第五章　新发展理念下民族地区公共预算科学合理化的困境

第一节　民族地区政府治理与财政体制问题

始于1994年的分税制财政体制改革取得了巨大的成功，不仅保证了财政收入稳定增长，还加强了中央政府对全局的宏观调控能力，但目前的民族地区政府治理和财政体制仍还达不到国家治理体系和治理能力现代化的目标要求，其中的原因是多方面的，但主要问题体现在中央与地方的事权、财权划分不合理，以及政府层级与机构设置不合理等问题上。

一、事权和财权划分不合理

民族地区与其他地区在财权与事权方面基本相同。而今的分税制已经偏离了原来分事权、分财权、分级财政管理（各级预算相对独立，自求平衡）的初衷，过分偏重分财权，而忽视了分事权、分管理权的问题。中央政府在财政权力分配中占据主动，拿走大比例财政收入，却未承担起相应的事权；地方政府依旧是事权的主要承担者，承担着主要的支出责任。如图5-1所示，自2000年至2010年，中央财政收入一直领先于地方财政收入，2010年以后，地方财政收入才逐年超过中央财政收入，但是到2016年地方财政收入仍然只占到全国财政收入的55%；如图5-2所示，自2000年，地方财政支出占比均达到70%以上且逐年上升，至2016年地方财政支出占比已超过85%，同时，地方财政支出总额由2000年的1万亿元增长到2016年的16万亿元。

图5-1　2000—2016年中央和地方财政收入及比重

资料来源：Wind、财政部。

图5-2　2000—2016年中央和地方财政支出及比重

资料来源：Wind、财政部。

就这一问题，从公共经济学的角度来讲，纳税人向政府缴税是为了获取政府提供的公共产品。为了实现公共产品的有效供给，不同层级的政府在自身权责范围内提供受益范围不同的公共产品。一般来讲，公共产品的提供是按区域划分的，中央政府提供全国人民受益的全国性公共产品，地方政府提供本地区人民受益的地方性公共产品。

公共产品的区域性和层次性要求中央政府和地方政府对税收进行合理的划分。如果中央政府收取过多的财权但不承担其相应的事权，地方政府自求收支平衡的能力必然大为削弱，导致地方政府公共预算收支的失衡。一旦这种失衡长期维持，地方政府在巨大的财政压力中必然举步维艰，随之而来的是诸如“跑部钱进”、区域差距拉大、地方财力紧张、土地财政、地方债台高筑等问题。所以，解决这一问题最直接的办法就是中央政府和地方政府间保持合理的税收关系，赋予各级政府与事权基本匹配的税权。地方政府拥有与支出责任基本适应的税收收入，才能具备有效供给公共产品的条件。

二、政府层级多和规模大阻碍政府扁平化

民族地区与其他地区在政府层级多、规模大这方面别无二致。在中央政府和地方政府间保持合理的税收关系的基础之上，提高地方政府治理能力首先就要求提高地方公共预算资金的使用效率。必须承认的是，地方政府公共预算资金的使用是严格依赖一层一层的地方政府的，我国现行的政府层级的行政体制分为中央、省、市、县、乡五级，并配备了中央、省、县（市）三级预算体制，其中省、市、县、乡四级为地方政府，上级政府有的部门，地方政府一般也会设立相应的部门对接。地方政府层级多和规模大是不争的事实。

地方政府层级多和规模大使得地方政府在公共预算资金的使用上面临信息不对称、政府失灵等一系列治理成本。多一级地方政府就多一重委托代理关系，多重的委托代理关系中，信息不对称、激励不相容等因素更为明显，地方政府公共预算中更容易出现败德行为和逆向选择等代理问题，不仅会提高行政成本的开支，也会分割、弱化地方政府的财政能力，从而降低地方政府公共预算资金的效率。并且，地方政府部门多、规模巨大，易衍生出严重的机构重叠问题，各部门职能划分不彻底，在办事过程中相互推诿职责、程序烦琐等现象普遍。

科斯定理对解决这一问题有很好的启发。科斯定理告诉人们，在市场运行过程中降低交易成本可以优化资源配置。跟科斯定理有异曲同工之妙的是，苏联经济学家曾用数学证明，系统规模和政府层级大到一定程度，中央集中分配资源的效率将下降到零。也就是说，政府和市场都可以通过降低交易成本来提高资源利用的效率。据此，解决地方政府层级过多、规模过大导致地方公共预算资金效率低下这个问题的办法，一个是减少地方政府公共预算层级，缩小地方政府规模；另一个就是利用有效广泛的民众监督，减少地方政府公共预算过程中的败德行为和逆向选择等代理问题。