前言

党的十九大报告中指出要“深化供给侧结构性改革”，在供给侧的劳动力、土地、资本、技术、制度等多要素的改革与创新中，更重要的是制度这一供给侧的结构性改革。“财政是国家治理的基础与重要支柱”，财政制度供给侧的结构性改革居于国家治理制度建设之首，要建设现代财政制度，把提高公共服务供给体系的质量作为主攻方向。基于民族区域自治制度与《中华人民共和国民族区域自治法》的民族地区政府治理框架，财政制度供给侧结构性改革的深入与细化到民族地区和其他地区的显著差异，更关乎于推进民族地区治理体系与治理能力的有效性与务实性，激励民族地区政府提供高质量公共服务的创新动力与持久能力，更好地满足广大各族群众与各类企业对公共服务的不同需求，在新发展理念下促进民族地区经济社会持续健康发展。

本书是国家民族事务委员会中青年英才培养计划项目成果，最终研究成果的出版著作题目为《民族地区财政供给侧结构性改革研究》。本书从财政的预算、收入（税收）与支出三方面分析民族地区财政运行体系的共性与特性，在总结与借鉴典型发达国家地方政府财政实践基础上，探寻我国民族地区财政在统一财政体制下差异运行财政体系的理论依据、问题根源与建设建议，提出民族地区财政应在新发展理念引导下改革公共预算、差异性构建地方税体系及民生视域下优化财政支出结构。主要解决的问题有三，由三篇构成，具体如下：

其一，在减税降费财政收入有限与提供高质量公共服务财政支出无限之间的矛盾下，政府财政预算能力提升是化解矛盾的重要途径，因为预算是收入与支出的联结点。上篇（预算篇）探寻民族地区公共预算偏离新发展理念的根源，主要有中央地方财政关系的财政体制问题、民族地区公共预算自主性缺失问题、民族地区预算收入规范问题及预算支出偏向问题等。与其他地区不同，民族地区适用民族区域自治法；与其他地区相同，在新发展理念的指导下，应深化央地激励相容的财政体制改革，驱动民族地区建立现代预算制度。贯彻新发展理念，发挥民族地区财政自主性体现创新发展；优化民族地区公共预算支出结构体现协调、绿色、共享发展；规范民族地区公共预算收入促进开放发展。以内蒙古自治区为例，从理论上分析民族地区公共预算制度创新的必要性与可行性；采用泰尔指数、基尼系数与变异系数定量测度内蒙古辖区内预算支出偏离协调、绿色、共享发展的程度；从实践上验证内蒙古辖区内改革开放实验区的减税降费规模不足，促进开发发展有限。最后，提出用新发展理念强化民族地区公共预算改革的思路，建立一个能够促进民族地区创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的地方公共预算收支系统，加速推进公共预算绩效管理，提高民族地区政府治理能力，从而促进国家治理体系和治理能力的现代化。

其二，民族地区地方税体系是我国地方税体系的重要组成部分之一。从税法角度，民族地区与其他地区并无二致；而从税收政策角度，民族地区享有较多差异性的优惠政策。随着2016年“营改增”的全面推行，民族地区地方税体系同样面临主体税种缺失的问题，且民族地区的地方税体系与其他地区相比，既有共性，又有差异性。民族地区地方税体系在构建过程中，既要严格遵守全国统一税法的规定，与其他地区保持一致；也应在中央规定范围内，用足用活宪法和民族区域自治法赋予的财政自治权。通过对民族地区地方税体系进行差异性构建，可以增强民族地区政府财力，促进民族地区社会经济发展，推动我国区域经济均衡发展。中篇（收入篇）通过理论分析和实证研究，考察民族地区与全国地方税体系的共性和差异性，寻求民族地区地方税体系的差异性构建路径。首先，基于历史统计数据，从规模和结构两个方面入手，通过横纵双向比较，分别考察了民族地区与全国地方税体系之间的差异性，以及各民族地区地方税体系的差异性，总结了民族地区地方税体系的构建特色；其次，分析了中央转移支付对民族地区政府税收努力的影响及国税地税合并降低民族地区政府征税成本与“营改增”后民族地区面临的主体税种缺失等问题，并对民族地区地方税体系主辅税种共建进行了大胆设想；最后，基于民族地区政府治理的视角，结合中央支持政策，在充分发挥民族地区财政自治权基础上，提出了民族地区地方税体系差异性构建的建议。

其三，由于民族历史文化、地理环境等因素的影响，民族地区民生发展相对滞后，民生财政支出结构不合理。下篇（支出篇）重点针对民生视域下民族地区财政支出结构进行研究，依据民生财政相关理论，对民生财政的含义重新界定，通过实证分析揭示了民族地区民生财政支出结构存在的问题及原因，并进一步提出优化建议。首先，在探讨公共物品理论、公平正义原则、福利经济学思想、人的全面发展理论与民生财政关系的基础上，界定了“还财权于民”的民生财政新内涵；财政支出层次和支出范围要体现民主性，优化民生财政支出结构的本质就是合理配置公共资源以满足各族民众的不同公共需求。其次，选用1998—2015年五个自治区的数据，揭示了民生视域下民族地区财政支出结构存在的问题，主要表现为行政管理支出居高挤占民生支出；政府偏好、财政分权体制缺陷致使民族地区政府难以对民生项目长期投入；保障民生财政支出的相关法律制度、监督管理体系缺失。最后，提出了优化民族地区民生财政支出结构的建议，包括：加强与民生财政支出相关的体制建设和法制建设，明确政府职能定位，保障民生财政支出；完善财政分权制度促进中央和地方政府间事权和财力相匹配；构建保障民生财政的法律体系，从增量和存量调整现有的各项民生支出占比；构建民主决策、绩效评价与监督机制以保障最优的民生财政支出结构。

基于民族地区政府治理的财政制度供给侧结构性改革是进一步深化与细化财税体制改革，构建包容差异的现代财税体系的创新性改革。注重民族地区财税体系“重质量、调结构”，在民族地区加快建立现代财政制度，有利于加速推进民族地区治理体系与治理能力现代化。

张冬梅

2020年4月16日