第二节 美国州及以下公共预算制度镜鉴
一、美国州及以下地方政府公共预算重大改革进程
美国公共预算制度的改革始于市政预算改革。1905年成立的纽约市政研究所在1907年发布的《市政预算的编制》成为组织建立预算制度的基础，这直接推动了纽约市在次年编制出较为粗糙的美国历史上第一份现代预算。到了20世纪20年代中期，美国大多数的主要城市都有了形式上的预算制度。
1910—1920年，美国州政府预算制度发生了具有重大意义的改革，行政改革为预算制度改革铺路。行政改革首先赋予行政官员全面职权，之后开始推行行政官员责任制。1910年，美国俄亥俄州立法，直接赋予州长预算编制等权力。到1920年，44个州粗具实质上的预算制度。到1929年，每个州政府都成立了中央预算办公室。
二、美国州公共预算管理制度的主要特点
第一，注重公共预算平衡。在美国，州及以下地方政府不具备发行国债权和铸币权，无法用这两种方式缓解赤字，可以用来增加公共预算财政收入的来源减少，所以它们更加注意赤字问题，尽可能地通过提高预算资源的使用效率等方式来缓解赤字。
第二，公共预算权的下放。受放松规制理论的影响，西方国家政府治理致力于扩大政府分权与规范政府的绩效化，其中，美国越来越重视预算投入的产出也就是预算资金的使用效率。放松规制理论的主要思想就是：减免一些约束以使地方政府机构提高办事效率、更加具有创造性，从而从整体上提高社会效益。
第三，事权界定相对明确。联邦政府、州政府、州以下地方政府的事权范围有相对清晰的划分，互不干涉。州及以下地方政府有足够的公共预算自主权，可以自主决定本地区的公共预算支出结构和规模，并要对此独立承担责任。由于各级政府对事权划分清晰，而事权又与公共预算支出责任紧密相连，因此各级政府对公共预算支出的划分也是明确而清晰的。
三、美国州及以下公共预算制度创新的典型案例
（一）零基预算在州及以下地方政府的实践
零基预算是渐进式预算和原始类型的零基预算以杂糅的方式产生的变种。卡特任佐治亚州州长时开始推行零基预算，由于其具有从零开始的特点，之后也被新泽西州用来缓解财政支出压力，加利福尼亚州则将其用于公共预算分析。
当零基预算用于州以下的地方政府时，其展现出完全不同的特点：第一，原来的公共预算项目支出的优先顺序被改变，原本不受重视的项目变得受重视起来。第二，政府预算组织的上下级交流变多(2)。
里根入主白宫后，零基预算的名字被废弃，但其精髓却融入公共预算的实践当中，实际上是“弃其表而取其里”。零基预算的内容融入其他形式的公共预算，在公共部门预算中发挥作用，例如目标预算等。
（二）“经营式预算”公共预算改革实践
“经营式预算”起源于费尔菲尔德市，在取得十分明显的效果后被许多城市推广，在达德县其被称为“经营式预算”。具体的办法是：预算“重总额轻明细”，即统一总额预算，全面取消明细分类，各部门把没有用完的预算经费保留下来以备不时之需。
新的公共预算管理办法成效显著，到1981年，费尔菲尔德市成为全州财政状况最好的城市之一。费尔菲尔德市用各部门当年没有用完的预算经费降低了经济危机的损失。1991年经济衰退期间，费尔菲尔德市提取部分储备金用来降低经费削减的幅度。
四、美国州及以下公共预算制度的总结
总的来说，美国中央和州及以下地方政府之间的分税制比较彻底，不仅做到了分财权，还做到了分事权和分级财政管理。州及以下地方政府无论在收入还是支出，抑或管理方面都拥有很大的自主权。州及以下地方政府拥有足够的收入自主权保证了较为充足的财源，足够的支出自主权使得州及以下地方政府可以因地制宜地根据地方民众的差异提供不同的公共产品和公共服务，足够的管理自主权使得州及以下地方政府可以自主地创新管理方式，这三者保证了公共预算的资金效率。这里最值得学习的一点是，要更加积极地尝试各种公共预算管理方法的创新和进行制度改进，以促进地方政府公共预算科学化、合理化。
彻底的分税制给了美国州及以下地方政府充分的权限进行各种各样公共预算制度的创新，也有利于各地区根据各地居民的不同需求提供差异化的公共产品，保留公共预算资源的高使用效率。高效率赢得了民众进一步的支持，但是长期来讲，彻底的分权也产生了地方保护主义及地方权力滥用等问题，这个问题在目前仍然没有得到有效的解决，甚至有更加难以规范的趋势。
(1) 牛美丽．美国公共预算改革：在实践中追求预算理性[J]．武汉大学学报（社会科学版），2003（6）：795-801．
(2) 牛美丽．美国公共预算改革：在实践中追求预算理性[J]．武汉大学学报（社会科学版），2003（6）：795-801．