容有：本行政区域内的经济、文化事业、公共事业的建设计划；财政预算的问题；民政工作的实施计划；其他属于本级人民代表大会行使职权作出决议的问题和事项。提出这类议案的法定人数为五人以上代表。

四、议案与政协委员提案的区别

在我国，1983年以前，议案、提案名称混用。1983年以后，各级人民代表大会在实际工作中改用“议案”这一名称。在五届全国人大五次会议上，当时的全国人大常委会副委员长习仲勋在《关于四个法律草案的说明》中说，规定人大代表团和代表以及全国人大常委会委员提出议案须经一定程序，是因为全国人大和它的常委会审议通过的议案，都是具有一定的约束力的，有的就是法律。这和过去每次全国人大会议上代表们提出的大量提案是不同的。那些提案主要是对各方面工作提出的建议、批评和意见，涉及的问题很多并不属于全国人大的职权范围，大会不好通过实质性的决议，只能转交有关方面研究处理。现在，代表向全国人大或者它的常委会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，都由人大常委会的办事机构交由有关机关和组织研究处理并负责答复，不再采取大会提案的形式。这样比较符合实际，既简化了工作程序，又可以使代表提出的建议、批评和意见同样能够得到适当的处理和答复。采用议案，不用提案，是为了将过去那种提案同现在规定的需要提请人民代表大会审议通过的具有约束力的议案加以区别。

不少人把人大代表的议案和政协委员的提案看成一回事。有的人大代表同时还是政协委员，召开人民代表大会会议时，就把参加政协会议时的提案拿过来，经过改头换面就变成了代表议案。其实，人大代表的议案与政协委员的提案二者之间是有区别的。

首先，提出的主体不同，政协委员的提案是政协委员向政协全体会议和常务委员会会议提出的，并经提案委员会审查立案交付有关单位办理的书面意见和建议。可以几个人联合提出，也可以一个人提出。而人大代表的议案是有法定人数要求的人大代表向本级人民代表大会提出的。

其次，内容的范围不同。政协委员提案的内容非常广泛，可以涉及社会政治、经济生活的各个方面、各个领域，大至党和国家的大政方针，小至群众生活密切相关的切身问题，甚至本单位政治、经济生活等各个方面的有关事项，政协委员都可以通过提案提出意见、建议。而人大代表议案的内容则必须是本级人民代表大会或人民代表大会常务委员会职权范围内的事项。

再次，结果效力不同。人民代表大会是国家权力机关，代表的议案通过后具有法律约束力。政协是统一战线组织，政协的提案没有法律上的约束力，它只是一种民主监督。

五、议案的格式

人大代表议案是在人民代表大会会议期间提交的，因此，人大代表议案是表格式议案，并且必须使用人民代表大会印发的代表议案专用纸。从公文写作的角度看人大代表议案，应当包括八个部分的内容。

（一）议案文头。包括标注、题签、议案案由、议案领衔人、领衔人代表团、领衔人联系电话等。

1.标注。在标有“××人民代表大会代表议案纸”之上右上角是标注，有三项内容：（1）序号。表明议案在人民代表大会会议期间收到的代表议案的顺序号。（2）处理方式。交某一个专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见。（3）类别。即议案属于哪一种类。

2.题签。××省（市、自治区）、市（县、市、区）、乡（镇）人民代表大会议案纸。

3.议案案由。用极为简练的文字，提出议案的理由，包括所提议案的必要性、重要性和紧迫性。

4.议案领衔人，即联名提出议案的牵头人。领衔人所在代表团，一般以地区为单位，如广东省代表团、衡水市代表团、农安县代表团等。领衔人的单位、住宅电话都应标出，以便于承办部门与之联系。

（二）议案标题。一般用公文式标题，如“关于制定监督法的议案”。

（三）正文。正文是议案的主体，一般包括以下内容。

1.案由。即议案缘由，主要阐明提出议案的原因、依据和目的。即提出要解决的问题，包括解决问题的重要性和解决问题的迫切性。要写得有理有据，简明扼要。

2.案据。即议案的内容，是指所提出的审议事项。包括法律的、政策的、事实的根据。要写得明确、具体、全面，有可操作性。写作议案的内容应务求事实准确、案由合理、建议具体。具体地说，议案的内容包括以下几个方面：关于本级人民代表大会职权范围内保证宪法、法律、法规、政策贯彻执行的问题；关于本级人民代表大会职权范围内政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族、统战工作的重大事项；关于本级人民代表大会职权范围内保证国民经济计划和财政预决算的问题；关于制定和修订与本级人民代表大会职权范围相应的法规的建议；关于加强本级人民代表大会及其常务委员会、人民政府、监察机关、人民法院、人民检察院等国家机关建设的重要建议；人民群众迫切需要解决的重大问题等。

3.方案。即解决问题的具体方案。代表提出对某一或某些问题的意见还不够，更重要的是还要提出解决问题的具体方案，使提出的问题可以尽快得到解决。方案应当写得明确、具体，可操作性强，便于提出的问题尽快得到解决，也便于有关部门解决问题时有的放矢。如果是法律案，最好附有法律文本和说明。

（四）审议要求。审议要求是请人民代表大会审议的惯用语“请予审议”。

（五）处理意见。法律明确规定，人大代表议案由大会主席团决定是否列入大会议程，或者先交由有关专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见。从实践看，代表议案能够列入人民代表大会会议议程的是极少的，绝大多数是先交由有关专门委员会审议，由专门委员会提出是否列入大会议程的意见。所以在正文之后，列入专门委员会意见这一内容，并要求写出具体时间。如“由×××领衔提出的《关于在清华路口设立交通红绿灯的议案》，经内务司法委员会全体会议审议之后认为，议案所提的内容，不属于省人大及其常委会的职权范围，应属于政府工作范围。因此，建议对该议案作出不列入省人民代表大会会议议程，改作建议处理”。

（六）附注。议案专用纸特别提醒人大代表，请用钢笔写，字迹要清楚。最下面左下角是收到议案的时间。提交议案时间必须在大会主席团规定截止日期前提出。

（七）附页。提交议案的同时要附上提请讨论的草案，作为议案的附件。

（八）提议案人。这里首先要填写提议案领衔人的姓名、通信地址、邮政编码。然后在其后逐一列出联名代表姓名、通信地址、邮政编码。

六、议案的要求

议案是同国家的法律、法规，国家和地方的国民经济、社会发展计划等重大事项有关的建议和方案，一经大会通过，就具有一定的强制约束力，有关方面和人民群众必须遵守和执行。因此，议案的提出是一件十分严肃的事情，人大代表提出议案一定要认真、慎重。提高人大代表撰写议案的质量，应从以下方面着手。

（一）在调查研究、认真准备的基础上提出议案

向人民代表大会提出议案是国家和地区重大决策的开始，意义十分重大。人大代表提出议案，应当本着对党、对国家、对人民高度负责的精神，站在全局的高度，慎重对待。要深入实际，深入基层，深入群众，倾听群众意见，了解真实情况，经常地多渠道地征求和倾听人民群众的呼声，了解和反映人民群众的意愿。收集民情，了解民意，倾听民声，反映民愿，这是人大代表的法定职责。重点围绕党和国家的中心工作、改革和发展稳定的重大问题和人民群众关注的热点、难点问题，在认真酝酿并充分准备的基础上，依法提出有针对性、可行性的议案。不能简单地把其他人起草的材料直接作为议案提出。现实中，许多人大代表深入群众、深入实际、深入基层，写出了不少好的议案。但是，也有不少议案缺乏民意，只从本单位、本部门或者自身的利益出发，这是需要避免的。

（二）要掌握各级人民代表大会的职权范围

掌握提出议案的内容范围，这是代表提出议案的首要条件。要根据各级人大及其常委会的职权提出议案。因为只有符合各级人大及其常委会职权范围的议案，才有可能列入本级人民代表大会会议议程。宪法和地方组织法规定了全国人民代表大会、县级以上地方各级人民代表大会和乡镇人民代表大会的职权范围，各级人民代表大会的职权范围是不同的。如果作为一名人大代表，不知道本级人民代表大会的职权范围，那么，他所提出的议案就有很大的盲目性，就会缺乏针对性。如果人大代表提出的议案内容超出了法律规定的职权范围，那么，所提出的议案就不能成立。所以，了解和掌握自己所担当的本级人民代表大会的职权范围是非常重要的。这是作为人大代表的基本要求。因此，各级人大常委会应该承担起对本级人大代表履行职权的培训任务，采取一系列有效措施，提高人大代表的履职能力，从而使人大代表能够切实履行宪法和地方组织法赋予的提出议案的权利，发挥人大代表的作用。

（三）要积极参加本级人大常委会组织的代表视察和专题调研活动

代表应当将提出议案与闭会期间的代表活动结合起来，特别是把参加代表视察和专题调研的过程作为酝酿、起草议案的过程。代表的视察和调研，要突出重点，抓住关键，有目的、有准备地进行，增强视察和调研的实效性。代表视察和专题调研是代表法明确规定的代表在闭会期间的活动的基本方式，是执行代表职务的重要方式。代表视察和专题调研的目的，都是加强同人民群众的联系，了解有关情况，了解人民群众的意见和要求，研究问题等，也是为出席代表大会酝酿、准备、起草代表议案或者建议、批评和意见的过程。

（四）要在保证质量的前提下提出议案

根据代表法的有关规定，代表提出的议案应当有案由、案据和方案。

从内容上说，无论是领衔提出议案，或是参加联名提出议案，对于所提议案应符合以下要求。

1.充分、深入地了解和掌握有关情况和资料。

2.经过科学的分析、研究和论证，避免片面性。

3.正确地处理局部与全局、近期与长远的利益关系，所持结论为较佳选择。

4.避免空洞、不着边际的议论，尽量具体化、方案化。

5.保持议案内容的完整性，写明立案理由和议案事项，不能有所遗漏。

6.一事一案，不能把内容不同的两件以上的建议、意见写进同一份议案，以便处理。

7.议案事项必须限定在本级人民代表大会的职权范围内。根据立法法的规定，如果代表提出的是法律法规案，还应当附有法律法规草案文本及其说明。

议案事项应该都是关系到国家改革发展稳定的重大问题，与人民群众切身利益密切相关，应当成为人大代表提议案的热点。近年来，有的代表提出议案时存在重数量、轻质量的倾向，有的议案只有案由、案据，没有明确具体的方案；有的代表提出立法议案时，没有按照法律规定提交法律草案文本及其说明；等等。这样的议案既不可能列入会议议程，也难以进行研究处理。因此，人大代表提出议案的案由应当明确清楚，案据应当充分合理，方案应当具体可行。代表提出法律法规案，一定要同时提出法律法规草案文本及其说明，并提供必要的相关材料。

（五）要对提出的议案共同负责

代表联名提出议案，不是简单的共同签名，而应当经代表团全体会议充分讨论，过半数通过。领衔代表应当采取适当方式，使参加联名的代表了解议案内容，以表达其真实意愿。如领衔代表可以向参加联名附议的代表分别提供议案文本，经附议人认真审阅同意后，再签名附议；有条件集体讨论的，应经集体讨论，取得一致意见后，再签名提出。应当杜绝或者避免提出议案过程中代表转圈签名、参加联名的代表不了解议案具体内容等现象，真正体现代表对提出的议案内容共同负责。

（六）要符合代表议案的格式要求

为便于代表议案的处理和审议，在实践中还要求。

1.向大会提出的议案，必须使用大会秘书处统一印发的代表议案专用纸，一事一案。题目要求明确醒目，理由要准确，内容符合实际。一般议案，必须有案由、案据和方案。

2.代表应当按照代表议案专用纸上所列项目和要求填写，并亲笔签名。写明详细通信地址和邮政编码，便于承办部门同代表联系。

3.填写议案时，必须用钢笔书写，字迹要清楚，不能潦草和写不规范的字。若字迹不清的要请代表团工作人员代为誊清。

4.议案一般由代表本人填写，书写有困难的，可由大会工作人员代写后，经代表签名认可。

5.少数民族代表用本民族文字书写的议案应译成汉文附送。由于代表大会期间信息化办公水平的提高，许多地方召开人民代表大会会议时，都要求把议案用电脑打印出来并同时提供电子文本。

6.写好议案后，必须在人民代表大会主席团规定的截止日期前提出，并送交会议议案办理机构。

（七）要符合人大代表议案提出程序

人大代表提出议案的法定程序包括：

1.根据有关法律规定，确定所提议案属于哪一种类型，再按法定人数、法定程序要求提出。如全国人大代表在全国人民代表大会会议期间提出的罢免案，必须是十分之一以上的代表联名；县级以上地方各级人民代表大会代表在本级人民代表大会举行会议的时候，提出的罢免案，必须是十分之一以上代表联名，而乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，五分之一以上代表联名可以提出罢免案。

2.议案要在人民代表大会主席团通过的议案截止时间前提出，如果超过时间，所提议案作为建议、批评和意见处理。

3.在人民代表大会会议期间，代表提出的议案，先交大会秘书处议案组，由大会秘书处议案组负责接收并对议案进行分类、编号，登记，核对领衔人及附议代表的法定人数、姓名等，然后由大会秘书处报大会主席团决定是否列入大会议程。如果大会主席团决定先交有关专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程，那么就由大会秘书处将议案交有关的专门委员会进行审议，专门委员会对该议案审议后提出列为议案或者不列为议案而是作为建议、批评和意见处理的意见，由大会秘书处负责人向大会主席团报告关于本次人民代表大会会议期间代表提出议案的处理意见，经大会主席团审议，决定是否列入大会议程。议案一经大会审议通过即转入办理程序，有关专门委员会或人大机关有关的办事部门同政府有关部门联系、协商交办意见，并责成有关部门办理。有关部门办理后先交有关专门委员会审议，有关专门委员会将审议结果向人大常委会会议报告，经常委会会议审议通过后，在下一次人民代表大会会议上将该议案办理和审议结果书面向全体代表报告。

七、提出议案应当注意的问题

依法提出议案是人大代表在人民代表大会会议期间的一项重要工作，是人大代表参与管理国家事务的重要途径，也是人大代表依法履行职责的基本权力。近年来，在各级人民代表大会会议上，议案工作越来越受到人大代表的重视，代表提出的议案数量逐年增加，质量逐步提高。但是，由于代表的履职能力不同，代表议案的质量有很大的差异。有的代表把一些本应以代表建议、批评和意见的形式提出的问题，却与其他代表联名以议案的形式向大会提出；还有的人大代表同时还是政协委员，他们把在政协会议上的提案，原封不动地拿到人民代表大会会议上，以议案的形式向大会提出。这不仅不符合议案的要求，同时也增加了议案办理工作的难度，增加了有关部门的工作量，也影响了议案的质量和办理议案的质量。因此，要重视解决人大代表议案提出方面存在的问题，并认真加以解决。之所以出现这种情况，主要是某些代表对议案还存在一些不正确的认识。一是有的代表认为，对需要解决的问题，以议案的形式提出会更受重视。事实上，无论是议案还是建议，其重要性是由事情本身的性质决定的，并不在于以什么形式提出，一些不符合议案条件的问题，即使以议案的形式提出，最终还是要作为建议处理。二是有的代表认为，以议案的形式提出后，即使不作为议案处理，也会转为重要建议。这种认识同样是不正确的。代表提出的建议和作为建议处理的议案，其法律地位是平等的，不存在哪个重要哪个不重要的问题，至于哪些建议会受到特别的关注，主要是看那些建议涉及的问题的重要性，以及建议本身的周密性、严谨性和可操作性。三是有的代表对建议和议案的办理程序缺乏了解。议案提出后，必须经过一定的法定程序才能确定是否成为议案。所以，任何一件议案能否成为议案，不仅关系到代表本人，还牵涉许多机关和部门、许多环节。而代表建议的办理则相对比较灵活。会议期间能够办理的，可以在会议期间办理；会议期间不能办理的，则会后交有关部门办理。如果把一些局部的甚至没有代表性的问题作为议案提出，在一定程度上加大了会议期间的工作量，不利于会议期间集中时间和精力审议和决定重大事项。

八、立法议案

（一）人大代表立法案的撰写

人大代表立法议案即人大代表立法案的正文，由案由、案据和方案三部分组成。

1.代表立法案的案由。主要写明提出制定、修改或废止法律法规的简要理由，包括目的、缘由、依据、原因、意义等。如尹继佐等三十名全国人大代表向十届全国人大五次会议提交的《关于制定刑事被害人国家救济法的议案》案由部分中写道：“近年来，我国刑事被害人的数量呈较快的增长速度，但对刑事被害人的权益保护的现状却不容乐观。对刑事被害人权益的保护我国刑法和刑事诉讼法均有规定，但对于刑事被害人提起的附带民事诉讼，法院尽管作出了予以赔偿的判决，但实际上却得不到有效执行。”

2.代表立法案的案据，即写出建议制定、修改或废止法律法规的名称及内容。如“为全面推进我国社会主义和谐社会与小康社会建设，加强对因犯罪侵害而丧失劳动能力的人以及死亡家属的救助，建议尽快制定刑事被害人国家救济法。对因遭受犯罪等严重刑事不法行为侵害而死亡或重伤并丧失劳动能力的人，当其无法从加害人那里获得赔偿或从其他途径获得救济，经济上处于严重困难时，由国家对其实行一定的经济救助”。

3.代表立法案的方案，即提出的法律法规草案文本及说明材料等。

代表提出的议案草案，在符合以上三个条件以后，就可以完成其他程序，最后提交代表大会秘书处了。

（二）提高人大代表立法案质量的途径

近年来，代表法律议案质量的大幅提升已经成为不争的事实。许多代表不再追求提交议案的数量，而是更加关注议案的质量和所提交的议案的采纳率。少而精的选题和长期关注某个方面的议题，成为部分代表的选择。如北京的全国人大代表闰傲霜每年选择一个题目认真研究形成议案，选择两到三个问题提出建议。湖南的田儒斌代表则始终将“三农”问题作为自己关注的目标。2007年，江必新等全国人大代表针对社会反映强烈的“申诉难”“执行难”问题，在深入调查研究、广泛听取意见、认真总结经验的基础上，于十届全国人大五次会议期间，提出了修改民事诉讼法的议案及修正案建议稿。由于该议案所提供的内容翔实、数据准确，全国人大常委会法工委在这一议案的基础上，形成了提请常委会第二十八次会议审议的民事诉讼法修正案草案。将代表提交的法律议案作为法律草案，这在全国人大常委会立法工作中还是第一次。代表法律议案数量的增多，法律建议文本草案质量的提高，不仅反映了代表依法履职水平的提高，更推动了中国特色社会主义法律体系的完善。

按照有关规定，法律议案不仅要满足议案的案由、案据、方案三个条件，一般还需要附上法律的文本草案。每年人大代表提交的大量立法议案中，由于法律草案文本不符合要求而被改作建议办理的不在少数。法律草案文本的质量，成为制约提高代表法律议案质量的重要原因。因此，代表们加强各种知识的学习，提高履职能力已经成为一种时代的需求。

由于法律的特殊性，法律议案如果要被主席团所采纳，不仅议案的材料要翔实，而且法律草案要具备很强的可操作性。如十届全国人大一次会议上，全国人大代表提出的1050件议案中，有将近三分之二是法律议案，但只有338件符合要求的议案交由有关专门委员会审议。由此，部分代表为了让自己的议案能够更加完善，开始尝试借助新闻媒体，尤其是互联网这一现代技术，广纳民意、创制议案。部分代表设立了代表联系电子信箱，有的还在网上开设博客，将自己准备在代表大会上提交的议案公布在博客中，接受广大选民的评议。2008年，无论是全国人民代表大会还是在地方人大会议期间，在网络上通过个人或者集体博客“晒”议案和建议成为一种时尚。随着网络的不断普及，部分代表的法律议案就是从网络中收集民意提炼出来的。如2007年四川省最有影响力的代表议案《关于加强水污染防治法执法检查的议案》，便是领衔代表翟峰通过收集网络上的民意，根据实地调研的情况和网友的一些建议形成的。为了让自己的议案更具说服力和可操作性，有的代表还聘请了顾问和智囊团为自己的立法议案出谋划策。全国人大代表朱明德从九届全国人大一次会议以后，便组建了自己的议案信息库，邀请了10位专家为自己的议案提供咨询。在1999年3月的九届全国人大二次会议上，朱明德代表领衔提交的《关于制定〈中华人民共和国卫生法〉的议案》等四件立法议案，都被大会采纳。如今，在越来越多的企业家代表提交的议案背后都可以看到学者的身影。这是一种民意与科学的有益结合。一方面，作为人大代表理应听取社会各界对某一问题的民意和看法；另一方面，采取适当有效的方式，充分利用专家学者等专业人士参与有关法律的建议和起草工作，对提高议案质量，加快立法进程具有重要的作用和意义。

第七节 行使提出建议、批评和意见权

一、提出建议、批评和意见权的特点

（一）人大代表建议、批评和意见的特点

人大代表的建议、批评和意见，是人大代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的看法、建议、主张、批评和意见等的总称，通常被简称为代表建议。这三个概念虽然连在一起使用，但内容并不是完全一致的。建议指的是就某个问题和某些问题，向人大及其常委会提出自己的主张；批评是对某个问题或某些问题存在的缺点和错误提出意见；意见是对事情的一定看法或想法。三者的侧重点是不同的。

《人大机关公文处理办法》第六条规定：“建议、批评和意见适用于人大代表向人大及其常委会提出，由常委会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复的事项。”人大代表的建议、批评和意见有广义和狭义之分。从广义上说，是人大代表在人民代表大会会议期间或在人民代表大会闭会期间以书面或口头形式向本级人民代表大会及其常务委员会提出对各方面工作的建议、批评和意见，以及人大代表在人民代表大会闭会期间参加代表视察活动中向被视察单位提出的建议、批评和意见。从狭义上说，是人大代表在人民代表大会会议期间或在人民代表大会闭会期间向本级人民代表大会及其常务委员会以书面形式提出的对各方面工作的建议、批评和意见时使用的公文。

人大代表提出建议、批评和意见权有以下特点：

1.权力主体的特定性。人大代表提出建议、批评和意见，是人大代表基本权利的具体体现。代表法对人大代表提出建议、批评和意见作了明确规定。代表法第十八条规定，代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。建议、批评和意见应当明确具体，注重反映实际情况和问题。代表法第二十九条规定，代表在本级人民代表大会闭会期间，有权向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团提出对各方面工作的建议、批评和意见。依照法律规定，人大代表无论是在人民代表大会会议期间，还是在闭会期间，都可以提出对各方面工作的建议、批评和意见。在人民代表大会会议期间，代表可以向本级人民代表大会提出；在人民代表大会闭会期间，代表可以向本级人大常委会提出。人大代表提出的建议、批评和意见，由各级人大常委会的办事机构交由有关机关、组织研究处理，在一定时间内作出答复。而不是人大代表的其他任何人都无此项权利。同时，人大代表提出建议、批评和意见，可以单独提出，也可以联名提出。

2.内容的确定性。人大代表在人民代表大会会议期间和闭会期间提出的建议、批评和意见并不是随心所欲的，而是有一定的限定范围的。

3.时间的灵活性。对代表提出建议、批评和意见的时间上，比对代表提出议案的时间要求要灵活。不要求一定在人民代表大会会议上提出，而是既可以在代表大会会议期间提出，也可以在代表大会闭会期间提出。

4.表达形式的规范性。代表提出建议、批评和意见一般应书面提出，即使用代表建议、批评和意见专用纸书写。

5.提交的程序性。代表大会会议期间，代表将向人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见送至大会秘书处。大会秘书处设置建议、批评和意见处理机构，在代表驻地设有工作机构接收代表提出的建议、批评和意见；大会闭会期间，代表将所提建议、批评和意见交人大常委会办事机构。为方便代表，人大常委会办事机构为代表印发了代表建议专用信封。

6.办理过程的程序性。对于人大代表建议、批评和意见的办理不同于办理一般的群众来信来访，而是有一套严格的程序和要求的。首先，要准确地确定承办单位。人大常委会和有关机关办事机构要根据各部门的职责范围，将每份代表建议、批评和意见转交有关单位承办。对于涉及几个部门负责办理的代表建议、批评和意见，应确定主办单位；对一时拿不准的，要主动征求有关部门、单位的意见后确定。为使代表建议、批评和意见得到认真答复，加快办理速度，必须加强催办检查工作。属于政府各部门承办的，由政府办公厅（室）负责催办检查，属于其他单位承办的，由人大常委会有关的办事部门负责催办、检查。在承办部门内部，应由办公室负责催办。代表在闭会期间提出的建议、批评和意见，由人大常委会有关办事部门交办并负责催办。其次，有明确的办理程序和答复要求。为使代表建议、批评和意见的办理工作有条不紊地进行，各承办单位都要严格办理程序，并使之制度化。办理程序包括登记、分类、分发、协调、催办、拟文、核稿、签发、编号、打印、校对、发出、立卷、归档、总结等事项。

（二）人大代表建议、批评和意见与代表议案的联系与区别

人大代表建议、批评和意见与代表议案是有联系的。1954年全国人大组织法规定了代表提出议案的制度。从一届全国人大一次会议至五届全国人大五次会议，代表提出的议案都是由会议临时设立的提案审查委员会在会议期间进行审查、提出审查意见并向会议报告，最终由会议审议、表决审议意见。由于这些议案的内容当时主要是对各方面工作提出的建议、批评和意见，涉及的问题虽然很多，但大都不属于全国人大的职权范围，所以，会议不宜作出实质性的决议，只能决定转交有关方面研究处理。为了改变这种情况，1982年全国人大组织法规定，代表对各方面工作的建议、批评和意见，都由全国人大常委会的办事机构交由有关机关和组织研究处理并负责答复。这个规定比较符合实际，既简化了工作程序，又可以使代表提出的建议、批评和意见能够得到适当的处理和答复。从1983年六届全国人大一次会议开始，代表既可以就各方面工作提出建议、批评和意见，也可以根据全国人大的职权范围提出议案。由此可见，人大代表建议、批评和意见这一制度的产生与代表提出议案的制度是有联系的。前者是从后者中分化出来的，是更加明确的分化，是进一步发挥代表参政议政作用的具体化、专门化。人大代表来自各地区、各民族、各阶层、各方面，代表提出议案或者提出建议、批评和意见，都是代表执行代表职务的基本方式。

人大代表建议、批评和意见与代表议案的区别。

1.提出议案和提出建议、批评和意见的主体和人数要求不同。建议、批评和意见可以由一名代表提出，也可以由代表联名提出。而代表议案只能由一定数量，即达到法定人数的代表才能提出，少于法定联名人数的代表无权提出议案。如在全国人民代表大会会议上，需要三十名以上代表联名或者一个代表团，才有权力提出议案。

2.提出的时间要求不同。建议、批评和意见无论是在人民代表大会会议期间，还是在人民代表大会闭会期间，代表都有权提出。代表联名提出议案，通常在人民代表大会会议期间，而且都要由大会主席团决定一个本次会议议案的截止时间，以便由主席团决定是否列入大会议程，或交有关专门委员会进一步审议再作决定。

3.提出的内容不同。代表提出的建议、批评和意见的范围很广，包括对各方面工作均可以提出建议、批评和意见，大部分是政府工作范围。对于提出议案的范围，法律有明确的限制规定，必须是属于本级人大职权范围内的问题。

4.处理的程序和法律后果不同。县级以上各级人大代表建议、批评和意见提出后，依照有关法律规定，由该级人大常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理，并负责在一定期限内答复代表。代表对答复不满意的，可以提出意见，由该级人大常委会办事机构交由有关机关、组织或者其上级机关、组织再作研究处理，并负责答复。对于各级人大代表提出的议案，依照有关法律规定，应由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。议案列入大会议程经人民代表大会审议通过，就产生了一定的约束力，有些就是法律或地方性法规。国家机关、有关组织和单位必须执行，而代表建议、批评和意见可由承办单位根据条件，研究办理。代表议案须经人民代表大会审议通过，而代表建议、批评和意见则由大会秘书处、人大常委会的办事机构交有关机关或组织研究处理。

了解人大代表建议、批评和意见与代表议案的联系和区别是很有意义的。一是在实践中，应注意不要把属于建议、批评和意见的作为议案提出，同时也不要把属于议案的作为建议、批评和意见提出。要努力提高代表建议、批评和意见的提出和处理的质量。通过代表建议、批评和意见的提出和办理工作，解决一批亟待解决的对改革开放稳定大局有较大影响的现实问题。二是我国的代表是分层次的，各自所担负的职责是有区别的。不同层次的人大代表，提出建议、批评和意见在内容和形式上的要求也是不一样的。作为最高国家权力机关组成人员的全国人大代表，虽然也要代表本选举单位，但提出建议、批评和意见时，要有自己的准确定位，即代表提出的建议、批评和意见，应当主要围绕国家改革发展稳定的大局，政治、经济、文化、社会生活中的重大问题，人民群众普遍关心的问题，对全国人大及其常委会、国务院及其部门、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和其他机关、组织的工作提出。一般来说，不应当把属于对其他层次工作的建议作为全国人大代表的建议、批评和意见提出。也就是说，应当避免将属于地方有关机关、组织管理的事务向全国人大或全国人大常委会提出。中央与地方国家机构在职权上是有分工的，属于地方的事务和解决的问题，不宜作为建议、批评和意见向全国人大或全国人大常委会提出。同样地方各级人大代表提出建议、批评和意见时，也不要将对上级或者下级机关的建议、批评和意见，向本级人民代表大会提出。

二、建议、批评和意见权的作用

人大代表向本级人民代表大会提出对国家机关各方面工作的建议、批评和意见，是法律赋予人大代表的一项重要职权，是人大代表受人民委托，行使当家作主民主权利的一种重要表现形式。对国家机关的工作既具有监督作用，又具有支持和协助作用。具体表现在以下几个方面。

（一）人大代表提出建议、批评和意见是执行代表职务的重要形式

代表法规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。各级人大代表依法执行代表职务的形式很多，其中一种重要的方式，就是各级人大代表向本级人大及其常委会提出建议、批评和意见。规定代表有权提出对各方面工作的建议、批评和意见，给人大代表参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务提供了一种重要的、行之有效的方式，因而，它已成为人大代表执行职务普遍运用的一种形式。

（二）人大代表提出建议、批评和意见是人大代表反映人民群众呼声和要求的有效途径

我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。国家的性质决定了一切权力属于人民，人民是国家和社会的主人。人民通过自己选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力。人大代表的作用之一就是纽带和桥梁作用。我国各级人大有262多万名代表，工作在各条战线。人大代表要密切联系原选区选民和原选举单位以及广大人民群众，反映他们的呼声和要求，使人大及其常委会制定的法律、法规，作出的决议、决定，更符合人民的愿望和要求，使“一府一委两院”的工作在人民的监督下，始终沿着法律的轨道，为人民服务。人大代表依法向本级人大及其常委会提出建议、批评和意见，是反映民意，联系群众，发扬民主，解决实际问题的有效途径之一。通过人大代表提出建议、批评和意见，不但可以沟通国家权力机关与“一府一委两院”和广大人民群众的联系，而且还可以使人民群众感受到自己的主人翁地位，积极地、热情地关心和支持国家各方面的建设和发展。规定各级人大代表有权向本级人大及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见，实际上是在广大人民群众和各级决策部门之间架起了一座桥梁。这也是我们党走群众路线，密切联系群众方针在人民代表大会制度中的具体体现。

（三）人大代表提出建议、批评和意见是人大对“一府一委两院”实施监督的必要形式

加强人大及其常委会的监督职能，是全面推进依法治国，推动社会主义法治建设的一项重要内容。目前，各级人大及其常委会对同级行政机关、监察机关、审判机关和检察机关实行监督，采取听取和审议“一府两院”的工作报告，审查和批准国家和本行政区域的国民经济和社会发展计划以及财政预决算，提出罢免案、质询案，提出建议、批评和意见，组织人大代表视察工作和检查执法情况，受理人民群众来信来访等方式。其中，代表提出建议、批评和意见是代表经常运用的一项权利。人大代表通过提出建议、批评和意见的方式，对人大及其常委会和“一府一委两院”的工作、对国家的大政方针以及视察中存在的问题和人民群众关心的热点问题等，发表意见，提出建议。这对于国家权力机关充分、及时、有效地发挥其法律监督和工作监督的职能，保证宪法、法律、行政法规、地方性法规和上级人大及其常委会决议、决定在本行政区域的遵守和执行，有效地克服和防止官僚主义，提高工作效率，减少工作中的失误，保证党和国家方针、政策的正确执行，保证国家机关作出的重大决策符合广大人民群众的根本利益有着积极的作用。

三、建议、批评和意见的范围

（一）人大代表提出建议、批评和意见权的范围

人大代表提出建议、批评和意见，其内容范围相当广泛，它包括国家机关各个方面的工作，涉及国家政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等各个方面，以及党、政、军、民、工、农、商、学各行各业。既可以是重大问题，也可以是具体事项。人大代表提出的建议、批评和意见，要体现人民群众的切身利益，坚持反映群众普遍关心、反映强烈的问题，所提建议、批评和意见应尽量具体、明确。代表提出的建议、批评和意见大致包括以下几个方面。

1.有关法律规定属于人民代表大会职权范围内的问题。具体有：（1）立法工作，如建议尽快制定、修改、废止、解释某项法律或地方性法规等；（2）监督工作，对“一府一委两院”遵守和执行法律的情况提出批评和意见；（3）重大事项决定，如对于全国或者本行政区域内带有根本性的、长远的、重大问题的决策提出建议、批评和意见；（4）有关人民代表大会会议中的其他工作。包括在审议议案和报告中发现的问题以及有关人大常委会的各项工作问题，有关坚持和完善人民代表大会制度的重大问题，如如何完善监督程序，如何确定重大事项决定范围，如何实现人民代表大会制度的理论创新和实践创新等。

2.有关法律规定属于国务院和地方各级人民政府职权范围内的工作中的各种问题。具体包括：（1）制定行政法规、规章问题；编制和执行国家预算问题；（2）领导和管理经济工作、城乡建设、教科文卫、体育、民政、公安、司法行政、对外事务、国防建设、民族事务、侨务工作等；（3）有关代表建议、批评和意见承办工作中出现的问题。如答复不满意或没有按规定时间答复等问题。

3.有关法律规定属于本级监察委员会职权范围内的工作中的各种问题。

4.有关法律规定属于本级人民法院职权范围内的工作中的各种问题。

5.有关法律规定属于本级人民检察院职权范围内的工作中的各种问题。

6.人民群众反映强烈的社会热点问题。如食品安全问题、产品质量、养老保险、社会保障问题等。

7.代表所关心的其他方面的问题。

（二）不能作为人大代表建议、批评和意见提出的范围

不是所有的问题都可以作为代表的建议、批评和意见提出，不能作为代表建议、批评和意见提出的也有很多。

1.所提问题是属于哪一级范围解决的，应当向哪一级人民代表大会提出。如属于地方人大职权范围内应当解决的问题，就应向地方人大或其常委会提出，而不应向全国人大提出。

2.涉及解决代表本人及其亲属个人问题的，如有关民事、刑事的申诉案，可以依法向有关司法机关提出申诉，而不要作为建议、批评和意见提出。这是因为，代表执行职务是一种公权力，对涉及解决代表本人及其亲属个人问题的情况，应当遵守回避原则。

3.代转人民群众信访件的。人民群众委托代表转交的各类申诉或者请代表转交各级人大或其常委会的各类建议、批评和意见，可以在大会会议期间交大会秘书处信访组处理，在大会闭会期间交常委会办事机构处理，不要作为建议、批评和意见提出。

4.属于学术探讨、产品推介的。

5.没有实际内容的，空泛、笼统的建议，提出来没有必要，处理起来也会造成不必要的浪费。

6.对于正在诉讼程序中的司法案件，也不宜作为建议、批评和意见提出。因为对这些没有审结的案件提出建议、批评和意见，可能影响最终的审理工作。

7.同一内容的问题，作为议案提出后，不宜再以代表建议的形式同时提出，以避免不必要的重复处理。

8.其他不宜作为代表建议、批评和意见的。

四、建议、批评和意见的撰写

（一）人大代表提出建议、批评和意见的来源

人大代表建议、批评和意见的来源是多方面的。绝大多数来自代表本人在代表大会之前的调查研究。深入实际，广泛听取群众意见是人大代表提出建议、批评和意见的必要准备。避免提出空洞的或没有实际意义的建议、批评和意见；避免简单地传递他人意见或将不准确、不成熟的代表建议、批评和意见提出，造成处理过程中不必要的损失和浪费。代表建议、意见和批评的选题来源一般有七个途径，参加本级人大常委会组织的活动中发现的问题；参加代表小组活动发现的问题；个人持证视察时发现的问题；联系群众时发现的问题；人民来信来访集中反映的问题；新闻媒体披露的重要问题；向人民群众公开征集的议题。人大代表提出建议、批评和意见是执行代表职务，反映人民群众呼声和要求的重要形式。人大代表也只有深入调查研究，了解各种情况，才能提出人民群众迫切需要提出的建议、批评和意见。调查研究的形式是多种多样的。通常人大代表可以通过参加集中或分散的视察、执法检查、专题调研、参加代表小组活动、应邀列席原选举单位的会议、走访选民、召开座谈会等形式进行调研。近年来，利用“微博”作为人大代表征求建议、批评和意见的一种快捷方式，正在被越来越多的人所熟知和使用。如2011年十一届全国人大四次会议召开前夕，部分全国人大代表也利用了这一新鲜、时尚的方式来征集议案建议。2月11日、17日，全国人大代表、TCL集团董事长李东生和志高空调董事长李兴浩通过微博发布博文，公开征集网友意见，引来众多网友的“围观”。

（二）人大代表建议、批评和意见提出的形式

人大代表提出建议、批评和意见的形式，可以是口头的，也可以是书面的。口头提出主要指代表在人民代表大会会议上发表的建议、批评和意见，包括在审议议案和报告时提出的询问。书面提出是指代表用专用纸书写的对各方面工作的建议、批评和意见。

（三）人大代表建议、批评和意见的写作格式

人大代表在人民代表大会会议期间提出的建议、批评和意见，一般使用人民代表大会代表建议、批评和意见专用纸。其格式类似于代表议案。其正文写法一般包括以下内容。

1.提出问题并阐述理由。

2.就该问题直接提出批评、意见和建议。

3.要求有关方面对某问题作出答复。

（四）人大代表提出建议、批评和意见的注意事项

人大代表提出建议、批评和意见要注意以下事项。

1.书面提出的，应使用大会印发的专用纸，一事一案，按规定项目将内容书写清楚，尤其是代表姓名、通信地址（标明市、县、乡名）、邮政编码等一定要书写清楚。事先打印好的建议、批评和意见，也可以剪贴在专用纸上。

2.建议、批评和意见所反映的问题，属于哪一级人民代表大会职权范围内（含同级政府、监察、法院、检察院）解决的问题，就向哪一级人民代表大会提出。

3.联名代表应当共同负责。代表联名提出建议、批评和意见的，领衔代表应当采取介绍情况、集体讨论等适当方式，使其他参加联名的代表了解建议、批评和意见的内容；每一位参加联名的代表应当认真阅读建议、批评和意见的原文，了解其中反映的情况和要求，在确认建议、批评和意见的内容能够真实表达自己的意愿后再签名附议。有条件的可以经集体讨论后再提出。

五、提高建议、批评和意见质量的途径

代表建议、批评和意见存在的问题，从内容上说，有的建议空洞无物，没有实际内容；有的建议没有普遍意义，如有位省人大代表提出给某一个村子打井的建议，这样的建议应该在县乡一级人大会议上提出；有的建议涉及的问题属于明显带有个人打官司告状的成分；有的建议涉及国家方针政策的事项，如银行利率的结算问题；有的建议想法很好，但是目前不具备办理的条件，没有可操作性。从对象上说，无法判定该由谁来办理，主要是提出的问题，不是“一事一议”，而是几个问题涉及多个办理部门，无法确定具体的办理部门。从格式上说，不符合建议的写作格式，甚至标题五花八门。

人大代表参与管理国家事务，行使民主权利的重要途径之一，就是通过在大会或闭会期间提出建议的方式进行的。代表所提建议、批评和意见质量的高低，建议、批评和意见是否准确地反映客观事物，是否代表广大人民群众的意志；提出解决问题的办法，是否与党的路线、方针、政策相一致，是否与当前的客观条件相吻合，既影响着办理效果，也影响着代表执行职务的严肃性和有效性。因此，办理好代表建议、批评和意见的前提，首先要提高建议、批评和意见本身的质量。而就实际工作来说，需要做好以下几方面工作。

（一）要选好人大代表建议、批评和意见题目，严把选题关

在人民代表大会会议召开前，人大常委会应围绕政府工作重点和人民群众关心的热点、难点问题，选好题目，组织代表认真学习，搞好培训，并结合选民提出的意见和要求，进行认真的思考，在征集代表建议过程中，人大常委会要求代表所提的建议、批评和意见，必须方向明、内容准、质量高，要放开眼界，胸怀大局，考虑长远，并且要紧密围绕本地区经济和社会发展的大局，从经济、政治、社会、文化、生态文明建设及其体制改革大方向着眼，真正找准并提出制约发展、改革、稳定的症结及解决办法。对于局部利益要侧重于人民群众反映强烈、普遍关注的问题，注意可行性、针对性和可操作性。使人大代表所提建议、批评和意见逐步进入数量从少到多，质量由低到高的良性循环轨道。可以把代表提出的建议、批评和意见通过报纸、电视等新闻媒体向社会公开，接受社会各界的监督。

（二）要写好人大代表建议、批评和意见初稿，严把起草关

要做好代表建议、批评和意见的起草工作。为提高建议、批评和意见的针对性，便于建议办理机关准确了解人大代表的真实想法和意图，增强办理实效，代表在代表大会会前，应该主动征求原选区选民或者原选举单位对代表建议、批评和意见初稿的意见建议，经过修改完善后再交给代表团负责人。

（三）要完善人大代表建议、批评和意见内容，严把修改关

1.要提高人大代表建议、批评和意见修改完善意义的认识。（1）修改完善人大代表建议、批评和意见，是提高代表建议、批评和意见质量的有效措施。地方人大常委会应重视并抓好人大代表建议、批评和意见修改工作，认识其必要性。人大代表来自各行各业，文化水平高低各异，写作能力强弱不一。尽管地方人大常委会对同级代表也进行过一些培训，但质量不高的建议、批评和意见每年都占不小的比例，这与初核和修改工作没有跟上有关。修改是为了完善代表建议、批评和意见，提高质量，以利于办理机关和组织有效办理。实践证明，质量高的代表建议、批评和意见，有关机关和组织的落实率也相应较高；反之，落实率就相对较低。因此，要转变观念，充分认识代表建议、批评和意见修改的必要性，扎实做好代表建议、批评和意见修改工作，从整体上提高代表建议、批评和意见质量，是提高国家权力机关权威的需要。人大代表是人民代表大会的组成人员，代表人民行使权力，有权对“一府一委两院”的有关工作提出建议、批评和意见，这是加强对“一府一委两院”监督的重要方式之一。如果代表提出的建议、批评和意见质量过低，一方面，反映了人大代表的素质低、调研不充分、对选民不负责；另一方面，增加了办理工作的难度，浪费了时间和精力。因此，如果代表提出的建议、批评和意见质量过低，为代表服务的工作机构又不对其进行修改，直接交由“一府一委两院”办理，势必降低人大代表在人民群众心中的威信，也降低了人民代表大会的权威。同时也不可能实现代表人民群众利益和意志，管理国家事务的目标。因此，只有使代表提出的建议、批评和意见做到有的放矢，才能充分发挥国家权力机关监督“一府一委两院”的作用。（2）修改完善代表建议、批评和意见，是便于开展工作的需要。对代表建议、批评和意见的收集、整理、交办、督办是为代表服务的工作机构的重要职责。如果对存在问题的建议、批评和意见不进行修改，那么为代表服务的工作机构就不能准确地交给对应的机关、组织办理。不了解代表建议、批评和意见的真实意图，就不能提高代表建议、批评和意见办理的质量。所以，从有利于人大自身工作开展的角度着想，也应该对有问题的代表建议、批评和意见进行修改。（3）修改完善代表建议、批评和意见，是增强办理实效的需要。代表法第四十二条规定：“有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见。”有些地方性法规还规定，代表对办理工作不满意的，办理单位必须重新办理，甚至还要追究其责任。这些都表明人大及其常委会对代表建议、批评和意见办理工作的高度重视。如果将针对性不强、问题不清的代表建议、批评和意见交由有关机关、组织办理，很大程度上会出现办理的针对性差、效果不好，致使代表不满意，这就产生了不必要的误会，同时也耽误办理时限。而将修改好的代表建议、批评和意见交给办理机关，则便于办理单位准确了解人大代表的真实想法和意图，增强办理实效。

2.要完善人大代表建议、批评和意见修改工作程序。修改完善代表建议、批评和意见，要分层次把关。一是在代表大会闭会期间，各代表活动小组可推举一位文字能力比较强的代表或委托一位其他相关人员对代表建议、批评和意见进行初核，帮助代表对建议、批评和意见进行修改。在此基础上，报代表所在的本级人大常委会，并经相关工作机构把关后，集中报本级人大常委会。人大常委会相关工作机构审阅后，如果发现问题，要及时提出修改意见，请代表再次修改。二是在人民代表大会会议期间，参加大会的各代表团，要安排若干名文字能力较强并熟悉业务的同志作为大会工作人员参加大会，对本代表团代表向大会提出的建议、批评和意见再次进行初核。如果发现代表建议、批评和意见存在问题，要主动与代表取得联系，及时请代表在大会期间加以修改，或者在了解代表真实意图，征求代表意见后，对其作一定的修改，直到符合代表建议、批评和意见要求后，再正式提交大会秘书处议案建议组。

3.要明确人大代表建议、批评和意见修改工作重点。做好代表建议、批评和意见修改工作的总体原则是，在不违背代表真实意愿的前提下，通过修改，使代表的真实意图在建议里准确、完整地反映出来，以提高建议质量，使所提建议内容更加充实、更具针对性、更加规范、更具可操作性和现实可能性，为提高代表建议办理实效奠定基础。修改的重点主要是做到“四看”：一看标题。建议的标题一般要能扼要地表达出该件建议的中心意思，如果标题出现语意不明、末尾没有“建议”一词，或是建议和议案相混等问题，则要加以修改。二看中心。按照代表法的要求，建议、批评和意见应当明确具体，注重反映实际情况和问题。因此，写建议提倡一事一议，一事一议就是一条建议只讲一个问题或一项内容，这有利于在有限的篇幅里把问题说清楚，把建议说透彻。如果出现一件建议说几件事（即多中心）的现象，则要加以修改。三看结构。建议正文通常是先简述某项工作存在的问题，接着简要分析问题产生的原因，最后提出解决问题的建议。三者齐备，则水到渠成。如果出现漏项，或是“打混战”，则要加以修改。四看解决问题的建议。提建议是该件建议写作的重点。建议中是否提出了解决问题的办法、措施。

（四）要全面校核人大代表建议、批评和意见，严把审核关

1.为确保人大代表建议、批评和意见质量，大会秘书处接收代表建议的机构一般是大会秘书处议案建议组，在收到代表意见后，再次对代表提出的建议进行复核。如果发现代表建议存在问题，秘书处议案建议组要主动与代表所在代表团的工作人员取得联系，在了解代表真实意图，征求代表意见并作一定的修改后，再提交大会秘书处议案建议组。

2.大会秘书处议案建议组对代表提出建议、批评和意见校核的重点是，人大代表提出建议、批评和意见的内容是否符合“六性”。（1）要树立依法履职意识，提出的建议、批评和意见应有思想性。代表应当树立较强的履职意识，经常关心国家和本行政区域的大事，主动参与社会活动，从稳定大局、搞好改革开放、建立社会主义市场经济体制、促进经济发展、促进民主法制建设和社会主义精神文明建设、协助政府推动工作等方面，发现一些带有普遍性和深层次的问题，提出建议、批评和意见。（2）要有全局观念，提出的建议、批评和意见应有可行性。各级人大代表都有其直接代表利益和间接代表利益的义务。每位代表都应辩证地对待直接代表利益和间接代表利益问题，树立全局观念和整体意识，防止和克服只看局部议小事多，不观全局议大事少的倾向，坚持局部服从全局，使所提建议、批评和意见既合理又可行。（3）要密切联系群众，提出的建议、批评和意见应有代表性，能够体现人民群众的意志和利益。（4）要善于抓住热点、难点问题，提出的建议、批评和意见应有敏锐性。对本单位、本地区及群众关心的热点、难点问题，向有关部门提出预见性较强的意见和建议，引起有关方面的注意并及时采取相应的措施，加以解决。（5）要实事求是，提出的建议、批评和意见应有准确性。代表提出的建议、批评和意见，不同于一般群众提出的意见，有关部门对人大代表提出的建议、批评和意见，都要按照一定的规定和程序进行办理、答复。所以代表反映的问题必须是确凿的，所提的建议、批评和意见必须是准确的。（6）要立足依法履职，提出的建议、批评和意见应有权威性。代表要认真学习和掌握法律知识，养成依法办事的习惯，有针对性地提出问题，使建议、批评和意见既合乎法律规定，又合乎民意要求。

六、建议、批评和意见的办理程序

（一）人大代表建议、批评和意见的收集、分类与交办

县级以上人大代表在人民代表大会期间向本级人民代表大会提出的对各方面的建议、批评和意见，由大会议案组负责收集。一般的程序是，各代表团工作人员将本团代表的建议、批评和意见收集后，先进行初核，主要是看代表提出的建议、批评和意见是否符合要求，如内容是否属于代表建议、批评和意见的范畴，格式是否规范等。在确认不存在上述问题时，将代表建议、批评和意见送交大会议案组。由议案组工作人员再次校核，并且登记、分类。由本级人大常委会的办事机构，交有关机关和组织研究处理并负责答复。具体是，首先，在人民代表大会会后，由人大常委会相关工作机构及时对代表建议、批评和意见进行研究、分析、分类，初步确定交办机关。其次，由人大常委会召开人大代表建议、批评和意见集中交办会，将代表建议、批评和意见，分别交由“一府一委两院”和有关部门研究办理。乡镇人大代表向乡镇人大主席提出的对本行政区域内各方面工作的建议、批评和意见，由乡镇人大主席交由有关机关、组织研究处理并负责答复。

（二）人大代表建议、批评和意见的承办

1.确定人大代表建议承办单位。代表建议、批评和意见由人大常委会统一交办后，由“一府一委两院”办事机构确定承办单位，根据各部门的职责范围，将每份代表建议、批评和意见转交有关单位承办。对于涉及几个部门负责办理的代表建议、批评和意见，应确定主办单位和协办单位；对一时拿不准的，要主动征求有关部门、单位的意见后确定。

2.严格按照程序承办人大代表建议、批评和意见。严格办理程序，是提高代表建议、批评和意见办理质量的前提条件。为使代表建议、批评和意见的办理工作有条不紊地进行，各承办单位要严格办理程序，并使之制度化。办理程序包括登记、分类、分发、协调、催办、拟文、核稿、签发、编号、打印、校对、发出、立卷、归档、总结等事项。修改后的代表法明确规定了有关机关、组织办理代表建议、批评和意见的时限，按照代表法第四十二条的规定，有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见，并自交办之日起三个月内答复。涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见，应当自交办之日起六个月内答复。

3.要加强联系沟通。加强联系沟通是提高代表建议、批评和意见办理质量的必要环节。人大代表提出建议、批评和意见后，更关心建议、批评和意见的办理过程和办理结果。一件高质量的建议、批评和意见，是代表在深入调查研究，详细了解真实情况，经过周密思考和反复论证后提出来的，是代表辛勤劳动的结晶。要办理好这些建议、批评和意见，有关机关、组织在研究办理代表建议、批评和意见的过程中，应当与代表联系沟通，充分听取意见。因此，各承办单位必须把加强与代表的联系作为提升办理实效的重要形式，通过“走出去”“请进来”等形式，变“文来文往”为“人来人往”，随时听取代表的意见和要求，与代表形成良好的互动关系。近年来，各承办单位的主要做法是：办理前，通过与代表沟通，听取代表意见，了解代表所提建议、批评和意见的原意和办理要求；办理中，邀请提出建议的代表一同深入实际调查研究，共商解决问题的办法，并将办理过程和进度，以及下一步的打算等向代表通报；办理后，通过发送《代表建议办理和答复征求意见表》等多种形式进一步征求代表的意见。实践证明，凡是这几个环节工作抓得扎实的部门，无论是问题的解决率，还是代表的满意率一般都比较高，部门形象也由此得到提升。

加强联系沟通，同样也是对督办机构的要求。在代表建议、批评和意见办理过程中，督办机构也必须紧紧依靠代表，密切与代表的联系，随时了解和掌握代表们的意见和要求，及时反馈给承办单位。尤其是对办理难度或意见分歧较大的建议，督办机构应主动出面牵头协调。从近几年代表建议、批评和意见办理工作的情况看，代表建议、批评和意见的办理工作，同样必须坚持实事求是的原则。代表提出的问题，应该解决又有条件解决的，必须集中力量尽快解决；暂时难以解决的，就要创造条件，逐步解决；确实解决不了的，应当说明原因，求得代表的理解，面复的重要性就在于此。通过承办、督办部门的工作，通过面复加强沟通，形成共识，这是办理工作的一条重要经验，也体现着“一府一委两院”及有关部门的工作作风。

加强联系沟通，提高代表建议、批评和意见办理质量，书面答复环节也很重要。有的办理单位的书面答复语气委婉，内容翔实，特别是代表十人以上联名提出的议案原案，和连续几年提出的同一个问题的“积案”建议，书面答复代表时更要不惜笔墨，坦诚地将真实情况告知代表，既是对代表的尊重，也是对承办工作的负责，更是对人民的负责。而有的单位并不能做到这一点，这就需要进一步加强督办工作。

4.按照代表法第四十二条的规定，代表建议、批评和意见的办理情况，应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团报告，并印发下一次人民代表大会会议。因此，代表建议、批评和意见办理情况，应当向本级人大常委会报告，并印发下一次人大常委会会议。这样规定，有利于提高代表建议办理中的“面复率”“落实解决率”，防止建议办理中搪塞、敷衍代表的现象出现。

5.确定重点督办的代表建议、批评和意见。为了把人大代表建议、批评和意见落实好、督办好，地方各级人大及其常委会积极探索，创新办理工作方法，不少地方采取了将一些事关社会发展大局、人民生产生活的建议、批评和意见确定为重点督办，取得了较好的效果。如贵州省十一届人大五次会议期间，省人大代表共向大会提出建议420件。建议交办工作结束后，在进行认真梳理和分析的基础上，贵州省人大常委会主任会议选择了一定数量的建议进行重点督办，突出重点，以点带面，发挥典型示范作用，有效地推进代表议案、建议工作全面开展。

重点督办的代表建议、批评和意见的产生主体主要有两种：一是由人民代表大会确定产生，即在大会期间，代表大会制定出大会确定重点督办建议、批评和意见办法，按照该办法规定确定出的重点督办建议、批评和意见应为人民代表大会重点督办建议，来源只能从大会期间代表所提建议中产生，其法律地位应定位为人民代表大会作出的决议、决定；二是由人大常委会确定产生，即在代表大会闭会期间，常委会制定出确定重点督办建议办法，按照此办法规定，经常委会组成人员表决通过产生出的重点督办建议应为常委会重点督办的建议，它的来源既可以从大会期间代表所提建议中产生，也可以从闭会期间代表向常委会提出的建议中产生，其法律地位应定位为常委会的决议、决定。另外，重点督办建议不同于议案。除对提出主体、提出时间、案件内容和行文格式等方面要求不同外，主要是人大及其常委会行使的权力不同，议案是人大及其常委会对法律规定的属于自身职权范围内的问题作出的决定，而重点督办建议是人大及其常委会对代表所提属于相关机关和组织承办的问题进行重点督办的决定。虽然议案和重点督办建议看起来都是人大及其常委会作出的决定，但前者行使的是决定权，而后者则决定的是监督重点，实质上行使的仍是监督权。

确定和督办重点督办建议要注意以下问题：（1）由于地方人大会议会期较短，要在会期内确定出重点督办建议，没有充分的调研时间，决策的准确性易受影响，所以，由常委会决定重点督办建议更可行。（2）确定程序应依法规范。无论是人民代表大会重点督办建议，还是常委会重点督办建议，在确定的程序上，都应该按照法律规定的相关民主程序依法、科学地制订出确定重点督办建议的办法，并组成调查组对代表所提建议进行调查研究，认真筛选，使参与决策者全面了解建议内容，确保重点督办建议选得准，重点问题能选中。（3）办理责任要加强。要根据每件重点督办建议的内容，分别由本级分管领导担任领办人，落实领导负责制，对办理工作中出现的困难和问题及时做好处理和协调。落实承办单位责任制，单位“一把手”负总责，具体工作任务责任到人。要有切实可行的办理方案，坚强有力的保障措施。人大常委会要建立督办工作机制，由人大常委会领导分工担任督办领导，相关委、科、室对口督办，适时组织人大代表对办理工作进行视察调查，使人大监督贯穿办理工作全过程。（4）办理实效要突出。确定重点督办建议的目的是突出工作重点，强化办理实效，充分发挥人民代表大会制度的监督作用，促进经济社会又好又快发展。所以，各级人大及其常委会要不断探索和总结办理人大代表建议的经验和做法，对办理工作成绩突出的单位和个人要予以表彰，对办理成绩不突出，办理结果人民群众不满意的承办单位和个人实行责任追究。必要时启动法律规定的其他监督措施，依法保证重点督办建议的落实。

（三）人大代表建议、批评和意见办理程序和答复要求

代表提出的建议、批评和意见，多数是关系到本行政区域内政治生活、经济生活和社会生活中的大事。办理时，往往要涉及好几个部门，同现行体制、政策规定和人、财、物有关。为了提高办理代表建议、批评和意见的质量，要作深入调查，并请有关部门共同研究，反复协商。只有这样，才能把情况搞准，抓住问题的实质，找到合理可行的解决办法。对代表建议、批评和意见的正式答复，应做到内容符合国家法律、法规和政策规定，符合实际情况；按规定的格式要求认真书写；对所提问题和要求，都要交代，不要敷衍，切忌说空话；答复要诚恳、谦虚；文字要通顺、简明。

对代表所提的建议、批评和意见，在条件允许的情况下，凡是能够解决的，就应该下决心抓紧解决。要把代表满意不满意作为衡量办理质量的重要标准。同时，按照实事求是的原则，对不同的代表建议、批评和意见分别处理。

1.对不属于本部门职权的代表建议、批评和意见的办理。承办单位收到人大代表的建议、批评和意见后，应首先认真查看代表建议、批评和意见的内容，认为不属于本单位职权范围的，不得积压和自行转给其他单位，应尽快向交办部门说明情况，并退给交办部门，由交办部门重新确定承办单位。

2.涉及几个部门的代表建议、批评和意见的办理。人大代表建议、批评和意见所提的问题，需要两个以上部门办理时，要由交办机关确定主办、协办单位共同办理。主办单位要主动同协办单位协商解决，协办单位要积极配合，形成的办理意见，由主办单位答复代表，也可以由所涉及的几个单位分别答复代表。

3.短期内无法解决的代表建议、批评和意见的办理。因客观条件限制一时不能解决的，要积极创造条件逐步解决；确实在短期内解决不了的，要实事求是地向代表说明情况；还可以主动与代表联系，共同协商处理办法，这样做，即使有的问题一时解决不了，但通过协商，可使代表明白解决不了的原因，以取得代表的谅解。

4.不符合实际情况的代表建议、批评和意见的办理。代表提出的建议、批评和意见如果与有关政策、法律法规规定以及实际情况不相符合的地方，承办单位要将党的政策、法律法规的规定和实际情况如实向代表说明，耐心细致地向代表做好解释工作，求得代表的理解和支持。切忌以生硬的态度，对代表的建议、批评和意见进行驳斥。

5.内容相同的代表建议、批评和意见的办理。对内容相同或基本相同的代表建议、批评和意见，可以逐件答复，也可以并案答复。

6.联名提出的代表建议、批评和意见的办理。代表联名提建议、批评和意见的人数有多有少，特别是在代表大会期间提出的议案转建议的人数少则几人，多则十几人甚至更多。对这类建议、批评和意见，应一一答复联名的所有代表，不能只答复领衔代表。

7.对答复不满意的代表建议、批评和意见的办理。人大代表在接到承办单位的答复件后，认为所提问题没有得到解决，而只是做了一些解释，对办理工作不满意，就会向承办单位提出意见。承办单位应认真分析原因，并主动和代表沟通，必要时可走访代表，面对面地说明情况，征求意见，将党和政府的有关政策以及法律法规的规定和所提问题无法解决的原因说清楚，求得代表的理解，并再次答复代表。

8.代表建议、批评和意见办理情况分类。为了便于统计，各承办单位在答复代表时，应同时抄送给人大常委会有关部门、政府办公厅（室），并把办理情况按以下分类注明（注在答复件单位印章下面）：（1）所提问题已经解决或基本解决的，用“A”标明。（2）所提问题正在解决或列入规划逐步解决的，用“B”标明。（3）所提问题因目前条件限制或其他原因暂不能解决待以后解决的，用“C”标明。（4）所提问题已有明确规定和可供有关部门在工作中研究参考的，用“D”标明。（5）所提问题需向上级反映请求帮助解决或由下级政府解决的，用“E”标明。

9.代表建议、批评和意见的答复函。承办单位答复人大代表建议、批评和意见的答复函，格式要规范，表达要准确，文字要精练，态度要诚恳，并要承办单位负责人审核签发，打印，盖章，分发。主送提建议、批评和意见的各位代表；同时抄送人大常委会有关办事部门和“一府一委两院”办公厅（室）。

（四）对人大代表建议、批评和意见的督办

1.要强化重点督办。每次人民代表大会会议后，代表建议、批评和意见经整理、分析、归类，在及时召开交办会，交给“一府一委两院”进行办理的同时，也要确定人大常委会的重点督办建议，由常委会领导牵头，进行重点督办。还要把代表建议、批评和意见比较集中的内容列为常委会审议的议题，进行专题审议，重点督办，实践证明这都是行之有效的办法。

2.要采取多层面联动督办。为使代表建议、批评和意见得到认真答复，加快办理速度，必须加强催办检查工作。属于“一府一委两院”各部门承办的，由“一府一委两院”办公厅（室）负责催办检查，属于其他单位承办的，由人大常委会有关的办事部门负责催办、检查。在承办部门内部，应由办公室负责催办。代表在闭会期间提出的建议、批评和意见，由人大常委会有关办事部门交办并负责催办。在要求加强“一府一委两院”内部直线监督的同时，还要注重发挥代表在建议办理工作中的监督作用，引导代表自觉行使督办权，特别是提出建议的代表，要随时关注本人的建议的办理进度和落实情况，而不仅仅是被动地等待答复。通过人大常委会组织人大代表参加对代表建议办理情况的检查，代表小组活动组织调研、视察等形式对代表建议办理情况予以关注。特别是对代表反馈办理不够充分、敷衍了事等问题要及时反馈人大常委会进行督办，通过这种多层面联动督办的方式来进一步提高建议办理的质量。

3.要加强舆论督办。代表法第四十二条规定，代表建议、批评和意见办理情况的报告，应当予以公开。因此，充分利用报纸、电视、电台的人大专栏专题资源，选择部分重点督办的代表议案、建议、批评和意见进行跟踪报道，通过舆论媒体的力量督促相关部门加快办理进程，提高办理实效。

4.要探索网上办理机制。搭建代表议案和建议、批评和意见工作的平台。为代表面向原选举单位或者原选区选民征询代表议案和建议、批评、意见内容服务；通过平台，逐步实现代表建议从酝酿、草拟、提交到交办、转办、办理、答复以及办理结果评价、反馈的信息化管理；代表议案审议和代表建议、批评、意见办理结果以适当方式在网络平台向社会公开。通过公开代表建议内容、建议办理结果等形式，提高建议办理工作的透明程度，接受全社会的监督，提升建议办理工作的群众满意度。

七、提高建议、批评和意见办理质量的途径

（一）代表建议、批评和意见办理工作存在的问题

近年来，随着人民代表大会制度的发展和依法治国方略的深入实施，有关部门对代表建议、批评和意见办理工作越来越重视，承办的力度和措施越来越大，创造了一些好的经验和做法，取得了显著成效。正因为这项工作做得比较好，也进一步激发了人大代表提建议的积极性，代表所提建议质量一年比一年好。但也应当清醒地看到，代表建议、批评和意见的承办工作与代表和广大人民群众的愿望相比仍有差距，存在的主要问题有以下表现。从“一府一委两院”方面来说，一是“一府一委两院”个别部门对代表建议、批评和意见承办工作重视不够、措施不力。二是“一府一委两院”协调督导不够，导致一些建议落实不到位。三是个别部门对代表建议、批评和意见答复工作敷衍了事、说服无力。四是一些承办部门工作缺乏连续性，对各种因素限制一时不能解决的问题，不了了之，致使代表年年提，年年无果。五是个别承办单位重形式、轻效果，重答复、轻落实，代表不满意。从人大常委会方面来说，一是交办不及时，指定的承办单位不准确，交办的形式不规范。二是对建议办理工作也缺乏深层次监督。

（二）提高人大代表建议、批评和意见办理工作质量的对策

办理代表建议、批评和意见是“一府一委两院”的一项法定责任，是落实人民当家作主的具体实践。因此，“一府一委两院”及其有关部门，应切实提高对办理工作重要性的认识，扎扎实实地把代表建议、批评和意见办理工作落到实处。

1.认真交办，明确责任。对人民代表大会会议期间代表所提建议、批评和意见，会后，代表工作部门要逐件登记、分类，确定好办理方式、承办单位和承办责任人，重点督办建议提交主任会议研究。然后，由主任会议召集“一府一委两院”领导和承办单位“一把手”，严肃认真地交办。要通过领导讲话，学习有关法律法规、承办工作先进单位介绍经验等形式，使承办单位提高认识，端正态度，增强做好承办工作的积极性、责任感，使承办单位切实认识到办理代表建议、批评和意见既是对自身工作的检查和促进，更是实践执政为民理念的具体体现。对代表在闭会期间所提建议，要认真整理、分类，经主任会议研究后，以文件形式送达有关承办单位。在交办工作中，要与承办单位签订办理责任书，实行承办单位“一把手”负责制，定时限，定方式，定质量，保证建议的办理一开始就严肃对待，落到实处。

2.健全制度，规范程序。建立健全承办工作制度，如具体办理工作的原则、方法、时间和交办、催办、审查、答复、走访、复查、总结诸环节的工作程序。在承办制度中，注意强调“三级把关”，即承办单位主要领导把关、政府办公室（“一委两院”分管副职）领导把关、政府主管领导（“一委两院”正职）把关。做到“四到位”“四落实”，即思想认识到位、安排部署到位、工作措施到位、领导力量到位；主管领导落实、主办科室落实、承办任务落实、承办人员落实。坚持“三次走访”，承办单位要加强同代表的联系，办前走访意图、办中走访问计、办后走访问效。通过办理工作的制度化、规范化，促进办理工作质量的提高。

3.突出热点，狠抓难点。代表建议、批评和意见中反映比较集中的问题，也是人民群众普遍关心的热点问题。在办理工作中，要把这类问题作为跟踪监督的重点，一件一件具体抓好落实。这类问题解决得快，解决得好，不仅能够有效理顺人民群众的思想情绪，调动人民群众投身改革开放和经济建设的积极性，推进小康社会建设，而且能够进一步密切国家机关同人民群众的关系，促进国家机关更好地开展工作。所谓难点问题，其一是代表所提建议涉及“一府一委两院”多个部门，需要人大直接协调、统一研究、分部门落实办理。人大要协调好有关方面，认真研究，分步抓好落实。其二是代表反复提而一直没有解决的问题。这类问题，有的因为需要做多方面的工作，解决的过程比较长；有的受人力、物力、财力或现实环境所限，解决的难度比较大；有的是局部可行，而从全局看难以实行的问题。对此，人大要抓住不放，凡是条件已经具备的，要责成承办单位立即予以解决；按现行办法不能解决的，要指导承办单位采取切实有效的办法，加快解决问题的步伐；因现实条件一时不能解决的，要督促承办单位拿出解决的计划，积极创建条件，逐步予以落实，并及时听取办理进度和程度的汇报，监督承办单位有始有终，持之以恒最终解决。

4.跟踪问效，讲求实效。代表建议、批评和意见交办后，工作机构要及时了解“一府一委两院”的承办方案、任务分解、时间步骤、领导分包情况，及时了解办理工作的进度，随时向主任会议反馈。在办理过程中，定时进行监督，对办理中出现的疑难和问题，及时研究协调予以解决；对进展缓慢的及时予以批评或曝光；对办理进展快的典型及时鼓励和推广。必要时，主任会议可组织代表，选择一两件重点督办建议具体检查督办。办理工作结束后，代表工作机构要通过召开代表座谈会或走访代表的形式，对办理结果进行调查研究，按照答复规范程度、按时办结率、代表满意率等项内容作出综合评价。然后，召开人大常委会会议，听取审议“一府一委两院”关于代表建议办理情况的报告和代表工作机构调查情况的报告，总结办理成绩和经验，指出存在的问题，对办理不满意的，要求限期重新办理，对仍需继续抓落实的，落实专门机构负责督办验收，直到问题圆满解决为止。

5.勇于探索，加大力度。办理代表建议、批评和意见是人大常委会的一项经常性工作，必须不断总结新经验，探索新路子，建立新机制，促进办理工作的效率和质量水平不断得到提高。应将以下手段纳入督办机制：（1）考核评比。每年年底或次年人代会前，对承办工作进行考核评比，评选出办理代表建议的先进单位和个人，给予通报表彰。对办理结果代表不满意的，予以通报批评。并将考核评比结果报地方党委，以备党委组织部门考察使用干部时参考。（2）把承办工作作为人大常委会对任命干部开展工作评议的一项重要内容。（3）对办理代表建议敷衍塞责，有条件落实而不去落实、人大常委会要求重新办理后仍拖着不办的，依法行使质询权。（4）对办理代表建议推诿扯皮、延误不办，造成不良影响和后果的，人大常委会依法或建议有关部门追究其领导责任。

（三）办理人大代表建议、批评和意见的做法与经验

近年来，各级人大常委会对办理代表建议、批评和意见工作越来越重视，出现了许多好的做法，积累了许多好的经验。

江西省定南县建立完善了代表建议、批评和意见办理七项制度，使代表建议、批评和意见的办理更具实效性。一是三级负责制。政府分管领导全面负责，承办单位主要领导负主要责任，具体承办人负直接责任，并在代表建议、批评和意见交办会上现场签订责任状。二是统一交办制。代表大会闭会后，由县政府组织召开代表建议、批评和意见交办会议，县人大常委会领导和各工委负责人参加会议，统一对代表建议进行交办，统一思想认识，明确责任要求，严格办理程序和答复件格式标准。三是催办督查制。县人大常委会相关工委协同政府办公室督查部门，定期对代表建议、批评和意见办理情况进行督查，并组织人大代表开展不定期的抽查。四是集中审核制。规定截止办复时间，组织部分常委会组成人员、人大代表、群众代表、相关部门负责人或承办人员，对全部答复件进行集中审核，提出是否需要重新办理的初审意见。五是走访见面制。根据集中审核提出的初审意见，组织包括人大代表在内的工作组，走访提出建议的代表和部分群众，听取意见和建议，为确定代表建议、批评和意见等级提供依据。六是综合认定制。综合集中审核和走访见面掌握的情况，最终确定办理工作成效和等级。对认定为满意的，提出进一步完善的意见；对认定为不满意的，要求承办单位重新办理，并再次答复代表。七是评比表彰制。由县人大常委会办公室和县政府办公室联合召开代表建议、批评和意见办理工作表彰大会，对办理工作出色，代表和群众都表示满意，整个办理过程有特色、有创新且成绩显著的单位和个人进行表彰奖励。

河南省商丘市梁园区人大常委会建立了代表建议、批评和意见督办“三三制”。一是“三方签字制”。要求在答复代表建议答复件上，先由承办单位主要负责人签字，然后由分管此项工作的副区长签字，最后让代表签上对办理结果的认可程度，是满意、基本满意，还是不满意。对代表表示不满意的，一律退回承办单位进行重新办理。二是“三次走访制”。要求承办单位在办理前认真研究建议的内容，走访提建议的代表，全面、准确地领会代表意图；办理中走访代表，并邀请代表到现场查看，保持与代表的联系，及时改进办理工作；办理后由单位负责人带队，组织办理人员走访代表，当面向代表汇报办理情况，征求意见和建议。三是“三次会议制”。要求在建议交办前，主任会议对所有建议进行研究筛选，提出重点督办件，交由常委会副主任及有关委室负责督办；交办中，主任会议听取政府负责人对每件建议的承办单位责任人和具体承办人及其初步办理方案的汇报，并查看书面材料，提出具体要求；建议办理后，主任会议对全部答复件进行集中审核，提出是否需要重新办理的意见。主任会议审核时邀请提建议的领衔代表参加。

江苏省首次公布人大代表建议、批评和意见“办成率”。随着政府部门越来越重视民意，有时即便建议所提问题没有解决，由于承办部门态度好、解释到位，代表往往也会给予满意评价。近年来，江苏省人大代表建议、批评和意见办理的满意率始终保持在97%以上。

浙江省温州市人大常委会评议政府部门建议办理工作情况。2009年11月24日，浙江省温州市人大常委会召开代表建议、批评和意见办理工作评议会，邀请近百名市人大代表对二十家政府部门建议、批评和意见办理工作情况进行评议。

第八节 行使质询权

一、质询权的特点

质询权是人大代表对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等国家机关工作严重不满，或发现这些机关有失职行为，给国家和社会造成重大损失的，在人民代表大会会议上，对“一府一委两院”及其有关部门提出质问、质疑或询问并要求答复的权利。这种权利的行使一般是人大代表按照法律规定，以依照法定程序提出质询案的形式实现的。因此，质询案是人大代表在人民代表大会会议期间提出的对国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关进行质询并要求答复的一种书面公文。质询案具有以下特点。

（一）行为的限制性

质询是人民代表大会代表的一种权利，代表之所以享有质询权，是因为人民代表大会对被质询机关的工作享有监督权，是对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意的方面提出的带有一定强制力的质疑和发问。但质询不是人民代表大会的集体行为，所以质询案不同于一般议案，因为它不是要求人民代表大会讨论并作出决定的建议，而是向政府、监察、法院和检察院提出，要求其作出回答的一种质问。质询一般是针对政府、监察机关、法院和检察院存在的违宪违法行为、工作中的重大失误和造成重大影响的不当措施而提出的。质询的目的在于获知被质询机关的工作情况或者对被质询机关的工作提出批评，以监督被质询机关改正工作中的缺点和错误。所以，质询虽然是代表的个人行为，但是属于人民代表大会行使监督权的方式之一，是通过代表的个人行为以实现人民代表大会监督之目的。由此说，质询案与在人民代表大会会议上提出的要求人民代表大会会议审议并作出决定的决定案、决议案、法规案和人事任免案等在性质上是不同的。质询是刚性监督，比询问更为严厉，影响大、力度大，是仅次于罢免和撤职的比较严厉的手段。

（二）人数的限定性

法律规定，质询案的提出必须符合法定人数。在全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，在地方各级人民代表大会举行会议期间，代表十人以上联名，可以书面提出对本级人民政府及其所属部门、监察机关、人民法院、人民检察院的质询案。从以上规定可以看出，质询虽然是人民代表大会代表的个人行为，但是，代表个人不能单独提出质询。对提出质询的人数作出限制，主要是考虑到质询案比较严肃、慎重，同时还要保证质询案的质量，使质询能够得到有效的实行。

（三）时间的限定性

根据法律规定，不仅对提出质询案的人数进行限定，对提出质询案的时间也作了限定，即质询案必须在本级人民代表大会会议期间提出，人民代表大会闭会期间不能提出质询。这是因为人民代表大会只有召开会议时才能行使职权，也只有开会，代表才能一起讨论提出质询，被质询机关才能作出答复。

（四）对象的条件性

根据宪法和法律的规定，全国人大代表质询的对象是国务院及其各部委、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院。根据地方组织法和有关法律规定，在人民代表大会会议期间，质询的对象为本级人民政府及其所属各工作部门以及监察机关、人民法院、人民检察院；乡镇人大代表质询的只能是本级人民政府。

（五）格式的要件性

根据宪法、地方组织法和代表法的规定，质询案的提出应当采取书面形式。同时应当写明质询对象、质询的问题和内容。

（六）答复的程序性

法律规定了质询案的办理程序要件。一是质询案的提交。如果是在人民代表大会会议期间，质询案一般由大会主席团决定是否交由受质询机关负责答复。二是质询案的答复。一旦质询案被接受，受质询机关就要承担法律上的义务，负责答复。三是质询案的通过。代表法规定，质询案按照主席团的决定由受质询机关答复。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。

二、质询权的作用

提出质询案，是人大代表依法履行职责、监督国家机关活动的重要形式，对于人大行使各项职权，督促“一府一委两院”做好工作，具有重要作用。

（一）有利于促进“一府一委两院”严格依法办事

从质询的程序来讲，质询案从提出、决定到答复、办理等全过程都必须严格按照法定的程序进行，才能产生法律效力。从质询的事项来看，尽管目前宪法和地方组织法对此未作具体规定，但从一些地方人大或人大常委会关于质询的规定和实践来看，都将有关国家机关违宪、违法的重大问题作为质询案的重要内容。因此，通过质询，可以督促“一府一委两院”认真履行职责，严格执行宪法和国家各项法律法规，及时纠正和克服有法不依、执法不严的问题，保证国家的有关法律、法规在本行政区的贯彻实施。

（二）有利于促进“一府一委两院”增强群众观念

质询案是由人大代表在人民代表大会会议期间提出的，是宪法和法律赋予人大代表的权利。各级人大代表分布在各行各业、各条战线，与人民群众有着广泛而密切的联系，他们提出的质询案，来源于人民群众，反映着群众的意见和要求。有关机关通过答复质询案，可以增强各级领导对人民群众负责的责任感，有利于增强领导干部的公仆意识，摆正公仆与主人的关系，也便于沟通国家机关和群众之间的联系，促进一些全局性的、关系人民群众切身利益的问题的解决。

（三）有利于促进“一府一委两院”提高工作效率

法律规定，质询案一经确立，受质询的机关必须在一定期限内予以办理并作出答复。因此，“一府一委两院”必须把它列入重要议事日程，认真讨论，深入调查研究，拿出切实可行的解决问题的方案，再给代表以满意的答复。从质询案的提出到办理程序看，具有“短、平、快”的特点，一事一质询，针对性强，时效性也非常显著，对推动政府工作起到了加速器的作用。正如列宁所说，人民代表的质询权是对官僚主义进行斗争的重要方式之一。

（四）有利于促进“一府一委两院”廉洁自律，消除腐败现象

人大代表就有关国家机关工作人员贪污受贿、以权谋私、钱权交易、徇私枉法等问题提出质询，可以促成一些隐藏的难以揭露的问题公开曝光并解决。这不仅对有关当事人能起到惩戒作用，而且对其他国家机关工作人员也能起到警戒和威慑作用，使他们从中吸取教训，引以为戒。

三、质询案的撰写

（一）人大代表质询案的结构

质询案应包括质询对象、质询的问题、质询的内容等。

1.写明质询对象。根据地方政府组织法和有关法律的规定，质询不仅可以向政府、监察、法院和检察院提出，还可以直接向政府有关部门提出。政府有关部门，不仅限于政府组成部门，还包括政府的直属机构、临时机构等。写明质询对象，即必须写明质询是针对政府或者政府的哪个部门、监察、法院或者检察院提出的。质询必须要有明确的对象，否则就无法确定应由谁负责答复。

2.写明质询的问题。即必须写明质询什么事情。没有明确的问题，被质询机关就无法答复。关于质询的问题，法律没有明确规定。根据人大工作实践，概括地讲，质询的问题应当是本行政区域内影响大、后果严重、造成重大损失等群众反映强烈的问题。具体讲主要包括以下几个方面：一是本级“一府一委两院”违宪、违法的重大问题；二是严重违反本级人民代表大会及其常务委员会决议决定等方面的重大问题；三是本级“一府一委两院”工作中的重大失误和造成重大影响的不当措施等；四是国家机关工作人员严重的失职、渎职行为；五是群众普遍反映强烈的，要求公开说明情况的重大问题。总之，提质询案，一定要抓住事关全局的影响国计民生的大问题，这样的质询才有力。

3.写明质询的内容。即写明质询的根据、原因、理由和有关情况。以使被质询机关能够更有针对性地作出答复。

（二）提出质询案的基本要求

1.必须符合法律对质询案提出的人数、时间、对象、程序以及内容的基本要求。

2.质询案的内容必须实事求是。对质询的问题，事先要认真查证核实，以事实为根据，以法律为准绳，真实是质询案的生命，依法是质询案的本源。

3.要慎重提出，对于可以不必使用质询案方式行使监督权的，一定不要轻率提出质询案；对于必须使用质询案的，不应轻易放弃，而应当严肃对待，恰当使用。一切从实际出发，善于依法行使职权。

四、质询案的处理程序

虽然质询是人大代表的个人行为而非人民代表大会的集体行为，但是由于质询是人民代表大会行使监督权的方式之一，因此，法律对质询案的处理作出了明确的规定。

（一）根据全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则的有关规定，对质询案作如下处理：在全国人民代表大会会议期间提出的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见。

（二）根据地方组织法的有关规定，在地方各级人民代表大会会议期间提出的质询案，按以下程序处理：

1.质询案形成后，应当交大会主席团，由主席团决定交被质询机关口头答复或者书面答复。从实践看，采取书面答复要比口头答复效果好。因为口头答复具有一定的随意性，又显得不够严肃，也使事后落实答复无依据。主席团决定由被质询机关口头答复的，还应决定是在主席团会议上答复，还是在大会全体会议上答复或者在有关的专门委员会会议上答复。主席团只能决定答复的形式，不能决定不交被质询机关答复。被质询机关应在本次会议期间按照主席团决定的答复形式作出答复。如因提出质询的问题比较复杂，确实无法在本次会议期间作出答复的，主席团经征求提出质询案的代表同意，也可以决定由被质询机关在人大闭会期间提出书面答复或者在有关的专门委员会会议上答复。

2.主席团决定由被质询机关在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提出质询案的代表有权列席会议，发表意见。发表意见就是针对被质询机关的答复，代表认为不清楚的问题提出要求进一步答复的意见，或者对答复是否满意发表意见。一般不能提出与原质询的问题无关的新问题，如果提出新问题，应当提出新的质询案。

3.质询案由被质询机关口头答复的，被质询机关负责人应当到会答复；质询案以书面答复的，被质询机关负责人应当在答复意见上签署，以示答复意见确实代表被质询机关的意见和对人大的尊重。

4.质询案由被质询机关书面答复的，主席团应当将答复意见印发会议或者只印发提出质询案的代表。质询案在专门委员会会议上答复的，有关专门委员会一般应当将答复情况向主席团报告。主席团认为必要时，可以将答复情况的报告印发会议。

五、人大代表行使质询权应当注意的问题

近年来，随着民主法制建设进程的加快，各级人大对“一府一委两院”的监督力度逐步加强，但是，这些质询案无论是数量还是质量，都差强人意，从质询的效果来看，仍然存在“监督政府部门多，监督本级政府少；监督具体行为多，监督抽象行为少；一般性监督多，实质性（深层次）监督少；平稳结案多，刚性结果少”等特点，有的问题并没有因为质询而得到真正的解决，质询在实际工作中所起的作用与制度设计预期的目标有一定的差距，与各级人大的法律地位及所担负的职责相比，仍显力度不够，效果不甚理想。存在质询权被闲置、质询难、质询监督乏力等现象，存在这些现象的主要原因有以下几个方面。

（一）从法律上说，缺乏具体配套与可操作性强的措施，使人民代表大会质询监督权力难以保证。应该说，近年来人民代表大会的监督法律制度是在不断健全的，因此推动了人大监督工作的深入开展，各地人大也在这一法律框架内开展了质询监督职能。但是，人大质询制度也在实践中暴露了不少问题，人大代表的质询权没有得到有效运用，同质询制度本身不完善有关。

1.法律依据过于原则，缺乏可操作性。尽管宪法、代表法、全国人大组织法、地方组织法、全国人大议事规则都有质询的相关条款，但都停留在原则性规定上，内容过于笼统，要式性太强，缺乏系统性、完整性和权威性，而且缺乏可操作性。而近年来许多地方人大常委会制定的关于质询的工作条例或者办法，在监督的内容、方式、程序等方面的规定不尽一致，在权威性、规范性方面也有不足之处，导致了各级人大代表行使质询权时“有法可依、无则可循”。

2.制度上的疏漏和不足，影响了质询监督职能的发挥。现行质询制度在关于质询主体、质询时间、质询对象、内容及质询操作程序的规定上存在诸多不足，这些不足影响了质询监督职能的发挥。一是质询权实施门槛偏高。我国法律规定，在全国人大会议期间，质询案要由一个代表团或三十名以上代表联名才能提出。这样的立案条件，让质询案难以产生。因为在实践中，某个政府机关的工作要引起三十名全国人大代表的共鸣，可能性不大，即使某个代表有质询的意图，要想联合其他代表达到法定人数，难度可想而知。再如质询要经过主席团才能提交给被质询机关、代表只能在人民代表大会会议期间提出、只有正式列入议程才能成为“质询案”等限制。二是质询时间上的限制，影响了质询监督职能的发挥。根据宪法和法律的规定，质询只能在人民代表大会会议期间提出。但在通常情况下，人民代表大会会议每年只召开一次，全国人民代表大会会议每次召开的时间为十天左右，地方各级人民代表大会会议每次召开的时间一般是三五天，会议时间较短，议程紧张，人大代表的质询权被限制在会议期间行使，在短短的会期内代表们要听取和审议“六大”报告，有时还加上选举，代表想提质询案都没有时间。大会主席团受大会期限和大会议程的约束，也不会愿意接受质询案，因为这样会影响大会议程的完成。因此，即使有代表团或符合法定人数的代表向大会提出质询案，也往往因时间上无法安排，难以列入议程，客观上限制了人大代表的质询权的行使。在人民代表大会闭会期间，如果“一府一委两院”出现了违法行为或工作中重大失误，人大代表只能等到人民代表大会全体会议召开时才能提出质询，这不利于监督工作与“一府一委两院”工作的同步进行，甚至在一定程度上影响了人大代表履职的积极性。虽然法律也规定，在人大常委会会议期间，常委会组成人员可以提出质询案，但常委会组成人员在提出质询案时也与人大代表面临着类似的问题，并且常委会组成人员在人大代表中毕竟只占少数，不能真正代表其他人大代表的真实意愿。三是在质询对象上，对监察机关、人民法院、人民检察院的监督缺乏宪法依据。虽然地方组织法、代表法、监察法等法律明确规定质询对象包括行政机关、监察机关、人民法院、人民检察院。但由于宪法第七十三条只把质询对象界定为“国务院或者国务院各部、各委员会”，所以有人认为“人大质询法院不符合宪法本意，有‘违宪之嫌’”。在实践中，也出现了人民法院以宪法为依据，认为人大无权干涉审判工作，拒绝作答的现象。法律规定存在的这些冲突，使得人大代表对“一委两院”进行质询监督时显得底气不足。同时，法律也没有明确规定对因重大过失造成重大损失的行政机关、监察机关、司法机关负责人可以直接提出质询，使得质询不能责任到人，显得苍白无力。四是质询程序不明，使质询缺乏规范性。现有的质询制度没有明确规定质询的操作规程，对质询案的内容和范围，质询案的提交期限、准备时限、口头答复的操作细则等均未作规定。五是法律责任的缺位，使质询力度软弱，甚至流于形式。在现有法律中仅规定受质询机关必须负责答复，代表表决不能通过时，可以要求受质询机关再作答复，但如果代表对再次答复还是不满意时怎么办？现行法律没有作出规定。答复后不去纠正或者不去办理又该怎么办？现行法律对此没有相关的救济或者惩戒措施。这样，受质询机关及其负责人在开会期间谨慎小心，开会后掉以轻心，无法起到质询应有的作用，质询的权威性与严肃性大打折扣。

（二）从认识上说，对行使质询权缺乏正确的认识，使人民代表大会质询监督意识难以确立。由于质询是一种比较严厉的刚性监督手段，人们对质询的认识也不尽一致。

1.就质询主体而言，各级人大及其常委会不希望提质询案。由于现在各级人大代表中，官员代表占有一定比例，大多数还是国家机关或部门的负责人，他们不愿也不可能提质询案。来自基层没有一官半职的人大代表，即使想行使质询权，也难以达到法定人数。因此，大多数代表只是抱着“开开会、举举手、拍拍手、画画圈”的态度“尽职尽责”算了。这也是质询案往往难于由人大主席团或人大常委会主任会议决定交由受质询的机关答复的原因之一。因缺乏法定职责感和对质询作用的应有认识而怠于行使质询权；因感到熟人熟面难为情而羞于行使质询权；因受质询的部门大多是掌握着人、财、物和审批等某项权力的实权单位，怕质询后影响团结、破坏稳定、弄僵关系、招来刁难甚至打击报复而惧于行使质询权，因而不想轻易去捅这只“马蜂窝”。即使提出了质询案，也瞻前顾后，显得底气不足，缺乏应有的勇气与力度。

2.就质询对象“一府一委两院”而言，由于新中国成立以来长期运行的党委决策（或党委、政府联合决策）、政府执行、以行政为主导的政治体制和权力模式形成了社会公众的一种心理定式，似乎除了党委和政府部门之外，别无其他实权主体。因此“一府一委两院”尤其是政府，受长期的职位优势和心理定式的影响，对于人大质询权的行使，态度上往往不以为然甚至抵触，认为人大的质询是“挑毛病，找岔子”，所以行动上懈怠、态度上不配合，甚至个别单位和人员还心存“秋后算账”的打击报复心理。这些认识上的问题，极大地妨碍了人大质询监督职能的充分发挥。

（三）从实践上说，代表素质不高，不会行使质询权，使人民代表大会质询监督权难以到位。各级人大机关对现有法律中关于质询案的规定，宣传得不深不透，没有像行使议案、建议权那样经常宣传，使代表人人明白，导致许多代表对质询案的概念不了解，运作程序不熟悉，甚至有些代表根本不知道质询是怎么一回事。同时，人大代表现有的素质与正确有效行使质询权还有相当大的距离。提出质询，旨在纠正“一府一委两院”的违宪违法行为和工作中的重大失误。人大代表如果没有关注国计民生的强烈使命感和职责感，没有对社会重点、热点问题的敏锐的观察力和准确的判断力，没有体察社情民意的时间、精力与经费，缺乏“铁肩担道义，妙手促民利”的政治勇气与智慧，是很难提出有分量的质询案的。

六、行使质询权的途径

为了有效解决人大代表在质询监督中存在的问题，完善其监督职能，形成强有力的监督力度，必须针对上述存在的问题，采取相应对策。

（一）进一步提高对依法行使质询权的认识。当前，妨碍人大质询监督职能的发挥很大程度上是由于认识还存在问题，为此要加强人大质询监督职能，就有必要对人大质询监督职能的作用和重要地位加以正确认识。一是各级人大及其常委会必须首先解决认识问题，要从坚持和完善人民代表大会制度，树立人大权威，履行法律职责，发挥代表作用，促进“一府一委两院”工作的高度认识质询的重要性和必要性。在此基础上，要把行使质询权列入议事规则，作为管理国家事务的重要形式，监督本级政府和监察机关、法院、检察院及其组成人员的法律手段，依法运用，发挥权力机关的作用。二是人大代表要提高认识，敢于监督、乐于监督，把质询当作自己应尽的代表职责来看待。三是要不断提高各级干部特别是领导干部的法律意识。如果领导干部不懂法、不具有与领导地位相称的法律意识、法制观念，那就很难做到依法行政、依法管理，更谈不上自觉接受人大的监督。四是要不断提高选民的法律意识和法律水平，要在选民中经常进行普法教育，特别是进行人大的性质、地位、作用的宣传，使选民了解人大、关心人大、支持人大、理解人大，进而监督人大代表是否能够充分运用质询权，促进各种事关国计民生的重大社会问题的解决。

（二）进一步加强人大自身建设。作为质询主体的人大代表在质询监督中起着至关重要的作用，他们的素质如何关系到人大质询监督作用的发挥。他们应当是知社情、晓民意、善监督、敢负责的社会精英，有一身浩然正气、满腔政治热情。当前，要在提高代表素质方面狠下功夫：一是要优化代表结构，逐步扩大代表的直选范围，推选代表专职化，并且建立起一套代表的奖惩制度。二是要把好培训关，不断组织人大代表系统学习包括质询在内的监督规则，交流监督工作经验，强化人大代表的监督意识，提高人大代表的质询水平。三是人大代表要加强学习，弄清质询的性质、作用、范围、程序和目的，把握行使质询权的基本要领。四是要密切联系选民，形成丰富的质询材料，对需要质询的问题，要进行全面、深入的调查研究，做好提出质询案的准备工作，提高质询的质量。

（三）建立和完善质询法制建设。要有效地推进人大及其常委会的监督，必须加强法制建设，健全监督机制，这是解决问题的根本，因为“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。因此，人大及其常委会要重视和加强质询监督立法，以实现质询监督工作的规范化、制度化、法律化。当前，最迫切需要的是加快制定一部关于质询监督的法律，这是依法进行质询监督的前提和基础。在质询监督规则中要对质询监督的内容、方式、程序进行明确规定，在质询监督规则尚未出台前，各省级人大可根据本省情况，制定具有操作性的质询工作条例，确保人大代表在质询权的行使上既有法可依，又有则可循。

第九节 行使特定问题调查权

一、特定问题调查的特点

特定问题调查委员会是指人民代表大会按照宪法、组织法的规定，对本行政区域内重大违宪违法事件或其他重要事件或就有关国家机关重大、复杂、疑难的事宜进行专门调查而决定成立的具有法律效力的监督组织，是国家权力机关实施监督的重要法定形式。

特定问题调查委员会这种监督组织在主体成立、监督程序、监督效力等方面具有以下几个特点。

（一）特定问题调查对象的特定性。监督法第三十九条规定：“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。”虽然这是对人大常委会组织关于特定问题的调查委员会说的，但同样也适用于人民代表大会。由此可见，特定问题调查只有在人民代表大会认为“必要的时候”对于“特定问题”才可以开展。实施调查的主体是人民代表大会的特定问题调查委员会，被调查的主体是本级的人民政府及其工作部门和“一委两院”，调查的内容是特定的重大问题，即某些严重违宪违法事件，地方国家机关工作人员的严重渎职行为和本地人民群众反映强烈的重大问题。

（二）特定问题调查委员会的临时性。特定问题调查委员会不是人大常设性监督组织，而是因对某一特定重大事件进行监督而需要依法成立的临时性监督组织。监督任务完成后即应解散，非经法定程序，不能对其他另外的重大事件继续实施监督权。因此，具有时间上的临时性、任务上的单一性、职权上的专门性等特征。

（三）特定问题调查委员会设立的程序性。不同级别的人大应当依照相关法律的规定条件依法设立。

1.提起设立特定问题调查委员会的主体法定。如地方各级人大会议期间，一个代表团或者十分之一以上代表联名，可以提起设立特定问题调查委员会议案。

2.决定成立的主体法定，在人民代表大会会议期间，有权决定是否成立特定问题调查委员会的主体只能是人民代表大会，且需过半数代表赞成方能设立。

3.特定问题调查委员会组成人员具有法定性。代表大会决定设立特定问题调查委员会的，特定问题调查委员会组成人员必须是本级人大代表，也可以特邀有关专家参加调查工作。

（四）特定问题调查工作的法定性。由人民代表大会决定设立的特定问题调查委员会，要向人民代表大会负责并报告调查结果。此外，代表大会也可以授权它的常委会在大会闭会期间听取代表大会决定设立的特定问题调查委员会报告调查结果，常委会有权作出相关决议、决定。人民代表大会依据特定问题调查委员会报告作出的决议、决定具有相应级别的法律效力。

（五）特定问题调查的权威性。宪法及其他相关法律规定，在调查工作中，调查委员会有权向一切与调查的问题有关的国家机关、社会团体和公民个人进行调查，被调查者要承担如实提供必要材料的义务，不得拒绝，不得伪造、篡改、毁灭应提供的证据材料，并对提供的材料负相应的责任。

二、人大代表在特定问题调查中的法律地位

宪法第七十一条规定，全国人民代表大会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。

全国人大议事规则第四十六条第一款规定，全国人民代表大会组织特定问题调查委员会，必须由主席团，三个以上的代表团，或者十分之一以上的人大代表联名提议，由大会主席团提请全体会议决定。

全国人大议事规则第四十六条第二款规定，调查委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成，由主席团在代表中提名，提请大会全体会议通过。

地方组织法第三十一条规定，县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。主席团或者十分之一以上代表书面联名，可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主席团在代表中提名，提请全体会议通过。

代表法规定，县级以上的各级人民代表大会代表有权依法提议组织关于特定问题的调查委员会。

以上规定说明，人大代表与特定问题调查委员会的关系有两个：一是全国人民代表大会代表和县级以上地方各级人民代表大会代表有权参加本级人民代表大会组织的关于特定问题的调查委员会；如果人大代表由大会主席团提名，并提请全体会议通过，就可以特定问题调查委员会的主任委员、副主任委员和委员的身份，参加特定问题调查委员会。二是全国人民代表大会代表和县级以上地方各级人民代表大会代表有权联名提议组织关于特定问题的调查委员会。二者的权力是不同的，前者是作为参加者的身份参加特定问题调查委员会的活动，后者是具有提议组织关于特定问题调查委员会的主体资格的身份。其法律地位是不同的。

三、人大代表参加特定问题调查委员会的缘由

根据法律规定，特定问题调查委员会必须在人民代表大会举行会议时产生，因此，人大代表联名提议组织特定问题调查委员会，必须在人民代表大会会议期间进行；人大代表不能在人民代表大会闭会期间联名提议组织特定问题调查委员会。

什么问题可以引起特定问题调查，法律上没有明确规定，这需要人大代表根据社会生活中人民群众关心的重大社会问题作出判断。特定问题调查可以是受人大监督的政府、监察、法院、检察院的某项工作问题，也可以是受人大监督的国家机关领导人员的问题，一般是出现了比较严重的、影响较大的工作失误、渎职、违法等问题时，才启动特定问题调查。我国是专门委员会与特定问题调查委员会两者并用。一般性问题，原则上由专门委员会进行调查，有些还可以由常委会工作机构进行调查，向人大或常委会提出调查报告。需要组织特定问题调查委员会进行调查的问题，一般应当是特别重大，有关专门委员会或者常委会工作机构承担不了的问题。比如，关于罢免案、撤职案中提出的有关罢免理由、撤职理由，由专门委员会或者常委会工作机构进行调查，不太合适，也难以完成，在这种情况下，可以组织特定问题调查委员会进行调查。

四、特定问题调查工作程序

（一）组织特定问题调查委员会的提议

提议组织特定问题调查委员会是一种动议，不是一般意义上的议案。提议组织特定问题调查委员会，同一般议案相比较，有不同的要求，只能是比照议案的形式提出。

1.在县级以上地方各级人民代表大会会议期间，十分之一以上人大代表书面联名，可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题调查委员会，由主席团提请全体会议决定。

2.代表联名组织关于特定调查委员会的提议交由大会议案审查委员会审查。议案审查委员会在收到代表联名组织关于特定问题调查委员会的提议，在提交主席团会议研究决定前，可以先与提议的代表进行沟通，提出审查报告，交由主席团会议审查；或者大会主席团交有关专门委员会审议，提出意见，再由大会主席团决定。

3.代表提出组织关于特定问题调查委员会就特定的问题进行调查的提议，应以书面的形式提出，做到一事一案，写明领衔人、提议调查的问题及其理由。参与提议的人大代表应书面签名。根据有关法律规定，议案要求有案由、案据和方案。但提议组织特定问题调查委员会，只要求有理由和根据，不要求提出调查委员会组成方案。

4.代表提出组织关于特定问题调查委员会必须达到法定人数，即实有代表人数的十分之一以上。达不到法定人数的，征求代表意见后可作为代表建议、批评和意见处理。

5.对于提出组织关于特定问题调查委员会的理由。法律没有明确规定这方面的内容，实践中，代表对属于本级人大及其常委会职权范围、需要人大及其常委会作出决定、事实不清楚的问题，可以提议组织调查委员会进行调查：（1）罢免案、撤销职务案中涉及的事实问题；（2）人民政府及其部门、监察机关、人民法院和人民检察院违法行使职权、失职渎职等事实问题；（3）需要人大及其常委会讨论决定的重大事项涉及的事实问题；（4）人大及其常委会行使职权中其他需要调查的事实问题。

代表对不属于人大及其常委会职权范围、不能直接处理的具体事项，不能提议组织关于特定问题调查委员会进行调查的事项包括：（1）属于应当由司法机关侦查的事项；（2）属于公民、法人和其他组织之间民事纠纷的事项；（3）属于行政机关、监察机关、审判机关、检察机关正在调查、审理的事项；（4）其他不属于县级以上人大及其常委会职权范围的事项。

6.代表联名组织关于特定问题调查委员会的提议，必须在大会通过的议案截止时间前送达。

7.对于代表依法组织关于特定问题调查委员会的提议，主席团应在大会闭会前召开会议研究，并且提交全体会议表决，作出有关决定。主席团可以将代表的提议交由全体代表讨论后，再进行表决。主席团无权决定不将代表提议交付全体会议审议表决。

对于代表的提议，可按照如下步骤处理：（1）大会秘书处根据代表的提议和讨论意见，拟定组织关于特定问题调查委员会的决定草案，由主席团将决定草案交付全体会议审议表决。（2）决议草案应当明确所要调查的问题、调查职权、完成调查时间，以及是否授权常委会听取和审议关于特定调查委员会的报告。（3）确定调查委员会在本次大会结束前或者在下一次大会结束调查工作，提出调查报告。（4）授权常委会听取和审议特定问题调查委员会的调查报告的，调查委员会应当在一年中完成调查情况并向常委会报告。常委会应向下次代表大会报告听取和审议调查委员会的情况及作出的决议等内容。（5）如果多数代表对提议的问题认为没有必要组织关于特定问题调查委员会进行调查，可依法用其他方式进行监督。

（二）组成特定问题调查委员会

1.特定问题的调查委员会是在必要时成立的临时机构，不是常设机构。因此，在需要组织特定问题调查委员会时，必须临时提出人选，全国人大议事规则和地方组织法规定，调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主席团在代表中提名，提请全体会议通过。根据这一规定，特定问题调查委员会的成员，必须是本级人大代表，其他人员不能被提名为特定问题调查委员会的成员。因此，向代表大会提议组织关于特定问题调查委员会获得通过后，由主席团在代表中提名调查委员会组成人员人选，提请全体会议通过。如果主席团提名的人选，其他代表有不同意见，可以提出建议人选，由主席团决定是否更换。但代表不能自行提出调查委员会组成人员人选。关于调查委员会的人数，法律没有规定，由于调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，因此，调查委员会的人数至少应为三人。关于调查委员会的人数是否应为单数，法律没有规定。由于调查委员会报告的形成，不必采用表决的方式，因此，调查委员会的人数既可以是单数，也可以是双数。

2.根据调查工作的需要，调查委员会可以聘请有关专家（如法律、财会、工程技术等方面的专家）或指定相关工作委员会或者专门委员会派员参加调查工作，但他们不是调查委员会的组成人员。调查委员会的组成人员和参加调查的专家，如果与调查的问题存在利害关系，为了保证调查委员会的公信力，应当回避，退出调查委员会。

3.调查委员会在大会期间受主席团领导，在闭会期间受人大常委会领导。

（三）特定问题调查委员会的权力和工作

特定问题调查委员会的工作是国家权力机关工作的组成部分。为了保证特定问题调查委员会顺利完成调查任务，确保国家权力机关正确行使职权，必须赋予调查委员会必要的权力。但法律对调查委员会的权力和工作没有详细的规定。

1.开展对特定问题的调查。调查委员会进行调查时，有权向一切与所调查问题有关的国家机关、团体和公民进行查证，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料，被调查者不得以任何借口拒绝。这里的“有关国家机关”是指本级“一府一委两院”和下级人大及其常委会、“一府一委两院”。

2.特定问题调查委员会在调查过程中，必须采取查封、冻结、扣押等强制手段时，应交由司法机关，由司法机关配合调查。

3.特定问题调查委员会在调查过程中，如果遇到暴力阻碍，可以按照妨碍公务处理。

4.特定问题调查委员会在调查工作中，应当注意保护提供资料的公民的合法权益，如果提供资料的公民要求对资料来源保密的，调查委员会应当采取措施予以保密，包括可以不向人大及其常委会报告资料来源。

5.特定问题调查委员会在调查取证过程中，不可干预司法机关独立办案，不可在司法机关办案前和办案过程中干涉或插手司法机关办理案件。

6.经大会主席团同意，特定问题调查委员会的调查工作可以在大会闭会后进行。

7.特定问题调查委员会的调查工作结束后，应对调查资料进行梳理和初步分析，召开调查委员会会议进行集体讨论，必要时，可以请专家参加讨论，帮助研究分析，采取协商一致或者按照少数服从多数的原则表决通过调查报告。

（四）听取和审议特定问题调查报告的程序

听取和审议特定问题调查报告有以下程序。

1.特定问题调查委员会应当向本级人民代表大会或者常务委员会提出调查报告。人民代表大会可以授权其常务委员会听取调查委员会的调查报告。

2.特定问题调查委员会提交大会的书面报告，应当印发全体代表，作为会议的参阅文件。调查报告一般应包括调查过程、事实情况、分析意见、处理建议等内容。调查报告要完整、准确地反映所调查问题的事实情况。

3.主席团认为必要时，可以将特定问题调查报告送交有关部门，请有关部门提出处理意见，也可以要求有关部门在下次人民代表大会或者常务委员会会议上就调查涉及的问题作专题报告。

4.人民代表大会或者常务委员会会议对调查报告进行审议时，调查委员会成员可就某些方面的问题作进一步说明，介绍有关情况，回答询问。

5.人民代表大会或者常务委员会根据调查委员会的调查报告和代表或组成人员讨论的情况，可以作出相应的决议。人民代表大会或者常务委员会作出的决议一般应公布，印发代表和有关部门。常务委员会作出的决议，应报下次人民代表大会会议备案。

6.调查报告经人民代表大会或者常务委员会审议后需要作出决议的，由大会秘书处或者常委会工作机构拟定决议草案。决议草案应当对调查委员会调查工作情况、调查结论作出评价，对处理意见作出回应。

7.人民代表大会在听取和审议调查委员会的调查报告后，认为不需要作出决议的，可以不作出决议，直接将调查报告及常委会的审议意见送有关部门处理。

8.决议草案经人民代表大会全体会议审议后，由主席团提请全体会议表决，由全体代表或者常委会组成人员过半数通过。

9.根据调查委员会的调查报告作出的决议，需要对被调查对象行使罢免、撤职权的，依照有关法律规定的程序进行。

10.特定问题调查委员会在人民代表大会会议上依法产生，可以在大会期间完成任务，也可以在闭会期间继续进行调查工作。调查工作结束，特定问题调查委员会即宣告撤销，无须专门作出撤销调查委员会的决定。以后在需要组织新的调查委员会时，再按规定的程序重新组织。

11.对人民代表大会或者常务委员会根据调查委员会提出的报告作出的决议，有关机关和组织必须认真办理，并在限期内向大会主席团或人大常委会报告处理结果。

（五）人大代表参加特定问题调查委员会的工作

经过本级人民代表大会或者本级人大常委会决定而参加关于特定问题调查委员会的人大代表应注意的问题是：

1.必须坚持实事求是的原则，公平、客观地了解情况。

2.必须分清是非、主持公道，绝不徇私舞弊。

3.必须明确表明态度，维护正义，防止冤假错案发生。

五、特定问题调查报告的撰写

（一）特定问题调查报告的格式

特定问题的调查报告一般由标题，题注，报告人，审议报告的主体、正文、结尾和附件等组成。报告人为人民代表大会特定问题调查委员会负责人。特定问题调查报告的正文一般包括两大部分，即前言和主体。

1.前言。简要介绍组成特定问题调查委员会的原因、法律根据、目的、基本职责等内容。

2.主体。一般应包括以下几项内容。（1）调查事项，即调查委员会要调查什么问题。（2）调查过程及方法，如听取有关机关、社会团体就所调查的特定问题的情况汇报，召开各种类型的座谈会，查看有关材料、记录及案件卷宗材料，传唤证人听取证言，查看现场，进行科学鉴定等。（3）调查结果，包括调查结论、结论依据。（4）处理意见，根据调查结论和有关法律法规，明确提出对所调查问题及有关人员的处理意见。

有的特定问题调查报告后面，有关于特定问题调查的附件，可以标出附件的题目、种类和数目等。

（二）特定问题调查报告的基本要求

1.在陈述情况时，既要把情况和问题讲清楚，把事情的经过、原委、结果、性质写明白，又要抓住工作情况中的主要矛盾和问题，不要面面俱到。要有理性地分析、归纳，从中找出规律性的认识。要突出重点，抓住事物本质的、关键性的问题，实事求是地反映情况，不能夸大与缩小。

2.要分析出现问题的原因，问题的危害性。

3.要为解决存在的问题提出相应的措施、建议和意见。

六、完善人大代表行使特定问题调查权的途径

（一）要进一步加强特定问题调查法制建设

宪法和有关法律虽然规定了人大的特定问题调查权，但过于原则、简单。如对什么样的问题必须由特定问题调查委员会进行调查、调查怎样提出、特定问题调查委员会怎样组织和工作、调查委员会拥有哪些强制性权力、特定问题调查可能导致的后果等，都缺乏具体法律规定，这就在一定程度上影响了特定问题调查权的可操作性。为了强化人大特定问题调查的权威，需要对现行有关法律进行修改完善和细化，对调查的动议、调查方案提出、调查委员会的组成、调查委员会的职权范围、调查委员会的工作程序等，都应作出具体明确的规定。

（二）要提高对人大代表行使特定问题调查权的认识

目前，各级人大的监督工作对质询、撤职、罢免、特定问题调查等刚性的法定监督手段很少用。要改变监督工作的软弱状况，必须解放思想，消除顾虑，大胆运用法律赋予的刚性监督手段，这是人大行使监督职权的主要问题，不行使就是失职，或者职权行使不充分。随着民主法制建设的发展，人民群众要求人大加大监督力度的呼声越来越高，期望也越来越大。

（三）要赋予特定问题调查委员会一定的强制力

现行宪法、法律规定，调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。有些地方如广东、广西、黑龙江、山西、内蒙古等省、自治区在地方性法规中规定，调查委员会可以询问有关人员，组织技术鉴定，调阅各种证据材料，但都没有明确调查委员会是否具有强制权。调查委员会的职权应当有措施保障使其能够查明事实，弄清真相。这些强制措施应当包括，发出传票、拘传、搜查证据、保全措施等。调查委员会的这些职权，可以由全国人大以特别授权的形式赋予，也可以用法律形式固定下来。但必须说明，调查委员会决定采取的强制措施，应当由有关的司法机关根据调查委员会的决定执行，而不是调查委员会本身直接执行。调查委员会可以到有关的机关、单位或组织进行调查，对抵制、干扰、破坏调查活动的人员和单位组织，调查委员会可责成司法机关依法追究其刑事责任。

（四）要建立必要的调查听证制度

我国已经在立法、行政处罚等方面逐步建立了听证制度，取得了很好的效果。人大特定问题调查的结果涉及对相关当事人的制裁，应当在调查过程中给当事人提供一个陈述意见的机会，通过利害关系人的质证、辩论，也有利于查明事实真相，为调查结论的形成奠定一个有力的证据基础。调查听证涉及一系列程序，如听证的范围和内容、主持人及权力、质证与辩护、证据的取得、结论的形成等，都应该由法律作出明确的规范。人大特定问题调查听证制度的建立有助于人大的监督朝着民主、公开、公正的方向发展。因此，在人大特定问题调查委员会的工作方式中应该考虑建立调查听证制度。

（五）要对审议后的调查报告作出相应的决议

宪法规定全国人大及其常委会“根据调查委员会的报告，作出相应的决议”。而地方组织法和全国人大议事规则规定，调查结束后，“根据调查委员会的调查报告，可以作出相应的决议”。“可以作出相应的决议”也就意味着也“可以不作决议”。这样的规定难以达到监督的目的。从维护特定问题调查的严肃性和权威性出发，特定问题调查委员会提出调查报告后，人民代表大会应根据调查委员会的调查结果，针对有关涉案责任单位和责任人的错误性质，作出相应的决议或决定，提出明确的处理意见，要求相关涉案责任单位和责任人限期报告决议或决定的执行情况，有关机关和责任人必须认真执行，人民代表大会根据情况决定是否作出进一步跟踪监督。通过作出决议以表明观点和态度，纠正被监督者的错误，这是人大特定问题调查权得以完整行使的必然要求。如果不作出相应的决议，从特定问题调查权的行使过程来说，该项调查就处于悬而未决的状态，使其后的制裁手段缺乏基础而无法提出，被监督者就有可能受不到应有的追究。

（六）要正确履行调查职责

特定问题调查必然涉及具体案件，在对这些具体案件进行调查时，要严格遵循依法监督和不直接处理问题等工作原则。特定问题的调查委员会对案件的调查不同于一般意义上的调查，一定要坚持以事实为依据，以法律为准绳，依法取证。不仅取证的方式要符合法律程序和规定，还要保证取得的证据符合法律要求，具有法律效力。在调查取证过程中，如果遇到有关当事人不予配合协助，调查委员会应委托公安机关指派刑侦人员侦查取证，而不可超越法律规定，越俎代庖。对于所调查的问题，调查委员会不得直接处理，但可以在特定问题调查报告中提出相应的建议，由人民代表大会作出相应的决议、决定。

（七）要对调查工作给予法律保障

在组织特定问题的调查委员会时，应挑选具有相关专业知识的人大代表作为调查委员会组成人员，并可邀请相关的法律专业人士参加。提出监督建议的代表应视同与调查问题有利害关系，均不得参加调查委员会，避免主观上先入为主，确保调查结果的客观公正。还应当制定权力保障和法律责任条款，维护调查组织的稳定性、严肃性，同时应明确调查委员会组成人员滥用职权应承担的责任。

第十节 行使提出罢免权

一、罢免案的特点

罢免权是人大代表依照法律规定提出罢免国家机关领导人员和组成人员职务议案的权利。这种权利的行使一般是人大代表按照法律规定，以依照法定程序向本级人民代表大会提请审议对由本级人民代表大会选举、任命产生的国家工作人员在任期届满以前，罢免其职务的议事原案的形式实现的。

人大代表罢免案具有以下特点。

（一）罢免案内容的法定性

我国法律规定，罢免权属于各级人大及其常委会。宪法第六十三条规定，全国人民代表大会有权罢免全国人大常委会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，国家监察委员会主任，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的职务。地方各级人民代表大会有权罢免由其选举产生的本级国家机关的有关人员和由本级人大常委会产生的本级政府的组成人员。宪法第一百零一条规定，地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级监察委员会主任、人民法院院长和本级人民检察院检察长。宪法第一百零三条规定，县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级人大常委会的组成人员。宪法第一百零四条规定，县级以上的地方各级人大常委会在本级人民代表大会闭会期间，有权罢免上一级人民代表大会的个别代表。

（二）罢免案主体的法定性

法律不仅规定了法定的国家机构在本级人民代表大会会议期间可以提出罢免案，同时也赋予了人大代表有提出罢免案的权利。我国法律对人大代表提出罢免案作出了明确的规定。全国人大组织法第十五条、全国人大议事规则第三十九条规定，全国人民代表大会会议期间，三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出对于全国人大常委会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院和中央军事委员会的组成人员，国家监察委员会主任，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案。地方组织法和有关法律规定，县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，十分之一以上代表联名，可以提出对本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员，监察委员会主任、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案。乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，五分之一以上代表联名，可以提出对人民代表大会主席、副主席，乡长、副乡长，镇长、副镇长的罢免案。

以上法律规定说明，各级人大代表，在本级人民代表大会会议期间，提出对由本级人民代表大会选举、任命产生的国家机关工作人员罢免案，是宪法和法律赋予各级人民代表大会代表的权利，是国家权力机关监督国家行政机关、国家监察机关、国家审判机关、国家检察机关，人民监督公仆，保证国家机关掌握在人民手中的重要手段。各级人大代表是向本级人民代表大会提出罢免案的主体。

（三）罢免案程序的法定性

根据全国人大议事规则、地方组织法的有关规定，人民代表大会关于对罢免案的处理有着极为严格的程序。包括：列入大会议程，被提出罢免的人员申辩，大会审议，罢免案的表决或者组织调查委员会，公告等。

二、罢免权的作用

人大代表罢免案具有以下作用。

（一）通过罢免案，可以解除有关国家机关公职人员的职务

罢免是人大监督权中最为严厉的手段，其目的是通过罢免程序，对某些严重违宪、违法违纪或严重犯罪，被逮捕、判刑的国家机关公职人员；拒不执行本级人大常委会决定的国家机关公职人员；拒绝接受人大及其常委会监督的国家机关公职人员；滥用职权，以权谋私，蜕化变质的国家机关公职人员；严重失职、渎职造成重大损失；重大案件处理严重失当的国家机关公职人员以及不符合人民群众的意志和利益，失去人民群众信任的人大代表，给予罢免其职务处分。一旦罢免案获得通过，以上人员或者人大代表的职务即告解除。

（二）通过罢免案，人大及其常委会可以依法行使监督权

对国家机关公职人员和人大代表的监督，同样是人大及其常委会的法定权力，而这一权力的行使，是通过人大代表提出罢免案的形式实现的。所以，赋予人大代表以罢免权，是人大及其常委会行使权力的基本形式之一。

三、罢免案的撰写

（一）罢免案的结构和写作

罢免案的结构一般包括标题、罢免对象、罢免理由、提议案的签署、日期等几个部分。

1.标题。罢免案的标题由罢免对象和文种组成，一般用“关于”介宾词引领。写成：关于罢免×××职务的议案。

2.罢免对象。罢免对象包括罢免者的姓名和现职务。

3.罢免理由。罢免案应当写明罢免理由，并提供有关材料。罢免应符合什么样的条件，法律没有规定。一般说来，国家机关领导人员被认为违宪、违法、失职渎职、工作无能以及犯有其他罪错，都可以成为提出罢免案的理由。有关资料对罢免理由具体化为以下几点：（1）严重违宪违法的，或被逮捕判刑的；（2）拖延或拒不执行本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的；（3）干扰或者拒绝接受本级人民代表大会及其常务委员会监督的；（4）滥用职权以权谋私、蜕化变质的；（5）严重失职或渎职造成重大损失的；（6）重大案件处理严重失当的；（7）工作不能胜任的；（8）作出其他不符合人民意志和利益的行为的；等等。

4.罢免案提案人签署。提出罢免案的人大代表在罢免案上签上自己的名字。

5.日期。在代表签名之下要写明罢免案提出的日期。

（二）罢免案写作的基本要求

1.首先要了解罢免案的处理程序。罢免案提出后，有两种处理方法：一是按照议事规则的规定，由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由下次代表大会会议根据调查委员会的报告审议决定。组织调查委员会主要适用于案情复杂，事实和问题一时难以弄清的罢免案，其目的在于保证罢免是建立在事实和证据的基础上的。二是直接由主席团交各代表团审议，提请大会全体会议表决。表决采用无记名投票的方式，以代表总数的过半数通过，低于半数则为否决。

2.要明确罢免案的提出条件。根据有关法律规定，罢免案的提出必须具备的条件包括：一是罢免案必须在人民代表大会举行会议期间提出；二是罢免案的对象必须符合本级人民代表大会有权罢免的对象范围，即必须是由权力机关选举或任命的人员，否则罢免案不能成立；三是罢免案的提出必须符合法定人数；四是罢免案必须以书面形式提出，应写明罢免的对象和罢免的理由，并向会议提供有关材料。

代表提出的罢免案即使符合了以上四个条件，也仍然需要注意两个问题：一是要实事求是地确定案由，并对照法律衡量案由的性质，以确认其是否具备被罢免的条件。因为罢免是人大监督手段中最严厉的一种，一般不轻易使用。在对人的处理问题上一定要采取审慎的态度。二是要尽量取得组织的支持与帮助，举报要真实，揭发要有据，证明材料要确凿。

四、提出罢免案的程序

根据全国人大组织法和地方组织法的有关规定，人民代表大会关于对罢免案的处理有着极为严格的程序。

（一）列入本次大会审议

罢免案一经依法提出，主席团必须将其交会议审议，主席团无权驳回议案，也不能以任何借口不交会议审议。而且由于罢免案不同于其他议案，是应当立即审议以决定被提出罢免的人员是否适宜继续担任现职务的特殊议案，所以，主席团还必须将罢免案交本次会议审议，不能交下次或者以后的会议审议。

（二）被提出罢免的人员申辩

主席团在将罢免案交大会审议的同时，应当将罢免案送被提出罢免的人员，并告知其可以提出申辩意见。申辩有两种方式：一种是在主席团会议或者全体会议上进行口头申辩；另一种是书面申辩。在主席团会议上提出的申辩或者书面提出的申辩，主席团应当将申辩意见印发会议。

（三）大会代表团审议

人民代表大会以各代表团为单位，要对罢免案、被提出罢免人员的申辩和主席团的提议进行认真的审议。审议的内容包括：第一，罢免理由是否充分；第二，有否必要再进行调查；第三，被提出罢免人员的申辩是否成立。各代表团可以根据审议结果，提出罢免案是否需要再补充说明理由，是否成立特定问题调查委员会或者是否同意罢免案直接提交大会表决的意见。由主席团根据多数代表团的意见，作出提交大会表决的决定或提出成立特定问题调查委员会对罢免案进行调查后，下一次代表大会再表决的决定草案。

（四）罢免案的表决或者组织调查委员会

县级以上地方各级人民代表大会对罢免案进行审议后，主席团可以有两种处理方法：第一种是将罢免案直接交付人民代表大会全体会议表决，以全体代表的过半数同意为通过。第二种是提议组织调查委员会，经全体代表表决同意后，该罢免案就不付表决，由下次会议根据调查委员会的报告审议决定是否予以罢免。如果组织调查委员会的提议没有获得全体代表的过半数同意，主席团即应将罢免案交付表决。同时，对县级以上地方各级人大常委会有权决定任免的人员（即政府副职领导人和秘书长、政府各部门正职领导人）提出的罢免案，人民代表大会还可以授权常委会进行调查决定是否予以撤职，向下次人民代表大会会议报告处理情况；或者授权常委会根据大会组织的调查委员会的调查报告审议决定是否予以撤职，向下次人民代表大会会议报告处理情况。

（五）发布罢免结果公告

罢免案通过后，被罢免人员即失去职务。罢免结果由本级人民代表大会主席团公告。以上规定说明，罢免是人民代表大会监督手段中最严厉的一种，一般不轻易使用，所以，对罢免案的提出应当更加慎重，以维护经多数人同意当选的国家机关领导人员的相对稳定。

五、完善罢免权的途径

行使罢免权是最严厉最有效的监督手段，但在实际中使用得很少，即使使用一般也都是由人大常委会先提出建议，然后再依照法律程序，组织代表完成有关的罢免手续。而真正由代表联名提出的罢免案，则几乎没有。其主要原因：一方面，是由于法律规定还不完善，对于代表如何行使罢免权的规定过于简单，在程序上还不明确、不具体；另一方面，是代表还未能形成明确的行使罢免权的观念，还不十分了解行使罢免权的意义，不善于使用这个武器来保护人民的利益。为此，要加强对法律有关行使罢免权的宣传，提高代表和选民的监督意识。同时，要进一步完善行使罢免权的法律规定，尤其是对地方国家机关主要负责人的罢免程序，目前法律只是原则规定，今后要制定更加具体、明确的法律程序，以保证代表罢免权的正确行使。