中国保险业监管回顾（1980—2019年）

一、中国保险监管的历程

改革开放以来，随着国内保险业务的恢复发展，我国保险监管正式起步并逐步完善。特别是党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，按照党中央国务院及金融稳定发展委员会决策部署，我国保险监管顺应经济金融发展趋势，初步构建起比较系统、科学规范、运行有效的现代保险监管体系，在防范化解风险、保护消费者权益、推动保险业服务经济社会等方面发挥了积极作用。

改革开放以来，我国保险监管经历了人民银行负责、成立保监会、组建银保监会等阶段，探索推动了一系列改革创新，经受住了诸多风险和挑战的考验。

（一）逐步探索现代化、专业化、规范化的新兴保险市场监管体系

（1）1979—1997年的起步阶段。1979年，国内保险业务全面开始恢复，由中国人民银行领导和监督管理。同时，保险法规制度建设也开始起步，国务院于1983年颁布《财产保险合同条例》，1985年颁布《保险企业管理暂行条例》。1995年，《保险法》颁布实施，标志着我国保险业进入依法监管阶段。

（2）1998—2018年的专业监管阶段。1998年，国务院批准设立中国保险监督管理委员会，专司保险监管职能，并于2003年升格为正部级单位。加入世贸组织后，国务院于2001年出台《外资保险公司管理条例》，2006年出台《机动车交通事故责任强制保险条例》，2012年出台《农业保险条例》，规范相关领域。保监会成立后，探索出台了一系列规章和规范性文件，形成了保监会机关、省级派出机构（36家）、地市级派出机构（13家）三级架构，初步建立了中国特色的现代保险监管体系。特别是2017年4月以来，原保监会党委认真贯彻中央经济工作会议、全国金融工作会议等精神，大力加强党的领导，落实全面从严治党，围绕“防风险、治乱象、补短板、服务实体经济”打出“1+4”组合拳，有序推进风险处置，全面重塑监管，保险市场保持了平稳运行。

（3）2018年3月开始进入新的阶段。2018年3月，中央发布《深化党和国家机构改革方案》，决定将银监会和保监会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，不再保留银监会和保监会，保险监管开始踏上新时代的新征程。

（二）初步搭建以偿付能力、公司治理、市场行为“三支柱”的现代保险监管框架

（1）偿付能力监管。偿付能力监管是现代保险监管的核心。1995年《保险法》正式提出偿付能力概念，原保监会于2003年发布偿付能力监管指标规定，于2009年设立“偿付能力监管委员会”，并根据新的形势于2012年启动以风险为导向的第二代偿付能力监管制度体系（以下简称“偿二代”）建设，到2016年初步建成。目前正在推进偿二代二期工程建设，提高了偿付能力监管的科学性、有效性。

（2）公司治理监管。公司治理是现代企业制度的重要基石。随着保险公司建立现代企业制度和上市，原保监会于2006年发布指导意见，正式引入公司治理监管，重点强化股权、资本、管理层等监管，有效落实“三会一层”制度，提高公司治理实效。

（3）市场行为监管。市场行为监管是市场有序运行的重要保障。我国保险业恢复初期以市场行为监管为主，原保监会成立后逐步过渡到市场行为监管和偿付能力监管并重，此后再过渡到以偿付能力监管为核心、以公司治理监管为基础、以市场行为监管为抓手的“三支柱”监管框架。

（三）积极构建全面、全流程、全方位保险风险防控体系

（1）全面风险管理理念。在保险业务规模小、保险机构还不成熟的初期，行业更加关注业务发展，对风险管理不够重视。随着保险业的发展，监管部门着力强化保险机构的主体作用，推动建设全面覆盖、全程管理、全员参与的风险管理体系，督促保险机构强化稳健经营理念。

（2）全流程风险防控机制。监管部门逐步从重视事后监管转向重视事前防范、事中控制。健全事前风险防范和预警机制。应用风险管理技术，建立监测指标体系，做到早发现、早介入、早处置，从源头上防范风险。健全事中风险识别和控制机制。发挥偿二代“指挥棒”作用，加强市场分析和日常监管，及时识别和控制风险。健全事后风险化解和救助机制。建立保险保障基金制度，率先在金融业建立起市场化的风险自救机制。

（3）全方位处置突出风险。争取党政部门和行业内外支持，从经营管理各方面着手，全方位应对突出风险隐患。原保监会于1999年紧急下调预定利率，迅速控制新的业务利差损风险，并通过增量业务逐步化解存量风险。先后于2007年、2011年运用保险保障基金成功化解新华人寿、中华联合的风险。2008年有效应对平安投资富通失利风险。2016年以来先后对有关问题公司派出监管组和调研组；2018年2月依法接管安邦保险集团（已改名大家保险），运用保险保障基金注资，着力化解重大风险隐患。

（四）持续深化公司治理、产品业务、资金运用、基础建设四大关键改革

（1）推动建立现代企业制度。支持国有保险机构在金融业中率先完成改制上市，2003年，中国人保、中国人寿、中国再保险三家国有保险公司全部完成重组改制，中国人保财险、中国人寿股份先后在海外上市，为国有金融企业改革积累了经验。2004年，中国平安在中国香港上市。目前我国已有9家保险公司上市。2017年4月以来，修订完善《保险公司股权管理办法》，出台《保险集团公司管理办法》，强力规范保险企业公司治理。

（2）推进保险产品定价机制改革。财产险方面，推进商业车险费率改革，完善定价方式，下调费率浮动系数下限。人身险方面，2000年我国引进分红险、万能险、投连险等新型产品，从2013年开始按照“普通型、万能型、分红型三步走”的路径，初步完成了费率市场化改革，放开已经持续执行14年的2.5%的预定利率上限限制。

（3）深化保险资金运用改革。改革开放初期，保险资金运用较为混乱，形成了大量不良资产。为此，1995年颁布的《保险法》对保险资金运用进行了严格限制，这种简单的管控方式固然有利于控制风险，但同时也极大制约了保险资金运用的活力和生产力，造成了其他风险。从2012年开始，原保监会加大保险资金运用改革力度，逐步扩大市场主体的投资自主权，支持保险资金进入实体经济和资本市场，有效激发了市场活力。

（4）探索基础制度和基础设施改革。国务院先后于2006年、2014年出台促进保险业改革发展的产业政策，并针对农业、巨灾、健康、养老等保险出台了相关补贴、税优政策。监管部门探索推动成立中国保险信息技术管理有限责任公司、中保投资公司、上海保险交易所，加快建设全国车险、农险、健康险、保单登记等信息平台，制订生命表和行业纯风险损失率表，健全精算制度，为强化监管、促进保险业健康发展、发挥保险功能作用提供了支撑。

（五）日益扩大保险业股比、地域、业务领域等对外开放

（1）逐步放开股权比例限制。2001年中国加入世贸组织，两年过渡期后，取消了合资非寿险公司外资持股比例限制；五年过渡期后，取消了外资保险经纪公司外资持股比例限制，允许合资人身险公司外方股东持股比例达到50%。2018年4月，银保监会将外资人身险公司外方股比放宽至51%，三年后将不再设限。

（2）逐步放开经营地域限制。1992年开始，上海、广州先后对外开放保险业。中国于2001年加入世贸组织，三年过渡期后，将开放地域从上海、广州、大连、深圳、佛山五个城市逐步放宽至全国。

（3）逐步放开业务领域限制。中国于2001年加入世贸组织，两年过渡期后，允许外资非寿险公司经营除法定保险业务以外的全部非寿险业务；三年过渡期后，允许外资人身险公司经营全面的寿险业务；四年过渡期后，取消外资保险公司就非寿险、个人意外和健康保险有关业务向指定再保险公司分保的要求；五年过渡期后，将申请设立保险经纪公司的外方总资产要求从5亿美元降低至2亿美元；2012年对外资非寿险公司放开交强险业务；2018年4月，允许符合条件的境外投资者来华经营保险代理业务和保险公估业务；放开外资保险经纪公司经营范围，与中资一致。

二、中国保险监管的成就

一是坚持以人民为中心，消费者权益得到了有力维护。商业车险和人身险费率改革后，全国商业三责险责任限额较改革前增加27.4万元，车均保费下降16.7%，寿险产品价格平均下降15%左右，实现了让利于民、激发市场活力的初衷。

二是坚持问题导向，保险风险得到了有效防范。针对重点风险隐患，摸清风险底数，制定风险预案，打造坚固防线，整合精干力量，成立整顿组、监管组或接管组，先后有效防范化解和处置了一批重大风险隐患。

三是坚持强化监管，保险市场实现了有序运行。40年来，我国保费规模从4.6亿元增长至2019年的4.26万亿元，年均增长26.4%。2019年末保险业总资产达20.56万亿元，净资产达2.48万亿元，当年利润总额达3133亿元。多层次保险市场体系初步形成，市场主体从1家增加到231家（不含互助保险机构5家），其中产险88家，人身险91家，再保险12家，集团和控股13家，资产管理25家；专业中介机构2647家，兼业代理机构3万余家。

四是坚持回归本源，推动保险业服务经济社会取得了显著进步。一方面，发挥了风险保障的独特功能，2019年为经济社会提供风险保障共6470万亿元，共赔付1.29万亿元。另一方面，发挥了保险长期资金的独特优势，保险资金运用余额达18.52万亿元，连续多年支持“一带一路”建设、长江经济带建设、棚户区改造、京津冀协同发展、振兴东北老工业基地、绿色金融等。

五是坚持内外并举，我国保险业在全球的地位实现了质的飞跃。我国保险业开放早、程度高，在“引进来”和“走出去”相结合中逐步提升了竞争力。2017年我国保险市场规模超过日本成为全球第二，2019年全球市场份额约为11.6%，有9家保险公司进入全球500强，一家公司作为新兴市场唯一代表进入全球9家系统重要性保险机构之列，我国已经成为全球最重要的新兴保险市场。来自16个国家和地区的境外保险公司在我国设立57家外资保险法人机构，2019年保费收入共3057亿元，市场份额约占7.2%。

在取得成绩的同时，对照党中央国务院的要求和人民群众的需求，我国保险监管和改革发展还存在不少问题，风险隐患依然不小，监管短板仍需补齐，发展质量亟待提高，服务能力差距明显，保险监管任重而道远。

三、中国保险监管的使命

一是要注重疏堵结合，抓好风险防范处置。要制订实施保险业风险防范行动纲要，有序化解存量风险，严控增量风险，注重标本兼治，坚决打好防范化解风险攻坚战。积极稳妥处置突出风险。坚持问题导向，分类施策，扎实做好重点机构、重点领域的风险防范处置，切实守住不发生系统性风险底线。健全日常风险防范化解机制。坚持疏堵结合，筑牢风险防线，强化责任追究，提升保险业风险防范能力和水平。

二是要全面深化改革，提升保险供给质量。推进简政放权，完善市场准入，深化商车险、意外险定价机制、经营销售等领域改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，有效提升保险产品和服务质量。深化监管改革，推进偿二代二期工程建设，加快推进公司股权、信息披露、偿付能力、精算报告、资金运用等领域制度的修改完善，加强资产负债匹配管理，加快补齐制度短板。

三是要推动回归本源，更好满足经济社会需求。围绕经济高质量发展要求，以服务供给侧结构性改革为主线，推动保险业回归本源，提升服务经济社会的能力。扩大环境污染责任保险范围，引导保险资金参与绿色低碳产业，支持污染防治。推动农业保险“扩面提标增品”，探索实践巨灾保险，提升大病保险保障水平和信息共享程度，开展建档立卡贫困人口补充商业医疗保险，支持精准脱贫。参与多层次医疗和养老保障体系建设。拓宽保险资金支持实体经济的渠道。

四是要服务国家战略，积极扩大对外开放。站在国家开放战略全局高度谋划保险业对外开放，推动我国保险业提升国际竞争力。认真落实中央要求，放宽外资机构股比限制，推动外资投资便利化，优化外资机构监管规则，尽快将放开合资人身险公司外资持股比例、放宽外资准入代表处设立前置限制、放宽外资进入保险中介领域限制等政策落地。完善保险业“走出去”审慎审核标准，继续推进偿二代国际化战略。