第一节 新中国成立前的扶贫探索（1921—1949年）

中国共产党是马克思列宁主义同中国工人运动相结合的政党，自从1921年成立以来就始终高度重视人民群众的民生问题，把治理贫困、改善民生、实现共同富裕作为自己的奋斗目标。然而治理贫困、改善民生、实现共同富裕的前提是必须推翻沉重地压在旧中国人民头上的“三座大山”——帝国主义、封建主义、官僚资本主义。伟大的革命先行者孙中山先生1911年领导的辛亥革命，推翻了清王朝，结束了两千多年的封建帝制，但中国社会的半殖民地、半封建性质并没有改变。为了改变这个状况，许多仁人志士进行了不懈探索，都没有成功，无论当时的国民党还是其他资产阶级和小资产阶级政治派别，没有也不可能找到国家发展和民族复兴的出路。

但是，中国共产党成立之初就是以共产主义为目的、以马列主义为行动指南的，是在思想上和行动上具有高度自觉的工人阶级政党，她给灾难深重的中国人民带来了光明和希望，给中国革命指明了方向。正如毛泽东所说的那样，中国共产党的成立，是一个开天辟地的大事变。她正确把握中国社会的主要矛盾，把马克思主义信仰与新民主主义各个阶段的革命任务、人民需要相结合，由此制定出正确的路线、政策，形成相应的理论，凝聚了党和人民的意志，激发了亿万中国人的革命斗志，经过长达28年的浴血奋斗，推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义的反动统治，成立了中华人民共和国，使中国人民站立起来，之后又确立社会主义基本制度，成功实现了中国历史上最深刻最伟大的社会变革，为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。

一 为治理贫困问题作准备

马克思主义关于贫困治理的相关理论，指引了1949年之前中国共产党扶贫治理思想和改善民生的实践探索，其思想中关于人的最高论述——人的自由而全面的发展是中国共产党反贫困思想的不变宗旨。1949年之前中国共产党的扶贫治理思想以马克思主义的反贫困理论为基础，同时又创造性地吸收中国传统的民本思想。这一阶段的贫困治理思想兼具继承性和发展性的特点，是在继承的基础上不断向前发展的。

中国共产党最大的特点就是能够坚持从实际出发，具体问题具体分析，依据所处阶段的国内外形势制定政策和策略。例如，在建党初期的1925年，中国共产党发布了《告农民书》，书中分析了导致农民贫困的原因：“第一个逼迫农民的自然是地主”,“第二个逼迫农民的要算外国资本家”,“第三个逼迫农民的就是军阀”,“第四个逼迫农民的是贪官和劣绅”。所以，“中国人民要解除切身的痛苦，推翻外国资本帝国主义及国内军阀的压迫，实是刻不容缓的事……解放中国也只有这条道路。”[1]这一时期，党的目标主要是分析革命的任务和革命的对象，在此基础上为劳苦大众争取经济的、政治的、文化的权利，进而为解决贫困问题作好准备。

然而大革命的失败，使以毛泽东为主要代表的一大批共产党人逐渐认识到中国革命的复杂性艰巨性，开始探索农村包围城市、武装夺取政权的革命道路，并把农民的土地问题视为夺取政权的关键问题，这也为最终彻底解决农民的贫困问题打下了制度基础。中国共产党在土地革命的斗争实践中经过摸索和总结，逐步形成了土地革命时期的路线、政策和方法，这就是依靠贫农雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建的土地所有制为农民的土地所有制；发动农民自己动手解决土地问题，以乡为单位，按人口平均分配土地，在原耕地基础上，抽多补少，抽肥补瘦，满足无地少地农民的土地要求。在这条土地革命路线的指导下，各个革命根据地相继完成了土地制度的深刻变革。土地革命推动了根据地农业生产的发展，也为红军战争奠定了坚实的群众基础。1937年7月，中国共产党发布《中央关于土地政策的指示》，指出：“实现土地革命的意义，不但是给占全国人民百分之八十的农民群众解除封建的剥削，而且同时就是推动这百分之八十的人民积极参加民族解放，强大民族革命力量。”[2]关于让百分之八十的农民群众解除封建的剥削，其本质就是让他们翻身得解放，消灭贫困，消灭剥削，尽早过上幸福生活。

进入全面抗战时期，为了领导八路军、新四军等抗日武装建立和巩固抗日根据地，中国共产党制定了一系列经济和民生政策，一方面为了改善抗日根据地异常落后的经济状况，另一方面希望采取有效措施调动广大人民群众积极参与抗日行动。从1939年冬起，中国共产党在抗日根据地实行减租减息政策，农民得到了实惠，大大提高了农民生产的积极性。1940年12月，毛泽东在《论政策》中指出：必须改善工人的生活，才能发动工人的抗日积极性。然而，1941年至1942年，由于日军的野蛮进攻和国民党的包围封锁，再加上陕甘宁边区土地贫瘠、自然灾害频发，边区政府对农民征粮较多引起一些群众不满，毛泽东对此高度重视，在《经济问题与财政问题》中指出：我们的第一个方面的工作并不是向人民要东西，而是给人民以东西。我们可以给予人民的，就是组织人民、领导人民、帮助人民发展生产，增加他们的物质福利，并在这个基础上一步一步地提高他们的政治觉悟和文化程度。1942年3月，党中央印发《关于开展春耕运动的指示》，提出：“保证全体军民的充分食粮及各种生活必需品，如衣服、纸张、油等的原料，才能改善群众生活。”[3]随着大生产运动的持续开展以及实行精兵简政，根据地军民胜利渡过了抗战最困难的时期，也大大增强了党和根据地人民的血肉关系，这对在极端艰苦条件下坚持敌后抗日斗争直至胜利起了至关重要的作用。可见，这一时期的贫困治理现实目标是通过改善劳苦大众生活，调动广大人民群众参与抗日斗争的积极性。

民心是最大的政治，人民是根本的立场。解放时期的党中央紧紧抓住广大农民最关心的土地问题，在各解放区开展土地改革运动，召开全国土地会议，制定颁布《中国土地法大纲》，为贫苦农民实现翻身解放，团结绝大多数农民群众积极支持和参加人民解放战争创造了条件。解放战争呈现出加速度胜利的态势，其原因就在于共产党人紧紧抓住了帮助人民群众改善生活这个最大政治。这个时期各地还制定了一系列宪法性文件，主要有《陕甘宁边区宪法原则》《东北各省市民主政府施政纲领》《内蒙古自治政府施政纲领》《华北人民政府施政方针》等，这些文件大多涉及促进工农业生产、保障人民基本权利等内容。例如《陕甘宁边区宪法原则》提出：“人民有免于经济上偏枯与贫困的权利。保证方法，为减租减息与交租交息，改善工人生活与提高劳动效率，大量发展经济建设，救济灾荒，抚养老弱贫困等。”可见，这些内容是新民主主义时期治理贫困、发展经济、改善民生的经验总结，反映了中国共产党自成立以来始终关注着人民群众的贫困问题，并将取得政权让人民当家作主作为彻底解决贫困问题的制度前提。

二 “革命凝聚型”和“社会救助型”的治理思路

1949年前中国共产党贫困治理理念与实践，是所谓的“革命凝聚型”和“社会救助型”相结合贫困治理思路，一方面时刻体现着“人民利益”的群众观，另一方面又紧扣各个时期的革命任务，为各个时期的奋斗目标凝聚群众基础。每一阶段的贫困治理实践都是在继承前一阶段治理经验的基础上，结合新的革命形势和中心任务，提出相应的策略，深刻体现出中国共产党贫困治理思想独特的灵活性特征，这也是中国共产党区别于其他政党最显著的特点。

第一，贫困治理极大地调动了人民群众参与战争的高度热情。人民群众的发动和组织，人民群众的积极参与和力量、智慧的发挥，解决了中国革命的力量来源问题，解决了如何改变敌强我弱力量对比的问题，解决了最终如何战胜日本和国民党的问题。例如， 1947年3月至1948年8月，在陕甘宁边区共有26.48万人加入随军担架队，208.12万人加入粮草、弹药、被服、柴炭运输队，92.5万名妇女参加磨面、炒干粮、做军鞋等支前活动。这也充分证明，只要赢得民心、掌握民心，就能把群众的力量转化成巨大的政治力量，从而成为战争胜利的决定力量。

第二，开展贫困救助工作为发展生产提供了稳定的社会环境，也促进了劳动力的供给与增长。如果解决不好基本的温饱问题，灾民、难民等困难群体直接影响着生产发展和社会稳定。延安时期陕甘宁边区政府对灾民、难民等困难群体开展救助，不仅让他们的生活有了“保底”，还减少了边区的闲散人员，这在一定程度上抑制了社会矛盾、冲突等不稳定因素，使良好的社会秩序得以维持。此外，贫困治理还将困难群体这些潜在的人力资源开发成现实的生产力，困难群体通过救助得以生存，相当于对未来人力资源的保护，再通过群众互助互济，使部分困难群体加入了劳动和生产的行列，同时较低的社会救助水平以及积极的救助政策，也对其他劳动力产生了一定程度的激励与刺激，从而补充和增加了劳动人力资源。

第三，发展农业生产为开展贫困救济工作提供了物质基础和基本产品。1935年10月至1948年3月，陕甘宁边区政府通过发展生产，经济和财政均有所增加，这为抵御自然灾害，提供救济粮、救济款等各项数目巨大救济物资打下了基础，同时也在一定程度上提高了预防和救助困难群体的能力与水平。另外，在发展生产的过程中也为困难群体提供了一定的劳动与就业机会，使其能参与到社会救助和边区建设中来以实现自救。但是，由于特殊的环境致使边区经济薄弱，发展生产的水平和能力有限，再加上抗战救国的军需费用巨大，因此社会救助的水平与程度也只能处于较低层次，勉强维持困难群体的温饱。

总之，贫困治理的开展以及显著的救助效果，增强了民众对中国共产党的信任和支持，极大地促进了各时期中心工作的开展，促进了边区民众参与建设和抗战的热情，激发了其劳动与生产的意愿与能力，助长了民众的责任感与积极性，为新中国的建立提供了坚强保障。