第一章 绪论

第一节 选题背景与意义

一、选题背景

在中国，民生自古以来就是社会关注的重要话题。《左传·宣公十二年》中就曾从基本物质层面表达了最为朴素的民生思想——“民生在勤，勤者不匮”。所谓“民生”，就是百姓的基本生计。不过随着经济社会的发展和人们需要层次的提升，民生的内涵已从对基本生存需求的满足，延展至对基本发展机会与基本发展能力的享有以及对基本权益的保障。民生对于人类社会发展的重要性不言自明。从《尚书·五子之歌》的“民惟邦本，本固邦宁”到《左传·庄公三十三年》的“政之所兴，在顺民心”，古代先贤的民生与民本思想充分说明了民生问题关乎政治稳定、经济繁荣、社会和谐。从这个角度来说，民生问题不仅是一个经济社会命题，更是一个重要的政治命题。当前，中国正处于从追求纯粹经济增长向追求社会民生发展转型的阶段，党和政府把保障和改善民生作为推动各项改革的根本出发点和落脚点。党的十七大报告旗帜鲜明地提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生”，以“促进社会公平正义”。随后政府的年度工作报告以及党的十八大报告多次重申要推进以保障和改善民生为重点的社会建设。可以看出，保障和改善民生是当前转变经济发展方式、实现包容式增长的必然要求与逻辑归宿。

民生福祉与教育医疗、社会保障以及环境保护等公共服务息息相关，而提供公平且优质的民生性公共服务是政府承担的核心职责，也是政府良治的基本表现。根据阿玛蒂亚·森（1989）的社会公平理论，人类发展的本质要义不仅在于经济增长，还在于不断拓展全体社会成员的可行能力或自由。经济增长最终只属于工具性范畴，是增加社会成员选择机会的一种手段，但社会成员选择机会的增加从根本上讲来自对其可行能力的系统培养。该能力既包括“免受饥饿、营养不良和疾病等困苦的基本的可行能力”，也包括“能够识字算数、享有政治参与等自由”。对于公共服务而言，涉及健康、教育以及福利的教育医疗、社会保障、环境保护等公共服务，无疑是有助于扩展社会成员的可行能力的，可以满足人们获得健康生活水平、获取文化知识以及提升生活质量的基本民生需求。更进一步来讲，公共服务是社会全体成员集体或均等享用的消费品（Samuelson,1954），具有效用的不可分割性、消费的非竞争性以及受益的非排他性等多维特征，使得公共服务无法通过市场机制进行有效配置。所以，这类与民生高度关联且关乎社会公平的公共服务应该被纳入政府的职责范围。为此，党的十七大报告明确要求各级政府“健全政府职责体系，完善公共服务体系”，并从优先发展教育、实施扩大就业的发展战略、深化收入分配制度改革、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立基本医疗卫生制度以及完善社会管理六个方面提出了有关民生改善的重点领域；国家“十三五”规划强调指出，要努力在“义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护等”民众最为关心的基本公共服务领域实现全覆盖，增进人民福祉。这意味着，在当前经济社会体制改革进程中，完善公共服务供给绩效已成为改善民生福利的关键线索和重要途径。

二、选题意义

改革开放以来，我国在经济方面所取得的显著成就为世人所公认。然而相对于经济的快速增长，基础教育、医疗卫生、社会保障以及环境保护等社会民生性公共服务的发展却比较滞后，由此出现了以国富与民生关系失调为本质特征的增长失衡（中国经济增长与宏观稳定课题组，2006）。这说明，经济增长并不会必然带来民生的普遍改善，它的改善取决于政府公共服务绩效。从这个角度来看，政府公共服务绩效问题，已成为我国经济社会转型时期改革与发展的重大民生问题。在此背景下，我们必须对我国政府公共服务绩效的特征事实加以动态认识，对公共服务绩效的影响机制加以合理阐释，以及对改善公共服务绩效的政策路径加以系统构建。为此，本书基于经济社会转型时期的民生需求，秉持效率和公平融合价值取向，从效率绩效、效果绩效和公平绩效三维层面构建政府公共服务绩效的评价框架，并试图以地方政府行为模式为逻辑载体，揭示出转型中的财政分权体制、转移支付制度及公众参与制度对公共服务绩效的影响机制，探索契合中国经济政治体制背景下的优化公共服务绩效的政策和路径，旨在为新时期完善公共服务绩效和改善民生福祉提供理论与实证支持。显然，以民生为导向探讨如何评价与改善政府公共服务绩效已成为我国当前一个重要的研究课题，具有突出的价值和意义。

一是理论意义。目前对于民生导向的政府公共服务绩效评价及改善少有系统深入的研究成果，基于复杂系统视角的研究则更少。本书基于效率和公平的价值取向，从投入、产出和结果三个维度构建政府公共服务绩效综合评价指标体系，为完善公共服务绩效评价体系提供新思路；从效率性、效果性和公平性三维系统考察政府公共服务综合绩效和项目绩效，以此为基础去拓展公共服务绩效评价研究的分析框架；从中国式财政分权体制、参与式治理机制和财政转移支付制度三个维度探寻政府公共服务绩效的改善机制及内在规律，为民生政策的制定提供理论依据。

二是现实意义。近年来教育、医疗、养老等领域社会问题的集中爆发，凸显了改善政府公共服务绩效的紧迫性。为此，本书在现实层面构建民生导向的政府公共服务绩效评价指标体系且对其进行动态和综合的评价，获取当前政府公共服务绩效的特征事实、问题表现和发展趋势，并提出契合中国转型经济社会体制背景下的改善公共服务绩效的系统策略。这不仅在微观上有利于提升公众满意度，缓解社会矛盾，促使地方政府树立科学的发展观和政绩观，推动其从经济建设型向公共服务型转型，还在宏观上有利于破解当前民生改革的困境，促进我国经济发展方式转型。