第三节 改革开放以来的政策扶贫和开发扶贫（1979—2013年）

改革开放之初，中国农村处于普遍贫困状态，国家发展面临着怎样建设社会主义、怎样摆脱国家贫困面貌等重大现实问题，以及迅速改变计划经济体制、“大跃进”“文化大革命”等战略性失误造成的困难局面。党的十一届三中全会开启了扶贫脱贫工作的新时期，全党在坚持共同富裕价值前提下，充分发挥中国特有的政治优势和体制优势，通过全方位的制度变革和开发措施，不断拓展中国特色扶贫开发道路，创新扶贫治理路径，不仅有效缓解了农村贫困状况、有力促进了贫困地区乃至全国经济社会发展，还进一步激发了贫困群众内生动力、提升了基层社会治理水平，取得了举世瞩目的伟大成就，谱写了人类反贫困历史上的辉煌篇章。

一 政策变革推动扶贫治理

改革开放初期，邓小平同志指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[11]1983年，中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》，文件指出：“党的十一届三中全会以来，我国农村发生了许多重大变化。其中，影响最深远的是，普遍实行了多种形式的农业生产责任制，而联产承包制又越来越成为主要形式。联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”在此原则下，各地政府根据实际情况通过制度变革，在农村集体经济组织实行了家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大地调动了广大农民的积极性，成功让数以亿计的贫困人口实现了温饱。

与此同时，各级党组织和政府也开始对贫困帮扶、对口支援的制度安排进行了一系列探索，一方面在计划经济状态下，国家通过政治动员和政策引导，促进物质、技术以及人员向贫困地区进行流动；另一方面，通过城乡互助，对民族地区、偏远地区进行帮扶支援，促进落后地区解决贫困温饱问题，体现社会主义制度的优越性。例如，1979年中共中央正式提出对口支援制度，明确要求组织内地省区市对口支援边疆地区和少数民族地区（中共中央1979年第52号文件），这是中国首次从国家政策层面正式提出对口支援的概念和基本工作方案，这一文件的出台标志着中国扶贫工作进入了正规化的起步阶段。

随后的几十年实践与发展，中国扶贫工作和对口支援逐步进入了法制化阶段。特别是1984年5月通过并在2001年修改的《中华人民共和国民族区域自治法》明确提出“上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地区开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、体育事业的发展。”这是国家首次以法律的形式就对口支援的目的、实施主体、内容等进行原则性规定，标志着中国的扶贫工作和对口支援实践正式进入了法制化保障的新时期，并成为广大民族地区经济社会发展及区域自治的重要内容。

二 开启大规模的区域扶贫

20世纪80年代以来，中国农村扶贫的重点是区域扶贫，特别是中西部地区的广大农村地区的扶贫，从1982年开始的开展“三西”农业建设项目，开创了有计划、有组织、大规模的开发式扶贫之先河，从根本上解决了“甘肃河西、定西及宁夏西海固”地区群众的贫困问题。1986年，中国政府开始实施有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发工作，并确立了开发式扶贫的方针，一方面注重改善贫困地区生产生活基础设施，提升区域性的整体经济社会发展能力；另一方面积极改善贫困人口的健康素质和文化素质，改变以往的以救济、输血为主的扶贫方式；同时还成立专门工作机构，确定贫困标准和重点扶持区域，安排专项资金，制定特殊支持政策。经过八年的不懈努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元；农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6.2%；贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。

1994年，中共中央、国务院颁布《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，扶贫开发工作继续深入推进。这一时期，以江泽民同志为核心的党中央进一步完善了贫困治理的思想内容和工作体系，突出表现为将扶贫开发纳入国家发展战略中，对扶贫标准、扶贫内容、扶贫主体等具体问题的深刻阐述。例如，江泽民同志在1999年的中央扶贫开发工作会议上指出：“下个世纪继续开展扶贫开发，要首先解决剩余贫困人口的温饱问题，巩固扶贫成果，使已经解决温饱的人口向小康迈进，同时在稳定解决温饱的基础上，全面推进贫困地区经济社会发展。这项工作，必须同我们对下个世纪整个经济发展战略的考虑结合起来，同加快中西部地区建设、缩小东西部地区发展差距，实现共同富裕的目标结合起来。”[12]江泽民认为，在扶贫开发的治理原则上要坚持因地制宜、综合治理的原则。他指出：“坚持实事求是地确定自己的发展途径和办法，不能盲目照搬别的地方的做法。符合当地实际的正确发展途径一经确定，就要扭住不放，坚持抓下去，不断抓出成效来。”[13]在扶贫主体问题上，江泽民提出各级政府和社会各界参与的“他扶”与农村贫困人口“自扶”的有机统一。在扶贫路径和模式方面，江泽民重点强调了五个坚持，即坚持开发式扶贫、坚持科技先行、坚持正确领导、坚持因地制宜、坚持可持续发展等。可见，以上扶贫开发思想既是以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体有关扶贫开发的主要观点，也是20世纪90年代和21世纪之初中国扶贫治理的时代特征。这一阶段的扶贫治理思想与实际系统回答了“为什么扶”“扶哪些人”“谁来扶”“怎么扶”等一系列扶贫开发的基本问题，促进了中国扶贫思想的发展，尤其是开发式扶贫以及瞄准对象由贫困地区向贫困人口的转变，丰富了中国特色的减贫实践和理论。

从扶贫成效来看，经过20多年不懈的艰苦奋斗，农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人，农村贫困发生率从30.7%下降到3.0%左右。其中，国家重点扶持贫困县的贫困人口从1994年的5858万人减少到2000年的1710万人。这些人主要是生活在自然条件恶劣地区的特困人口、少数社会保障对象以及部分残疾人。特别需要指出的是，一些集中连片贫困地区如沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等群众的温饱问题基本解决。

一些贫困地区的生产生活条件也得到明显改善。1986年到2000年的15年间，在中国农村贫困地区修建基本农田9915万亩，解决了7725万多人和8398万多头大牲畜的饮水困难。到2000年底，贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5%、89.0%、69.0%和67.7%。贫困县经济社会发展速度也明显加快，“八七”扶贫攻坚计划执行期间，国家重点扶持贫困县农业增加值增长54%，年均增长7.5%；工业增加值增长99.3%，年均增长12.2%；地方财政收入增加近1倍，年均增长12.9%；粮食产量增长12.3%，年均增长1.9%；农民人均纯收入从648元增加到1337元，年均增长12.8%。各项社会事业发展也取得实质性进步，贫困地区办学条件得到改善，“两基”工作（即基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）成绩显著，592个国家重点扶持贫困县中有318个实现了“两基”目标；大多数贫困地区乡镇卫生院得到改造或重新建设，缺医少药的状况得到缓解；贫困地区95%的行政村能够收听收看到广播电视节目，群众的文化生活得到改善，精神面貌发生了很大变化。

三 科学发展观指引下的扶贫开发

进入21世纪，以胡锦涛同志为总书记的党中央立足全球视野和中国实际，结合科学发展观、社会主义和谐社会及新农村建设等理论创新成果，对中国扶贫开发提出了更高要求，将扶贫开发的重要性和目标置于更广阔、更深刻的历史背景。例如，胡锦涛强调，扶贫开发是“以人为本”理念的重要体现，是科学发展观的根本要求，要“从人民群众根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众经济、政治、文化权益，让发展成果惠及全体人民”[14]；扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容；做好扶贫帮困工作是一项重大的政治任务，要建立全方位帮扶体系，改善人民生活条件，坚持开发式扶贫和社会保障相结合，坚持外部支持与自力更生相结合，坚持专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相结合。

各地在实施西部大开发的战略背景下还进一步统筹城乡经济社会发展，按照工业反哺农业、城市支持农村与“多予少取放活”的方针，全面促进了农村经济社会的发展，使贫困地区和农村贫困人口普遍受益。例如，2006年1月，《中华人民共和国农业税条例》废止，从此农民告别缴纳了2600多年的“皇粮国税”；随后国家还相继取消了牧业税、生猪屠宰税和农林特产税，全面实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴等，逐步建立和完善了农村社会保障体系，推进农村饮水、电力、道路、沼气等基础设施建设和农村危房改造。这些强农惠农富农政策，有的率先在贫困地区实行，有的向贫困地区和贫困人口倾斜。例如，免征农业税试点、农村义务教育“两免一补”（对农村义务教育阶段贫困家庭学生免书本费、免杂费、补助寄宿生生活费）、对国家新安排的公益性基本建设项目减少或取消县及县以下配套政策等，率先在国家扶贫开发工作重点县实行。除了政策措施之外，国家还投入更多的财政资金投向“三农”和扶贫开发领域。据统计，中央财政用于“三农”的支出从2003年的2144.2亿元增加到2010年的8579.7亿元，年均增长21.9%。

在具体扶贫措施方面，21世纪的头十年，中国政府把收入在扶贫标准以下的人口作为扶贫对象，把贫困人口集中的中西部革命老区、少数民族地区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点区域，在这些地区确定了592个国家扶贫开发工作重点县给予重点扶持。中央和地方各级政府编制专项规划，安排专项资金，集中资源改善这些地区基础设施，发展特色优势产业，完善社会服务体系，增强人口素质。东部以及中西部其他地区的贫困县、乡、村，主要由地方政府负责扶持。

为了解决制约贫困地区发展的突出问题，国家实行整村推进扶贫开发的工作模式，通过教育开展扶贫、推进产业化扶贫、实施以工代赈、实施易地扶贫搬迁、开展金融扶贫等，还在一些特殊类型的困难地区开展了符合当地特点的扶贫开发工作。例如，在广西壮族自治区的东兰县等，集中力量开展了促进基础设施建设的大会战；在四川省阿坝藏族羌族自治州，设立了扶贫开发与综合防治大骨节病相结合的试点；在贵州省晴隆县设立了石漠化地区的扶贫开发与生态环境建设相结合的试点；在新疆维吾尔自治区的阿合奇县设立了边境扶贫的试点；对云南省的布朗族及瑶族山瑶支系开展全面扶贫；在汶川、玉树地震灾区，把贫困地区的防灾减灾与灾后恢复重建有机结合，全面推进灾后恢复重建。通过这些试点，为因地制宜做好扶贫开发工作探索了道路，积累了经验。

在发展贫困地区社会事业方面，中国积极建立健全农村义务教育经费保障机制，加大对家庭经济困难学生资助力度，减轻贫困地区教育负担。实施中西部农村初中校舍改造工程、全国中小学校舍安全工程和农村义务教育薄弱学校改造计划，加强宿舍、食堂和必要的基础设施建设，改善办学条件。实施农村中小学现代远程教育工程，促进城乡和地区之间优质教育资源共享。加强农村三级医疗卫生服务体系建设，加强国家扶贫开发工作重点县乡镇卫生院、村卫生室建设。组织实施农村订单定向医学生免费培养项目，重点为乡镇卫生院及以下的医疗卫生机构培养卫生人才。加大培养合格乡村医生和接生员的力度，鼓励医疗卫生专业的大学毕业生到乡镇卫生院工作。进一步加大政府对参加新型农村合作医疗费用的资助力度。建立健全人口和计划生育服务体系。全面实行农村计划生育家庭奖励扶助制度，加快推进西部地区计划生育“少生快富”工程。加强农村公共文化服务体系建设，着力建设乡镇综合文化站，组织开展全国文化信息资源共享工程、送书下乡工程，开展广播电视“村村通”工程、农村电影放映工程、“农家书屋”工程。

各级政府在扶贫治理的过程中还注重当地的环境保护和生态建设。例如，在西藏等地开展草原生态奖励补助试点；组织实施京津风沙源治理工程，在项目区大力发展生态特色产业，实现生态建设与经济发展有机结合；实施岩溶地区石漠化综合治理工程，通过封山育林育草、人工植树种草、发展草食畜牧业、坡改梯、小型水利水保工程，实现石漠化综合治理与产业发展、扶贫开发结合；实施三江源生态保护和建设工程，通过退耕还草、生态移民、鼠害防治、人工增雨等措施，加强长江、黄河和澜沧江发源地的生态保护；加快完善生态补偿机制，加大天然林保护、湿地保护与恢复、野生动植物保护和自然保护区建设力度，维护生物多样性。

各地在贫困治理的过程中还十分注重人权事业的发展。国家对全国人口在10万人以下的22个人口较少民族实行专项扶持，编制并实施了《扶持人口较少民族发展规划（2005—2010年）》，对人口较少民族及其聚居区投入各项扶持资金37.51亿元人民币，集中力量帮助这些民族加快了发展步伐。此外，在扶助贫困妇女方面，国家组织实施了《中国妇女发展纲要（2001—2010年）》，把缓解妇女贫困程度、减少贫困妇女数量放在优先位置，加大对贫困妇女扶持力度，帮助、支持贫困妇女实施扶贫项目，鼓励、支持以妇女为主的扶贫经济实体的发展。