社区教育推进社区治理的理论建构与路径选择

张永 朱敏 许滢

摘要：社区教育推进社区治理源于政策、实践与理论等多方面背景及其间的互动。社区教育推进社区治理的理论建构旨在发展新的跨学科概念框架：一是社区需求维度，包括社区发展需要和资源；二是社区治理维度，主要指自组织动态发展过程；三是社区教育维度，主要指营造出愿意参与公共事务、具有真正公德心的新人。基于这一概念框架，社区教育推进社区治理的路径选择可以分为两类：一是社区教育服务，主要发挥的是对社区治理的助推功能；二是社区教育治理，主要发挥的是对社区治理的践行功能。

关键词：社区需求；社区治理；社区教育；概念框架；最佳实践

在社会治理理念的倡导下，教育治理开始成为以社区教育为代表的终身教育领域的组织原则。作为终身教育体系构建和学习型社会建设的新兴领域和重要构成，社区教育启动了一系列主动融入社会治理的实践。由于街道、乡镇和居村是基层社会治理的主阵地，城乡社区是社会治理的基本单元，本文基于社区教育推进社区治理的背景考量，探究社区教育推进社区治理的理论建构与路径选择。

一、社区教育推进社区治理的背景考量

社区教育作为一项公共教育服务，需要强化其社区性和社会性，突出其在推进社区治理过程中的独特价值。社区教育推进社区治理源于政策、实践与理论等多方面的背景及其间的互动。

（一）政策背景

2012年11月8日，党的十八大报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》提出：“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”^［1］这是国家层面的政策文件中首次出现“社区治理”这一提法。

自党的十八大以来，几乎每年均有相关政策文件发布，并明确提出了以社区教育推进社区治理的命题。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中专设了“创新社会治理体制”一章，提出要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”^［2］。《教育部等七部门关于推进学习型城市建设的意见》（教职成〔2014〕10号）中，第四项主要任务是“广泛开展城乡社区教育，推动社会治理创新”，要求“建立社区教育联席会议、社区教育理事会等制度，完善社区教育多元参与协商、合作机制，提高社区治理能力，推动社会治理创新”^［3］。该文件第一次明确提出了社区教育推进社区治理的命题。2016年6月，《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》（教职成〔2016〕4号）提出，“充分发挥社区教育在弘扬社会主义核心价值观、推动社会治理体系建设、传承中华优秀传统文化、形成科学文明生活消费方式、服务人的全面发展等方面的作用”，并指出“到2020年，社区教育治理体系初步形成，内容形式更加丰富，教育资源融通共享，服务能力显著提高，发展环境更加优化，居民参与率和满意度显著提高，基本形成具有中国特色的社区教育发展模式”^［4］。党的十八大以来社区教育与社区治理相关政策文件如表1所示。

（二）实践背景

社区教育推进社区治理的实践背景包含两个相互关联的方面，一方面是社区发展从社区建设到社区治理的阶段性转换，另一方面是社区教育从外延发展到内涵发展的阶段性转换。

改革开放以来，中国城市社区发展经历了社区服务（1978-1990年）、社区建设（1991-2012年）和社区治理（2013年至今）三个阶段，构成了富有中国特色的发展图景^［5］。民政部“社区治理动态监测平台和深度观察点网络建设”项目，在2016年共选取了50个观察点进行研究，涵盖了城市社区、城镇社区和农村社区，旨在总结我国城乡基层社区治理创新经验和最新成果，开展政策试验观察，进行政策实施干预，提炼具有引领意义的创新模式，促进社区治理创新发展。2016年度社区治理创新的观察案例表明，“党群制度的建构与引领、基层政府的主导与推动、社区不同治理群体的多元参与、社区治理各种机制的转换、专业社会工作的介入以及‘智慧社区’和信息化的应用，正在成为当今中国社区治理的重要经验”^［6］。

我国大陆社区教育从20世纪80年代起步，经过20世纪90年代的发展，特别是自1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》提出开展社区教育实验工作以来，国家、省、市三个层面上的社区教育实验区蓬勃发展。从2001年确定28个全国社区教育实验区开始，至今已公布六批（含增补）共228个全国社区教育实验区，四批共122个全国社区教育示范区。随着社区教育实验与示范工作的推进，社区教育的内涵发展逐渐被提上了议事议程，尤其是对于东部地区的全国社区教育实验区与示范区而言。社区教育内涵发展是社区教育在品质上的提升，主要表现在社区教育机构的服务能力建设、推进能力建设与整合能力建设方面^［7］。其中，社区教育推进能力建设，体现在增强社区教育领导力与社区参与能力上。政府层面上的领导力对于社区教育机构的成功是至关重要的。政府需要形成社区教育的长期规划，乃至法律保障，并为实施该规划提供充足、持续的资金。与此同时，社区教育机构还应建立多种平台力求当地居民通过各种方式参与进来。社区教育内涵发展尤其是社区教育推进能力建设同社区治理直接相关。在此背景下，各地积极探索了社区教育推进社区治理的实践路径与策略。社区教育推进社区治理可以看作是社区发展从社区建设到社区治理的阶段性转换同社区教育从外延发展到内涵发展的阶段性转换两大实践背景之间的交汇和融通。

（三）理论背景

以上政策背景与实践背景之间有着密切的相互作用，同时又同理论探索密不可分。就社区治理理论而言，良好的治理就是社会、政府与市场三方协力的结果，是组织、层级、市场三种治理机制的结合和互为补充^［8］。换言之，“社区善治早已不限于某一个地理界限之中，也早已超越了由上而下的基层政权的管理，更涉及社区居民由下而上的自组织，社区公共事务的集体协商决策、空间的公共规划、社区生活的共同塑造，社区特色的营造与社区认同的培育，社区经济、文化、商业等方方面面的发展，尤其在全球化、信息化的冲击下，智能化的城市与家居生活将对社区善治提出更大的挑战。”^［9］社区善治包含着社区特色营造和社区认同培育等社区教育要素。

社区治理内含社区教育的要素，而社区教育也映照着社区治理的内涵。社区教育是一种为了满足社区发展需求与个体终身学习需要，基于社区参与和公民精神，整合利用社区各种资源进行的教育活动^［10］。弗莱彻指出：“教育者服务于他们所在的社区并同他们的社区合作。无论教育和社区的关系是有意识的还是无意识的，积极的还是消极的，教育既是社区的刺激，又是社区的反应。社区教育和社区发展是20世纪出现的新生事物，其目的是弄清教育同社区各种问题的联系。”^［11］如前所述，社区教育内涵发展尤其是社区教育推进能力建设同社区治理直接相关。

二、社区教育推进社区治理的理论建构

前述对社区教育推进社区治理的背景讨论表明，社区教育与社区治理在政策、实践与理论等多方面存在汇流之处。在社区教育研究过程中，应该提升对不同话语系统的敏感性，一方面尽可能尊重不同话语的内涵和特殊性，另一方面应在不同话语的汇流中提炼形成新的概念框架。如果说尊重不同话语的理论内涵和特殊性还是基础性要求的话，那么在不同政策、实践与理论汇流中提炼形成新的概念框架则具有更高的挑战^［12］。

社区教育推进社区治理研究是一个多学科问题，采取更为灵活和综合的跨学科资源和研究方法是其趋势。社区教育推进社区治理的理论建构旨在发展新的跨学科概念框架。基于目前的研究现况，这一框架至少包含三个维度，如图1所示。

一是社区需求维度，包括社区发展需要和资源。社区发展需要更多地反映了社区发展面临的挑战，如老龄化、新移民、环保、医疗、交通堵塞、生活环境美化、育幼、儿童教育、青少年辅导、终身学习等，既有社区内所有居民面临的共同需求，也有不同群体所面临的特殊需求；而社区发展资源更多地反映着社区发展的现有基础和特色，包括人、文、地、产、景^［13］。“人”就是居民，例如本地名人的资源；“文”就是当地的文化、传统，如一些重要的民俗节庆、祭祀活动；“地”就是当地的地理环境、地理位置的优势，包括地理环境、气候条件、动植物生态等；“产”就是当地有什么产业，不管是农、渔、牧、工、商的产业活动还是产品；“景”就是有什么景点，指的是一些自然景观或者人文景观。

二是社区治理维度，主要是指自组织动态发展过程。“社区善治既有从上而下的层级治理，又有由下而上的自组织治理，相生相融。如何因时、因地制宜地发挥出协同的力量，正是我们看到的各地都在做社会治理创新的真义所在，也是治理理论的核心要义。”^［14］由于社区治理不是仅仅依靠一种力量，且社会力量的发育是一个富有挑战性的过程，因此其关键点就在于由下而上的自组织。自组织有两个特性：其一，它是复杂系统的重要组成部分；其二，它是一种新式的治理机制^［15］。具体来说，自组织与他组织是相对而言的：他组织指的是由一个权利主体指定一群人，将他们组织起来，以完成一项被赋予的任务；自组织（self-organization）则是一群人基于关系与信任而自愿地结合，产生集体行动的需要，并且为了管理集体行动而自定规则、自我管理。

自组织的成长通常需要经历一个动态发展过程^［16］。第一步是一群人聚拢，彼此之间社会网联结增多，关系越来越密集。其中能人扮演了关键角色，这些能人首先投入行动，动员自己的关系，逐渐聚拢了一群人。第二步是小团体产生，随着内部联结增多，这群人与其他人的关系相对疏远，一群人“抱团”产生了内部关系网相对密集的朋友圈。第三步是小团体内部产生认同，内部的人开始清楚地认识到自己与团体外成员的差别，意识到自己的成员身份。第四步是小团体形成一个共同的团队目标，并开始着手为实现这个目标而采取集体行动。最后的第五步，团体会逐渐演化出团体规则和集体监督机制，以确保共同目标的顺利达成。小团体形成了，认同产生了，会使一群人的关系网变得密集而长期持续，但只有有了集体行动需求，并使机体行动可持续化，小团体才会是自组织。其中，前四个步骤属于自组织形成阶段，最后一步为自治理阶段。

三是社区教育维度，主要是指培育新的人，即培育出愿意参与公共事务、具有真正公德心的新人。“真正的社区营造要做的是改变人，从外来的‘输血’，变成自我的‘造血’，社区居民自己会主动把一片空地变成大家的花园。这就是社区营造的意义。”^［17］从这个意义上看，社区教育就是社区营造。例如，举办社区营造培训班，主要目的在于发掘当地社区能人，动员社区居民参与社区营造活动，通过社区营造理念的传播和实务经验的分享，改变社区居民的观念。杜威指出：“虽然我们说尽家庭和邻里组织的所有不足之处，但是，它们永远是培养民众精神的首要组织。借助于家庭和邻里组织，公民性格得以稳步地形成，公民特有的草根思想得以逐步地确立。”^［18］他认为，“民主必须始于公民的家园，而这个家园就是我们邻里的社区”^［19］。

以上三个维度相互交织。例如，上海市嘉定区在“睦邻点”建设的基础上，于2015年启动了社区营造的工作，社区营造的核心是要达成协商社区治理。而协商社区治理就是以社区内协商式民主的方式促成社区多元治理，旨在培育出能够自我“造血”的多种多样的社区组织，以自发组织社区内的安全、卫生、环境等社区服务，甚至社区公共资源及社区经济发展等工作，由政府或外界“输血”转化为由基层政府或社区承担。多元协商平台有由上而下的基层政府力量，有平行移入的社会组织力量，也有由下而上的社区自治力量，但后者需要培育才能茁壮，并非放任不管就能自发产生。因此，协商社区治理需要一个培育社区自组织的过程。在这一案例^［20］中，社区安全、卫生、环境、公共资源、经济发展等多个方面是社区需求维度，包含社区自组织在内的协商社区治理体现的是社区治理维度，而培育社区自组织则包含着社区教育维度。

总之，根据以上概念框架，社区需求、社区治理与社区教育具有相互建构、多向作用的交织关系。其中，社区需求是动力性维度，为社区教育和社区治理提供动力源和基础性条件；社区治理尤其是自组织成长是组织性维度，为满足社区需求和发展社区教育提供组织机制；社区教育是支持性维度，为满足社区需求和形成社区治理尤其是自组织治理提供教育支撑。三者缺一不可，只有协同发挥作用，才能形成社区发展的良性循环。

三、社区教育推进社区治理的路径选择

基于以上理论建构，可以结合最佳实践案例进一步探索社区教育推进社区治理的路径选择。“欧盟的政策经常参考最佳实践（best practices）的理念。这些最好的，或者好的实践实际上参考了不太确定的标准，但是这并不妨碍建立规则的持久愿望的存在。”^［21］从国内的最佳实践案例来看，社区教育推进社区治理的具体路径十分丰富。

前面把社区自组织成长区分为自组织形成与自治理两大阶段。每一阶段都同社区教育存在着不同性质的关系。在自组织形成阶段，社区教育更多发挥的是教育服务优势，包括社区教育课程、活动和师资等多方面的潜力，提升社区居民的参与能力和社区营造能力，培育各类社区学习团队和志愿者组织。在自治理阶段，社区教育是社区治理的重要方面，社区教育治理是社区治理的基本构成，主要是通过社区教育项目化运作和社区教育治理体制机制建设，激发社会参与活力。据此，可以把社区教育推进社区治理的具体路径区分为两类：第一类是社区教育服务，回应的是如何让社区居民“能够做”“自愿做”和“使能够做”的问题^［22］，主要发挥的是对社区治理的助推功能；第二类是社区教育治理，回应的是如何让社区居民“被邀请做”和“作为回应去做”的问题^［23］，主要发挥的是对社区治理的践行功能。以下分为两个方面加以阐述，具体情况参见表2。

（一）以社区教育服务助推社区治理

开发社区教育课程。上海市嘉定区江桥镇“梅源讲坛”创建于2013年3月，以出生于江桥的明代进士王圻辞官回乡开辟“梅花源”著书立说的佳话起名，意在传承和弘扬活到老学到老的梅源精神。由镇党校、成人学校、社区学校组建的“江桥镇梅源百姓宣讲团”每年以市民学习需求为导向，深入村、居学习点开展宣讲活动。为了有效推动基层社会治理，“梅源讲坛”的课程设置还特别增添了“形势与政策”板块，用“百姓的话”解析党中央的重要会议讲话和政策文件；在宣讲方式上，由镇社区学校整合社会各方资源组建师资库、课程库，发布每年精心准备好的宣讲课题，由村居社区学习点自主选择，社区学校予以分配^［24］。上海市莘庄镇社区学校与闵行区公安局、房管局、气象局、教育局、环保局等11家单位共建“民生莘课堂”，向社区居民传递最新的政策法规和便民利民的信息。山东省泗水县圣水峪镇村委会依托“尼山圣源书院”，特设了面向村民的“乡学儒学课堂”，大大提升了村民的素质，改善了乡村的整体民风。

培育社区学习团队。宁波市文教街道翠东社区依托居民自发形成的“百翠越韵剧社”，带动骨干社员积极参与社区各项管理服务活动，使其向社区草根领袖转化，将学习型团队发展为治理型团队^［25］。四川省金堂县基于前期村民职业培训成果，以杰出学员为代表，在村民社区组织开展团队学习和互助式学习，成立“学习组”和“互助团”，有效实现了技术知识的共享与再生产。湖南省常德市紫桥社区学习中心依托社区居民自发形成的兴趣学习团队，建立民情议事会制度，由各学习团队的代表共同参与协商会议，寻求解决对策，有效解决了社区积存已久的治理难题。湖北省武汉市武昌区则大力培育社区志愿服务草根社会组织，协助社区解决民生问题，并通过建立“时间银行”，形成对志愿组织的长效激励机制。

（二）以社区教育治理践行社区治理

社区教育项目化运作。四川省成都市锦江区通过出台政策、搭建平台和购买服务的方式，为社会组织参与社区教育给予实际支持^［26］。由社会组织作为主体，连同社区学院推动了100多个街道建成380多个“院落学习室”，为社区居民提供多种课程和活动。此外，锦江区还与社会组织合作完成了五福桥社区“儿童之家”、“1+X”量体裁衣式锦江区残疾人就业促进项目、“一个人的剧场”等，在促进社区和谐稳定方面取得了明显成效。浙江省杭州市下城区社区学院从服务社区治理角度将社会组织分为社会问题、文化传承、老年教育和青少年教育四大类，并在此基础上设计“1050工程”，即以“学习”为中心，每年评选10个民家工作室，50个精品社会组织，从而将分散的社会组织凝聚形成了互动的网络体系。

社区教育治理体制机制建设。湖北省武汉市武昌区社区学校运用行动研究的方法，依托社区学校平台，创新协商民主形式，建立了以“班长议事会”为核心，居民共参议事的制度程序^［27］。同时，通过加强社区教育工作者队伍建设，开发公民教育系列课程等途径，有效增强了社区居民的民主协商意识与志愿服务意识。上海市闵行区马桥镇“村民周周会”为村委会和村民提供沟通协商的重要平台，不仅改变了村镇干部的作风，也提升了村民自主参与和自治的能力。

以上从逻辑上区分了社区教育推进社区治理的两大类路径，但是两者之间及其内部不同具体路径之间并非是相互割裂的，而是在实践过程中综合发挥作用，呈现出相互链接和生成的复杂关系。这种复杂关系反过来说明，前述社区教育推进社区治理的概念框架具有较强的解释力，社区需求、社区治理与社区教育三者之间牵一发而动全身，只有协同运作才能强有力地促进社区发展。

参考文献

［1］人民网-人民日报.胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［EB/OL］.（2012-11-08）［2019-06-15］. http://www.wenming.cn/ziliao/zhongyaolunshu/hujintao/201211/t20121119_940190.shtml.

［2］国务院新闻办公室.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.（2013-11-15）［2019-11-30］.http://www.scio.gov.cn/zxbd/nd/2013/document/1374228/1374228.htm.

［3］教育部.教育部等七部门关于推进学习型城市建设的意见［EB/OL］.（2014-08-11）［2019-11-25］.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/zcs_cxsh/201409/t20140904_174804.html.

［4］教育部.教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见［EB/OL］.（2016-06-28）［2019-11-28］.http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/zcs_cxsh/201607/t20160725_272872.html.

［5］袁方成.国家治理与社会成长：中国城市社区治理40年［M］.上海：上海交通大学出版社，2018:328.

［6］王杰秀.中国社区治理创新：上、下册［M］.北京：人民出版社，2018:12.

［7］张永，马丽华，高志敏.新世纪中国成人教育发展的成就、挑战与路向——基于UNESCO学习型城市六大支柱的视角［J］.开放教育研究，2013（5）：30-37.

［8］［9］［13］［14］［15］［16］［17］罗家德，梁肖月.社区营造的理论、流程与案例［M］.北京：社会科学文献出版社，2017:35；2；96-99；171；18；45-46；15.

［10］张永.社区教育内涵发展论［M］.上海：上海教育出版社，2018:10.

［11］弗莱彻.社区教育与社区发展［M］//胡森，波斯尔思韦特.国际教育百科全书（第二卷）.贵阳：贵州教育出版社，1990:235.

［12］张永，汪国新.社区学习团队的概念丛林及突围［J］.终身教育研究，2019，30（1）：34-40.

［18］［19］博克斯.公民治理：引领21世纪的美国社区［M］.孙柏瑛，等译.北京：中国人民大学出版社，2012:5.

［20］曾凡木，赖敬予.睦邻·自治·社区治理——上海嘉定区案例集［M］.北京：社会科学文献出版社，2017:2.

［21］戈丹.何谓治理［M］.钟震宇，译.北京：社会科学文献出版社，2010:47-48.

［22］［23］格里·斯托克.新地方主义、参与及网络化社区治理［J］.游祥斌，摘译.国家行政学院学报，2006（3）：92-95.

［24］陈鑫佳，赵师敏.社区教育融入社会治理的探索——以上海市嘉定区江桥镇“梅源”讲坛为例［J］.当代继续教育，2017（35）：45-49.

［25］郭传太，许佳益.社区教育融入社会治理机制建设——文教街道社区治理引“活水”［J］.宁波通讯，2017（16）：43-46.

［26］刁元园.发挥社会组织优势 助推社区教育治理创新——以成都实践探索为例［J］.中国成人教育，2018（24）：133-136.

［27］黄琳，冷向明，郭淑云.社区教育融入社区治理：行动逻辑与制度程序——基于武昌区社区教育学院的实践探索［J］.继续教育，2018（4）：88-94.