1.1　研究背景、意义及问题提出

1.1.1　背景分析

1.1.1.1　保护与开发的现实矛盾

党的十八大提出加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局^[1]。在主体功能区四种分类中，限制开发区又分为重点生态功能区和农产品主产区，来保障国家生态系统稳定和农产品供给安全^[2]。我国正处于城镇化发展的中期阶段，经济发展的强烈需求和生态环境的恶化矛盾日益凸显，主体功能区建设作为解决这一矛盾的有效途径，通过对国土空间利用强度进行合理分配，保证全国经济社会的可持续发展。对于限制开发区而言，主体功能区规划限定其发展以保护生态和农业发展为方向，对于以生态为主的地区来说，大部分地区现在共有的问题是区位较差，交通闭塞，地形地貌以山地为主，民族形态以少数民族聚居居多，缺乏高效的产业基础和合理的产业结构；在当前生态补偿机制尚未完备的状况下，如何实现开发与保护的平衡，使得这些地区的民众能够共享改革开放成果，缩小与国内较为发达地区的经济差距，同时保护青山绿水和农产品安全，实现有效空间管治，具有强烈的现实需求。

1.1.1.2　管治理论与地理学的空间交叉

开发与保护的平衡问题在工业革命后越发引起人们的关注。西方制度经济学和组织社会学的研究中较早地使用了管治的概念，提出管治就是使交易尽可能高效的制度（包括组织结构和过程），之后经济学将其进行扩展，认为经济管治就是要增强各资本主义国家之间和各级市场之间的经济协调。社会学进而提出了管治基本动力的策略控制与权力的斗争。经济地理学家将区域经济学带入了管治的研究，促成管治从经济管治走向了空间管治^[3]。从发达国家的实践看，空间管治是理性政府的主要作为，也是区域有序发展的基本保障^[4]。我国在引入该概念后，也逐步发展出符合中国国情的相关地理理论，如地域功能成因理论与区域发展空间均衡模型等，在对现实思考的基础上提炼不同类型空间的管治手段、模式、机制等。

1.1.1.3　主体功能区建设与新型城镇化的政策推进

主体功能区这一概念从党的十七大（2007年）的战略构想，到2011年《全国主体功能区规划》（2011年6月8日）的颁布，再到十八届三中全会作为一项制度（十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》）确定下来，成为生态文明制度建设重要内容的一部分。这一“战略—规划—制度”的变化，是对我国快速城镇化过程中出现的诸多问题的空间政策响应。新型城镇化建设作为解决这些问题的另一项重大政策，与主体功能区建设相辅相成。对于国家级限制开发区而言，如何在保护中发展，保障当地居民享有与相对发达地区均等化的公共服务和一体化的基础设施，在体系建设上必须依托这两大政策，结合当地基本概况，设计相应空间管治体系。

1.1.1.4　案例区域概况

（1）自然及经济社会概况

五峰土家族自治县（以下简称“五峰县”）位于湖北省西南部，地跨东经110°15′～111°25′，北纬29°56′～30°25′。总面积2372平方千米，辖5镇、3乡（见图1.1）。2013年末，全县总人口约20.30万人，民族成分以土家族为主，占总人口的84.77%。五峰县作为国家主体功能区中的限制开发区域，资源环境承载能力较弱，全境皆为山区，地形地貌以山地和喀斯特为主，海拔500米以上的山地占总面积的86%，其中，海拔1200米以上的高山占45%，不具备大规模集聚经济和人口的基本条件。气候条件以亚热带季风为主，资源环境以山地自然景观和生物为主，是一个典型的少数民族山区县，属于国家武陵山连片特困地区以及湖北武陵山少数民族经济社会发展试验区范围。森林植被呈现普遍性与多样化的特点，珍稀动植物众多，是三峡旅游资源的重要组成部分。境内有渔洋河、泗洋河、南河、天池河、湾潭河五大河流，受地形地貌、地层结构、地质构造等因素控制，水能资源较为丰富，但地表水资源较贫乏。县政府驻地原为五峰镇，于2015年底迁至渔洋关镇。五峰国土开发利用强度低，囿于地形地貌，适宜开发面积少；工业规模较小，以茶叶产业为带动的绿色经济发展势头较好；生态系统支撑能力较强，环境质量优越，但生态优势发挥不足；居民收入整体偏低，随着山区经营多样化发展，农民人均收入不断提高，村庄面貌逐步得到改善，公共基础设施和服务建设仍然相对滞后。

图1.1　五峰县行政区划图

（2）政策及外部环境概况

五峰县在2010年公布的《全国主体功能区规划》中被确定为重点生态功能区，具备了现有大部分生态优良而经济落后地区的特点，对于湖北省乃至全国而言，这类地区的贡献更多在于生态产品的供给，以及长期属于劳动力的流出地。在《湖北省主体功能区规划》中，将五峰县划分至“三峡库区水土保持生态功能区”，发展方向为“以保护三峡水库水质为重点，开展库区环境保护、生态建设和地质灾害防治工作，发展特色工农业、生态旅游业”，在这一背景下，五峰县需要转型为面向武汉等优化和重点开发区的综合生态产品供给方。此外，五峰县属于国家级扶贫对象，根据2011年11月国务院扶贫开发领导小组印发的《关于下发集中连片特困地区分县名单的通知》（国开发〔2011〕7号），以及2011年11月湖北省扶贫开发领导小组印发的《国家集中连片特困地区湖北省分区情况及县市名单的通知》（鄂扶组发〔2011〕3号），五峰县被正式纳入国家武陵山集中连片特困地区11个县之一，级别属于国家级。作为土家族自治县，五峰县同时享受民族贸易政策（贷款贴息）、民族地区转移支付政策、少数民族经济社会发展试验区开发政策、省“616”帮扶政策等。

五峰县位于宜昌市西南角，与宜昌市其他西部山区县如长阳县，以及西部的恩施州鹤峰县等周边县市在民族成分、地形和资源构成上有一定的相似性，山大人稀的特点突出（见图1.2）。相较于宜昌市其他县市，五峰县经济发展水平较低；在湖北省整体范围内，五峰县及其周边普遍处于经济发展低洼地带，面临的经济发展困境具有较高的相似性。在《宜昌市土地利用总体规划（2006—2020年）》^[5]中，对农业产业进行布局时将五峰县划入宜西山地特色农牧发展区，在生态安全格局中划入水土保持带，在土地利用分区调控中划入长江、清江流域生态旅游区和宜西南果茶特色农业用地区，提高农业生产水平。在《宜昌市城市总体规划修改（2011—2030年）》^[6]中，五峰县与长阳县连同宜都市和秭归县的一部分被划入西南部森林生态功能区，以水源涵养和生物多样性保护为主要任务；五峰县在宜昌市城镇级别结构体系中处于较低序列，在市域经济区划中和宜都市一同划入西南部资源生产及旅游发展区。可见五峰县在宜昌市范围内主要承担生态保护功能，经济发展水平低且未来发展方向以生态经济为主。因而五峰县在判定空间管治存在问题，以寻求对应目标和方法手段时，要根据本县实际情况作出判断，同时将周边县市情况纳入考虑范围，形成合作机制，避免恶性竞争。考虑到生态保护的强外部性，更是需要在国家级和省级重点生态保护区的框架内以合作的形式实现区域整体发展。

图1.2　五峰县区位图

从以上介绍可以看出，五峰县作为国家级重点生态功能区试点示范点，具有生态地位突出、经济发展落后的特点，新形势政策要求下，发展与保护矛盾非常突出，具备作为案例地区的典型性和代表性，把对该地区的研究作为新的空间类型，有利于充实现有空间管治研究，为面临同样发展困境的地区破解空间管治难题提供借鉴。

1.1.2　研究价值及问题思考

在理论方面，从现有文献来看，以城市为主要研究对象的空间管治研究成果，并不适用于以生态保护为主要目标的空间管治方案。虽有部分思路可供借鉴，但尚未形成完整的框架和体系，对限制开发区中重点生态功能区的空间管治进行全面讨论，在破题方面有一定的学术意义。

从应用价值来看，本书根植于国家主体功能区建设的大背景，以国家级重点生态功能区空间管治的协调为目标导向，以划分空间功能、厘清景观格局、探究管治历史演变、解析空间管治问题为实施路径，有利于引导县域层次主体功能区规划与原有规划进行衔接，有利于提升特定类型下政府行为效率。

在对以五峰县为具体案例的重点生态功能区发展困境进行分析的基础上，提出本书将要解决的问题：即在主体功能区建设和新型城镇化政策背景下，具有广大而脆弱生态基底的落后山区为实现区域发展目标，整体空间及生产、生活、生态空间在空间管治中面临的主要困境和问题。以下研究以此为出发点，在文献述评的基础上展开研究。