二、观点

专访中国农业大学国家乡村振兴研究院副院长、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员左停：常规治理相对贫困挑战更大把脱贫攻坚嵌入乡村经济发展

【编者按】

10月17日是国际消除贫困日，也是中国的扶贫日。按国际标准，我国已对全球减贫贡献率达到70%以上，成为全球第一个实现联合国千年发展目标的发展中国家。

从最初的救济式扶贫，到开发式扶贫，再到引入金融机构和金融工具的精准扶贫、消费扶贫，我国脱贫战略的政策、模式、参与方、资金来源及投向等，依据各阶段不同时期的国情，均发生了重大调整。这些科学思维在打赢脱贫攻坚战中的运用，体现了中国特色扶贫开发道路的理论创新和实践创新。

党中央、国务院提出脱贫攻坚的总体目标，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。与前几次的扶贫目标相比，这个目标着眼于解决区域性整体贫困，脱贫攻坚工作更显艰巨。

随着扶贫攻坚任务完成，新的常态化扶贫机制建立，扶贫攻坚在人才、资金、项目等各个领域的政策与乡村振兴战略有效衔接，构建解决相对贫困的长效机制应该需要更长的时间探索。

产业扶贫是脱贫攻坚的首要任务。

10月14日，中央农办副主任、农业农村部副部长韩俊在产业扶贫论坛上指出，产业扶贫取得了重大成就，已经成为覆盖面最广、带动人口最多、可持续性最强的扶贫举措。目前，产业扶贫帮扶政策已覆盖98%以上的贫困户，2015年至2019年，贫困户人均纯收入年均增长30.2%。党的十八大以来，产业扶贫发展了一批特色鲜明的扶贫主导产业。832个贫困县累计实施产业扶贫项目超过100万个，建成各类产业基地超过30万个，每个贫困县都形成了2-3个特色鲜明、带贫面广的扶贫主导产业。

近日，21世纪经济报道记者专访中国农业大学国家乡村振兴研究院副院长、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员左停教授。在他看来，贫困地区需要通过搭建平台、创造实践条件，才能通过产业扶贫政策支持形成一些长效产业。尤其是现在要解决的不是自给自足的温饱问题，而是市场经济条件下的发展问题，市场经济下的产业发展，需要的不仅是常规的农业生产能力，还需要农民具有经营、销售、管理、电商直播等综合能力。

“现在推行的消费扶贫恰恰是对过去开发式扶贫的一个重要拓展。”左停认为，农村经济发展本身就应该要考虑到消费市场的需求，它反过来也可以促进扶贫产业的设计、扶贫产业的布局更科学、更合理、更平衡，让产业扶贫能更适应市场，而不仅仅只是适应当地的资源条件。地方干部在扶贫工作中必须要研究好当地的资源、当地的特色以及定位的目标市场的需求。

产业扶贫要提升农民综合能力

《21世纪》：今年是脱贫攻坚的收官之年。作为脱贫攻坚“五个一批”中的首个一批，产业扶贫帮扶政策已覆盖98%以上的贫困户。你如何评价2015年以来的产业扶贫成效？

左停：产业扶贫在我国的脱贫攻坚战略中是一项长期坚持的政策，也是中国扶贫的重要特色之一。从上个世纪开始扶贫时就坚持开放式扶贫、造血式扶贫，本世纪初提出了农业产业化扶贫。在脱贫攻坚战的精准扶贫方略中，习近平总书记把产业扶贫放在一个非常重要的位置。

产业扶贫，或者说特色产业扶贫、开发式扶贫，都是指要帮助农民建立起自己的产业和创收能力。这也跟中国贫困特点相关，与国外一些地区的贫困现象不一样，中国的贫困不是赤贫，即使是贫困地区农民或多或少也拥有一定的土地资源。所以，在扶贫中，首先是要尽可能发挥这些资源的作用。其次还包括人力资本等方面资源的开发。

产业扶贫能有效地带动贫困地区农民的能力建设。贫困地区需要有平台、有实践条件，才能通过产业扶贫形成一些产业。尤其是现在要解决的不是自给自足的温饱问题，而是市场经济条件下的发展问题，市场经济下的产业发展，需要的不仅是农业生产能力，还需要农民具有经营、管理、销售、电商直播等综合能力。

《21世纪》：产业扶贫政策给贫困地区和贫困户带来了哪些实际的支持？

左停：产业扶贫在脱贫攻坚战中得到了进一步强化，中央和地方各级政府提出了一系列具体的政策。主要来看，一是每个贫困户都有机会获得政府贴息金融机构提供的小额贷款，每户5万元左右；二是财政扶贫资金所提供的产业补贴，每户能够得到3000-5000元不等的产业奖补。

这两项政府的重要金融财政政策为贫困户发展自己的产业提供了有力支持。通过贷款还可以帮助龙头企业把平台搭建起来，把农民引入市场经济下的产业发展过程中。奖补资金对农民的产业发展起到很重要的激励作用。应该说这些年通过上述政策，包括定点扶贫、东西协作扶贫和地方的政策支持，极大提升了贫困农村的产业产能。

一些地方还通过开设扶贫车间等方式支持贫困地区加工业等非农产业的发展，通过扶贫车间进行招商引资，带动当地农产品转化，带动当地劳动力就业。到了脱贫攻坚后期，除了提升农业产能，各级扶贫部门还将更多的精力放在加工、销售等后续产业发展方面。

因而，最近几年中央和地方各级政府特别重视两个与产业扶贫匹配的相关联的新扶贫项目——电商扶贫和消费扶贫。扶贫车间、扶贫工厂加强了地方对农产品的转化，促进加工业发展。如陕南秦巴山区的汉阴县通过镇园联盟将产业产品从田头转移到园区的加工车间；拼多多等一些电商企业也积极参与扶贫工作促进了贫困产品的宣传和销售。

消费扶贫是对开发式扶贫的拓展

《21世纪》：近年来中央还通过深入开展消费扶贫助力打赢脱贫攻坚战。相较于产业扶贫，你怎么看消费扶贫的作用？

左停：中央及时提出消费扶贫战略，在当前主要是为了解决贫困地区的产品销售难问题，但从长远来看，实际上也是农村工作思路在市场经济下的重要转变。过去讲开发式扶贫，主要还是注重开发贫困地区自然资源，现在更强调市场、更强调消费者，所以说消费扶贫的提出恰恰是对过去开发式扶贫的一个重要拓展。农村经济发展本身就应该要考虑到消费市场的需求，它反过来也可以促进扶贫产业的设计、扶贫产业的布局更科学、更合理、更平衡，让产业扶贫能更适应市场，而不仅仅只是简单地开发当地的自然资源。

《21世纪》：从具体产业来看，贫困地区的产业扶贫有哪些转变？

左停：上个世纪我国市场经济水平不是那么发达，人员流动性也不那么强，当时的产业扶贫主要是农产品，现在要更多围绕市场来考虑到农村的资源利用问题。

脱贫攻坚以来，人们对农村产业的形态有一些新的理解，农村生产的不仅仅是农产品，也生产很多服务，包括文化旅游服务、环境服务等，这些正在成为农村的新的业态。这些年随着城市的发展，城市的需求发生很大变化，城市人口偏好也发生很大变化。从过去纯粹的基本农产品，比如粮食、饲料等发展到包括蔬菜、水果、鲜花、药材、食用菌在内的多元化产品，还有很多畜牧、水产、林产品，这都促进了扶贫产业的多样化发展。

大部分贫困地区都处在地理条件比较远、交通不太方便、当地的市场购买力比较小的地区，它到中心市场的距离比较远。但与此同时，这些地区往往又有一些自己独特的优势，比如生态优势、特有的民族文化特色等。这些年农业农村部和国务院扶贫办也通过认证地理标志农产品和颁布扶贫产品目录等，促进贫困地区地方特色产业产品的发展。

《21世纪》：每个地区要打造自己的特色产业？

左停：市场经济具有竞争的特点，实际上我们不能简单地建议某个地方就生产某种产品，竞争能够提升效率和品质。地方扶贫干部必须要综合研究当地的资源、当地的产品特色以及市场的需求。各地也都提出过“一村一品”“一乡一业”等策略，但实际上中国的村庄数量是超过农产品数量的，“一村一品”还是很难实现的。此外，原本农业非常受制于气候条件地理条件，随着农业科技的进步，这几年不同地区的农产品逐渐出现一定程度的趋同现象。

因而，对于地方来说，这实际上就是怎样进行生产决策的问题，包括如何选取合适的产业、产业如何布局等，既要考虑特色，又要考虑产品的市场规模。这也是为什么这几年扶贫部门特别强调消费扶贫的原因之一，市场经济本身竞争非常激烈，扶贫产业如果没有相关部门的帮助可能会很困难。不过好在有对口支持的地区或部门，它们或多或少都有不同类型的优势，有的是消费能力、有的是宣传能力、有的是渠道来帮助贫困地区的扶贫产业发展，这也是解决产业扶贫“最后一公里”最关键的支撑。

扶贫需分担市场不利条件造成的问题

《21世纪》：若现有补贴政策不再继续，该如何推动扶贫产业可持续发展？

左停：我们应该认识到并不存在完全的自由市场。最近我在一篇文章中提出2020年后的减贫要走社会市场路径。社会市场路径包含两大方面，一方面我们要认识到扶贫地区本身存在不利条件，它一定程度上是市场竞争失利的结果，理论上如果不提供帮助的话，贫困难以避免。

也就是说，扶贫其实包含了要帮助贫困地区分担一些市场不利条件造成的问题。社会需要对市场进行适度的平衡干预，其实不仅仅是针对贫困人口，我们国家对农业、中小企业、青年人创业、地方重点发展产业等都有或多或少的财政补贴或金融支持。这些政策虽然是对市场的干预，但实际上还是市场路径。相较于转移支付，它最终还是通过市场售卖产品来给贫困人口带来收益，是一个逐步带动产品进入市场的政策。

另一方面，社会市场路径还包含在社会扶贫事务中的市场路径的运用。在提供扶贫社会资源时可以更多地运用市场经济的理念与手段，比如补贴、补助、提供公益岗位、积分等，把一些市场竞争的手段带到社会管理的领域来，把社会与市场的优点结合到一起。

发展农村扶贫产业肯定需要一些超常的支持措施，其实，包括农业经济在内，完全市场的机制其实是做不到的。完全的市场经济下整个农业经济都会面临着很大挑战，实际上发达国家对农业也都有很高的农业保护支持水平。

《21世纪》：我们现在的脱贫攻坚成绩，市场和社会的贡献比例如何？

左停：总体上看，我认为目前脱贫攻坚的成绩的大部分还是靠贫困人口自己的努力奋斗从市场上获得相应的收入回报。因为贫困人口最主要的收入来源还是外出打工，这部分收入得益于整体的市场经济的发展。

当然政府在其中也创造了很多便利条件，比如在疫情期间就推出一些对企业的特殊政策以鼓励吸纳建档立卡户农民工的就业。产业扶贫、扶贫车间等半市场措施得力于政府的支持、也包含了贫困人口自身的劳动贡献。一些针对特困群体的公益性岗位、转移支付等政策也给脱贫攻坚带来兜底性的贡献。此外还有一部分收益来源于一些扶贫资产的贡献。在产业发展和就业以及针对特困群体的帮扶中，都有企业和社会各界的贡献。

农民工城镇化就业仍应是主要方向

《21世纪》：贫困地区劳动力不足的问题如何解决，它最需要哪些人才？

左停：在中国农村人多地少的矛盾下，脱贫攻坚最主要的贡献还是来源于外出打工收入。把贫困地区在外打工人群都喊回去肯定是不现实的，基本方向也不正确。但是也要考虑到农村一部分人属于弱劳动力者，缺少城镇劳动力市场的竞争能力，这些人的就业需要政府协助解决本地就业；另一方面，有的村庄有资源、有土地、也有资金支持，这时就需要一些少数人发挥带动作用。

但这不是说大家都回村就行，农村没有那么多的资源，难以产生足够多的效益。一个南方农民至少要有20-30亩地，他的收入才能和他打工收入相匹配，但显然不太可能所有农民都能流转这么多土地。农村需要的一定是少量的致富带头人，一些懂农业、懂农村、爱农村的人，成为当地永久性的发展人才。

《21世纪》：国务院扶贫办曾提出，2020年以后扶贫攻坚要围绕从主要消除绝对贫困向缓解相对贫困转变，从主要解决收入贫困向解决多维贫困转变，从重点解决农村贫困问题向统筹城乡扶贫转变等。产业扶贫如何适应这一转变？

左停：我个人认为要把脱贫攻坚嵌入到整个乡村经济发展过程中。从重点消除绝对贫困向常规治理相对贫困转变后挑战其实更大，因为相对贫困是和社会人群的中间水平相比，这里需要的不仅是传统开发式扶贫，可能更多涉及到社会经济结构的问题，包括整个社会的包容性经济结构的形成、劳动保护水平、社会收入再分配、社会保障体制在内等。

因为目前开发式扶贫只能解决贫困地区本身的就地开发资源和经济发展问题。解决相对贫困重点在于缩小差距，实际难度更大，我们还没有提出相对贫困治理的目标，有关部门应该仍在研究过程中。

《21世纪》：也就是说，现在的社会保障体制还没有那么适配于相对贫困问题的解决？

左停：对，因为理论上社会保障是再分配的手段之一，可以缓解收入差距。尽管我们已经实现了社会保障的制度全覆盖，但实际上我们的社会保障项目是针对不同群体设计的，包括农民工群体的社会保障水平在所有群体中依然是最低的，而且目前我们的社会保障政策目标主要还是体现“保基本”，实际上就是围绕基本需求围绕解决绝对贫困来设计的。

《21世纪》：在你看来，下一阶段构建解决相对贫困的长效机制可以重点从哪些方面着手？

左停：在未来三五年之内，首要任务还是巩固脱贫成果。还有要建设一个较为完善的预防体系，防止新的贫困产生。比如通过对社会救助中临时救助制度、对各种保险制度的加强与运用，可以避免一些暂时性的困难转变成长期的贫困。

构建解决相对贫困的长效机制应该需要更长的时间探索。中国的贫富差距不仅是人群间的差距，有时更多是地区之间、城乡之间的发展差距，所以，要把相对贫困问题放在更平衡的区域发展战略、更成熟的城市化过程以及中国的整体发展框架中考虑。现在有些地区和部门已经开始谋划解决相对贫困的问题，但对于这一复杂问题仍需要很多研究。

（作者：卜羽勤 编辑：耿雁冰 2020-10-19）