第二节 财政概述

财政是一个古老的经济范畴。16世纪末期，法国政治家布丹在其所著的《共和国六讲》一书中较早使用了“财政”一词，它专指财政收入和公共理财活动。18世纪英国古典政治经济学家亚当·斯密在其代表作《国富论》第五篇专门论述了财政问题。现代西方财政学对财政的定义，主要是从组织政府收入、安排政府支出、供给公共产品，以纠正市场失灵、调节资源配置和收入分配等方面进行界定。

一、财政的一般概念及其特征

对于财政的概念，从不同的角度有不同的理解。

（一）财政的概念

从实际工作来看，财政是指国家（或政府）的一个经济部门，即财政部门，它是国家（或政府）的一个综合性部门，通过其收支活动筹集和供给经费和资金，保证实现国家（或政府）的职能。而从经济学的意义来理解，财政是一个经济范畴，是一种以国家为主体的经济行为，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标；也可以理解为，财政是以国家为主体的分配活动，这里的“分配”既包括生产要素的分配，也包括个人收入的分配。

由于本书是从经济学角度研究财政问题，所以将财政定义为财政是国家或政府为了满足社会公共需要，以国家或政府为主体对一部分社会产品与服务的分配活动。

（二）财政的特征

1. 财政分配的主体是国家或政府

财政体现的是一种分配关系，其分配关系的主体是政府，没有政府为主体的分配就不能称其为财政。这也是财政分配区别于其他分配范畴的基本特征。所谓以国家为主体，是指国家在财政分配中居于主导地位，并形成国家与其他分配主体之间的分配关系。当然这并不是说国家对经济可以为所欲为，财政根本上是由经济决定的。在现代市场经济条件下，市场机制应在经济运行中起决定性作用，财政应该尊重市场的活动范围，政府应该积极配合并为之服务。

2. 财政分配的对象是部分社会产品与服务

财政分配一部分社会产品与服务，即一部分国民收入。一个国家在一定时期内（通常是一年）所生产的最终产品与所供给的全部服务的市场价值的总和，是国家取得财政收入的基本源泉。政府通过税收、国有资产收益、收费和公债等收入形式，将一部分社会资源从私人部门转移到公共部门，形成财政收入。

3. 财政分配的目的是满足社会公共需要

社会公共需要是相对于私人需要和微观主体需要而言的。所谓社会公共需要是指向社会供给安全、秩序、公民基本权利和经济发展的社会条件等方面的需要。诸如政府的行政管理、国防、文化教育、公共卫生、生态环境保护、基础设施、基础产业、支柱产业和风险产业的投资以及为调节市场经济运行而采取各种措施和政策等都属社会公共需要。私人需要可以通过市场的价格、竞争机制得以实现；而社会公共需要则要通过政府的收支活动来满足，这是财政学研究的核心内容之一。

二、中国财政制度的发展

中国财政理论是随着新中国的诞生而产生的，大体可分为四个阶段。

（一）新中国成立之初的财政制度

这一时期占主导地位的是引自苏联的财政理论。其中具有代表性的是货币关系论。这一理论认为财政所反映的经济关系是由于货币的使用而产生的，社会主义财政就是通过货币表现出来的价值分配关系。这一观点虽然正确地指出了财政与国家的内在联系，但把企业财务和银行信贷都包括了进来，混淆了财政、财务、价格等范畴，模糊了财政研究的特定对象。

（二）计划经济时期的财政制度

这一阶段大致以1956年计划经济体制基本确立为开端，以1978年改革开放开始而结束。其中，具有代表性的是国家分配论。这一理论认为：财政是国家为维持其存在和实现其职能的需要，凭借国家的权力，强制地、无偿地参与社会总产品或国民收入的分配，形成以国家为主体的分配关系；财政的本质特征是财政分配与国家之间的本质联系。财政分配的主体是国家，在财政分配过程中，国家与有关方面（如阶层、集团、企业、部门、单位、个人等）构成矛盾的两方，而国家属于起主导作用的矛盾的主要方面，国家是一切财政活动的决策者和组织者，各阶层、集团、企业、部门、单位、个人等只能居于矛盾的次要方面，处于服从的被动地位。财政分配的依据是国家的政治权力，在公有制条件下，国家可以凭借其政治权力及生产资料的所有权这双重权力参与国民收入的分配。财政分配主要以无偿分配为主。财政在参与社会总产品或国民收入的分配过程中，体现不同社会发展阶段的生产关系。

（三）20世纪80年代财政制度

在这一阶段，随着对计划经济体制的否定，财政学界围绕着财政本质、财政职能等问题展开了激烈讨论。一方面，国家分配论最终形成；另一方面，各种新的理论不断提出，其中对国家分配论冲击最大的是社会共同需要论。这一理论认为：财政是为满足不同社会形态下的社会共同需要所形成的经济关系，人们为满足社会共同需要而对剩余产品进行的分配就是财政。随着社会生产力的发展，到原始社会末期，剩余产品与社会共同需要产生，财政也随之产生。不是国家创造了财政，相反，是财政为国家的产生奠定了经济基础。但国家出现后，国家成了社会共同需要的代表，从而使社会共同需要的性质被扭曲为国家职能的需要。这一理论认为社会共同需要，既不是普通意义上的大家需要，也不是全社会需要，更不是全社会个人需要和集团需要的机械加总，在阶级社会中也不是各个阶级的共同需要，而是就社会总体或自身而言，维持社会存在的一般的社会需要。

（四）20世纪90年代以来的公共财政制度

在这一阶段，随着社会主义市场经济的建立，财政学界发生了关于财政模式问题的争论，其中影响最大的是公共财政论。

公共财政即政府为市场供给公共服务的分配活动或经济活动，是与社会主义市场经济相适应的财政模式。它的“公共性”是其区别于其他财政的根本性质，使其具有独特内涵（张馨，2000）382。

1. 公共财政是弥补市场失效的财政

在市场经济中总存在着若干领域和场合，此时起基础性资源配置作用的市场机制或是无法有效配置资源，如公共产品、外部性、自然垄断等，或是无法正确发挥作用，如社会分配不公、宏观经济不稳等，即处于天然的“市场失灵”状态中。由于这是在充分尊重市场机制作用前提下发生的结果，因而只有非市场性的政府及其公共财政的介入，才有可能克服市场失灵状态。

2. 公共财政是为市场供给一视同仁服务的财政

市场经济是通过无数经济主体的等价交换活动而连成有机统一体的。这就决定了政府及其公共财政必须一视同仁地对待所有的经济主体，否则将否定人们市场交换的等价性，而从根本上否定市场经济。

3. 公共财政是非营利性的财政

营利性是人们市场活动的直接动力，之所以会产生市场失效问题，其基本原因之一就是因为无法确保应有的或正常的市场赢利。这样，只能处于市场失效领域内的政府及其公共财政，就不能直接进入市场去追逐赢利，而只能以社会利益为活动目的，只能从事非营利性活动，从而具有非营利性。

4. 公共财政是法治化的财政

市场经济是法治经济，对于政府来说，其活动和行为也应当置于法律的根本约束规范之下。公共财政作为政府直接进行的活动，在市场经济下显然也要受法律的约束和规范。政府预算就是约束、规范公共财政的基本法律手段。

人物谱

张馨，1951年12月生，经济学博士，教授，厦门大学经济学院前任院长。中国财政学会常务理事，中国教育部经济学教学指导委员会副主任委员。中国公共财政学奠基人。

张馨教授一直致力于财政学、公共经济学研究，创立了中国公共财政学，其代表作《公共财政论纲》，为中国财政学学科发展规划了方向，是中国公共财政理论和政策构建具有里程碑地位的力作。他为中国公共财政制度框架的构建及推动中国财政公共化的发展做出了巨大贡献。

视野拓展

国家分配论是计划经济时期乃至20世纪90年代以前我国主流的财政学理论。其主要内容可以概括为以下四个方面。

财政的国家主体观。首先，财政分配国家处于主体地位，与之相联系的企业、居民是因国家分配所引发的，构成以国家为主体的分配关系；其次，国家进行财政分配时，总是以立法或行政权力规定的法令为依据，是一种强制性分配；最后，财政收支活动或财政资金的筹集和供应都按照无偿的原则和形式进行。

财政与财政本质。财政与财政本质是相互联系又相互区别的两个概念。财政是现象、工具、手段，是以国家为主体的分配。财政本质是以国家为主体的分配关系，是财政现象的内在关系。

财政与国家的本质联系。财政与国家同生同死，互为基础与前提。国家为保证它的存在和发展，为满足实现它的职能的需要，必须凭借政治权力参与一部分社会产品的分配。而且财政是阶级社会的产物，有了国家才有了财政，国家性质决定财政性质。

财政包括四要素：主体，国家是财政分配的主体。客体，财政分配的客体是一部分社会产品或国民收入，主要是剩余产品。形式，在自然经济中，分配是实物的分配；在商品货币关系中，分配是价值的分配。目的，财政分配目的是为了满足国家实现其职能的需要。[3]