前言

保障和改善民生历来是我国政府持续追求的目标之一，也是当前转变经济发展方式、实现高质量发展的根本任务。党的十七大报告旗帜鲜明地提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生”。随后，政府的年度工作报告、党的十八大报告以及党的十九大报告都多次重申要推进以保障和改善民生为重点的社会建设。可以看出，保障和改善民生是加强和创新社会治理、实现新时代高质量发展的必然要求和逻辑归宿。而民生福祉与教育、医疗、社会保障以及环境保护等公共服务高度关联，这意味着化解当前民生难题、改善民生发展绩效不仅依赖于民生性公共服务供给绩效的优化，还需要政府提供更富效率、更有效果和更为公平的民生性公共服务。为此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》强调指出，要努力在“义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护等”民众最为关心的公共服务领域实现全覆盖。中国共产党第十九届四中全会明确要求“注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”。从这个角度来说，在当前经济社会体制改革进程中，完善政府公共服务供给绩效已成为改善民生福祉的关键线索和重要途径。

政府公共服务绩效问题已经发展成为我国经济社会转型时期改革与发展的重大民生问题。民生问题的复杂性、系统性和动态性决定了政府公共服务绩效研究必将是一个需要被持续关注而又充满挑战的系统课题。本书基于民生保障和改善视角，以新公共管理理论、新公共服务理论、正义公平理论和福利经济学理论为理论基础，始终秉持效率和公平融合价值取向，从效率绩效、效果绩效和公平绩效三维层面构建了政府公共服务绩效的评价框架，继而以政府公共管理行为为逻辑主线，对政府公共服务绩效进行综合与具体、客观与主观、静态与动态相结合的系统评价，并尝试从财政分权体制、公众参与机制以及转移支付制度等体制机制层面系统揭示政府公共服务绩效的改善机制与规律，进而为政府公共服务绩效优化和民生福祉改善提出可行策略。

本书是在国家社会科学基金项目研究成果基础上形成的。本书主要内容包括：一是政府公共服务绩效评价指标体系研究。本部分将阐释政府公共服务效率和公平取向以及民生导向下的效率与公平价值融合，整合构建一个以效率绩效、效果绩效和公平绩效为支撑的政府公共服务绩效评价的理论框架，并基于政府公共服务活动逻辑模型，从公共服务投入、产出和结果三个维度具体设计基础教育、社会保障、医疗卫生和环境保护这四项与民生高度关联的公共服务绩效评价指标体系。二是政府公共服务效率绩效评价与改善机制研究。公共服务投入规模受政府财力和体制约束，难以在短期内迅速扩张，因此改善当前政府公共服务效率绩效就显得尤为重要。本部分运用非参数数据包络分析技术测度党的十七大以来的公共服务综合效率和项目效率，并在分权体制框架下经验考察分权治理、民主参与以及客观环境等因素对政府公共服务效率的潜在影响，探寻公共服务效率绩效改善的机制与规律。三是政府公共服务效果绩效评价与改善机制研究。公共服务效率反映的是公共服务投入与产出的关系，而公共服务效果则表示公共服务产出实现公共服务供给目标或者说公众对公共服务受益感知的程度。本部分运用微观样本数据，基于不同区域和不同类型居民感知的视角，实证考察政府公共服务总体满意度和单项满意度情况，并基于“民主促民生”的逻辑揭示公共事务管理中的公众参与式治理对公共服务满意度的可能影响机制，以寻求政府公共服务效果绩效或满意度绩效的改善方向，也为化解当前日益累积的民生问题探索来自民主政治领域的可行路径。四是政府公共服务公平绩效评价与改善机制研究。政府不仅要提供数量更多、质量更好的公共服务，而且要将公共服务公平分配到每一位居民手中，这种公平性就表现在公共服务均等化程度上。本部分测度了省际民生性公共服务的总体不平等和单项不平等的特征事实与结构分解，并从财政转移支付体制、政府财政竞争行为与公共服务均等化的内在逻辑实证考察政府公共服务均等化或公平绩效的改善机制，探寻现行的转移支付制度能否发挥对地方政府竞争行为的良好治理效应。五是政府公共服务绩效改善策略研究。本部分基于公共服务绩效的特征事实和影响机制，契合中国经济政治体制背景，试图从改革财政分权体制、完善分权治理结构，转变公共管理范式、推进公众参与治理，以及创新转移支付制度、优化竞争治理工具等层面构建促进政府公共服务绩效改善和民生福祉增进的多元协同的政策体系。

中国的改革开放已走过数十年历程，在经济方面始终保持持续且高速增长的势头，取得了令世人瞩目的成就。然而相对于经济的快速增长，基础教育、医疗卫生、社会保障以及环境保护等社会民生类公共服务的发展却比较滞后且存在严重的城乡差异、区域不平衡。本书认为，经济增长可以为保障和改善民生提供物质基础，但经济的高速增长并不会自然而然地为教育、医疗、社会保障等民生领域带来普遍且持续的改善，因为民生改善本身有其客观的内在规律和实现机制。

本书的特点和创新在于：一是在研究视角上，本书契合转型时期经济社会体制背景，以民生保障和改善为导向，综合运用管理学、经济学和政治学等理论范式，系统探讨政府公共服务绩效的评价与改善问题，为新常态时期破解民生困境、改善民生福祉提供了新视角和新思路。二是在研究范畴上，本书基于效率和公平融合价值取向，构建了一个包含效率绩效、效果绩效和公平绩效在内的政府公共服务绩效评价框架，尝试从体制机制层面探索政府公共服务绩效的影响规律，并提出契合中国经济政治体制背景的由中央政府主导的多元协同的改善策略。三是在研究方法上，本书在政府公共服务绩效评价指标体系设计开发的基础上，集成运用数据包络分析、满意度指数分析、广义熵分析、受限Tobit面板回归分析、有序Probit分析以及面板计量分析等多种实证研究方法对政府公共服务绩效加以系统评价，并对其改善机制加以深层揭示。笔者真心希望本书的研究能够起到抛砖引玉的效果，引起更多学者的共鸣，从而对基础教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等民生性公共服务的优质且公平供给做出系统的理论与实证研究，为政府民生改革的政策制定提供更多的理论支持和实践参考。

本书在选题设计、框架构建、理论支撑、方法选择以及完善修改等过程中，西南财经大学易敏利教授，西南大学张应良教授，重庆师范大学王昕教授、韦杰教授、李孝坤教授和胡传东教授，重庆市渝北区发展和改革委员会石品主任等提出了宝贵意见和建议，在此谨致谢忱。当然，笔者学识有限，书中仍有不足之处，恳请读者批评指正。最后，本书的顺利出版得到了西南财经大学出版社的大力支持，在此表示深深的谢意。

官永彬

2020年7月