导论
一 选题依据及意义
在复杂多元的现代国家治理中，始终面临着有限的社会资源和无限的利益需求之间的矛盾。如何在利益多元的社会群体间公平公正地分配社会资源，既保证分配方式的各方同意，又保证分配结果的可接受性，并以社会资源的优化分配和科学分配来解决社会纠纷、促进社会发展，构成现代国家治理的核心课题。
立法是现代法治国家实现公平公正分配社会资源的主导方式。立法的功能在于以民主的方式分配有限的社会资源，其本质是通过权利义务的设置来进行社会资源分配。在社会资源总体有限的背景下，民主的立法分配程序尤显珍贵。它关涉社会各阶层对资源分配格局的合法性认同，在根本上维系着基础性的分配正义。在现代人民主权国家，一切对公民的义务负担均须遵循义务法定法理。立法为公民设置义务，需要通过民主程序取得人民的同意以便更合理地分配权利义务，达成整个社会的均衡。而且，从资源配置的科学性角度来看，民主的立法程序可整合各方立法诉求，为立法分配提供信息基础并设定理性的协商与反思平台，由此增强立法的科学性。因此，整个立法程序应该是民主性与科学性制度化耦合的结构。其中，民主性是科学性的基础与前提，而科学性可以更好地提升民主性。[1]
改革开放40多年，当代中国积聚了大量的社会资源。从某种意义上讲，在社会各群体间公平公正地分配社会资源，消除两极分化所致的社会矛盾，实现社会资源的分配正义，已经成为当下中国发展的紧迫议题。改革于法有据，正是对社会资源分配正义如何实现的制度回应。通过民主的方式科学地分配社会资源，让社会各群体从中分享改革成果、获得发展机会，重塑社会的公平正义格局，正是当代中国立法的时代担当。
然而，当代中国立法，并不能完全满足上述期待。一方面，关于立法在国家治理和社会资源分配中的基础功能，尚未获得完全认知。在现代法治国家，立法是分配社会资源的主导方式。但当下中国立法实践中充斥着较多无效立法、宣示立法、景观立法等难以获得有效实施的立法虚假繁荣现象；与之相比，真正能够发挥社会调整功能、获得实际遵守和实施的，仍然是大量诸如“红头文件”等不具有规范性法律形式的政策命令。另一方面，立法实践中以部门立法、精英立法为典型的立法部门利益化现象层出不穷。当然，情绪化地将精英主导立法全盘指责为部门利益的输送，是十分不恰当的；但是，精英立法的专业理性如何与立法的民主诉求相契合，部门立法如何确保由专业理性加持的立法方案最终能够实际转换为人民福祉，从来不是依靠自律或者仅仅只是宣示就能实现的。
作为对上述立法问题的回应，民主立法、科学立法成为立法的核心意义导向，党的十九大报告在民主立法、科学立法之后又增加了依法立法。应该指出，民主立法、科学立法、依法立法，是解决上述问题的不二路径。然而，民主立法、科学立法、依法立法如何才能解决上述问题？其解决问题的思路、逻辑和机理是否明确？具体制度构建是否真实切中民主立法、科学立法、依法立法的内在指向？
立法实践改革难遂人意。作为对民主立法、科学立法、依法立法的落实，立法实践改革各有思路：如强化公众参与和人大主导立法对应于民主立法要求；加强专家参与和立法前论证评估工作对应于科学立法要求；完善立法类规范程序则对应于依法立法要求。各地在立法工作中各有特色，在某个方面均有改革建树。但是，民主立法、科学立法、依法立法，三者是彼此联结的功能融贯体，不能被切割开来当作立法改革可以着力的一个单向目标。事实上，如果将其中一点作为一个单向目标加以落实，任何改革都存在落入线性思维的误区，甚至会对民主立法、科学立法、依法立法形成内在抵牾。例如，加强专家参与和立法前论证评估工作固然能够提升立法的谨慎性和科学性，但如何与公众参与相契合？人大主导立法固然可能增强民主性，但如何有效利用政府部门的专业思维和丰富经验？
实现立法的功能期待，需要将民主立法、科学立法、依法立法的价值融贯性地安排在立法程序之中。也即，通过立法程序的制度安排，让立法据以展开的每一个环节都被赋予特定的功能，再经由整体程序设计中的环节相互承接，并通过各环节功能性的耦合对整个立法程序的运转产生结构性的作用。就此而言，立法的法定程序，并非按部就班的机械式流水作业，而是一种功能体系。在这一功能体系中，各个环节各司其职但彼此衔接，任何一个环节的功能实现都会对下一环节产生结构性的影响。在立法程序中，不同环节分别承担着民主性或科学性的使命，整体的结构逻辑彰显了民主性和科学性的耦合。就此而言，立法程序就是立法民主性和科学性结构耦合的载体。在此意义上，依法立法就是实现立法民主性和科学性这一本质追求的基本路径。
揣其根本，一切立法，首先是程序问题。坦率而言，当代中国立法实践不甚重视立法程序，或较为注重形式意义上的立法程序。在立法实践中，更多将立法程序理解为按部就班的立法环节和流程，忽视了立法程序所承载的立法民主性和立法科学性功能。立法程序对于实现立法功能的重要性很难获得理解。这可能构成当代中国立法问题的核心症结。如果以此认知来审视当代中国立法问题的制度原因，可将其归结为，立法活动的主要目的在于贯彻外在于立法程序的意志，但又要在形式上使这一意志贯彻活动具有合法性的符号包装。于是，立法程序就不断沦为按部就班的机械式操作和外在意志的依附，从而失去过程性的主体交涉、对结果的塑造以及价值规训功能。其结果自然是生产出了符合外在意志需要的“法律”，但经由这一机械化操作所生产出的“法律”，既缺乏民主性，亦难体现科学性，自然无从获得有效适用、更不要说获得人民的认受。
立法程序是立法民主性和科学性结构耦合的载体，而民主性是立法程序的基石。总体而言，作为立法程序基石的民主性，主要体现为两个方面：一是经由代表所形成的人民意志的整合和代议表达；二是民主审议阶段的意见辩论和方案综合。立法程序民主性的申扬，必须依赖作为民主性内在安排的两大机制。尤其在立法与民意对接环节，强化经由代表所形成的民主意志的整合及其在代议层面的表达，更是立法民主性的首要依托，可谓民主性的源头控制。
不过，在立法程序中，立法的民主性承载机制实际上有所欠缺。在《立法法》规定的立法程序中，体现立法民主要求的机制主要是代表提出法律案（附带草案）[2]和立法审议。前者是汇聚民众立法需求和由民众启动立法的民主性彰显，后者是对立法内容体现民主意志的过程控制。由民众决定是否启动立法，立法议题是否是民众立法需求之体现，是立法民主的要义。然而，在立法实践中，更多是由政府部门提出立法需求从而启动立法。各级立法规划和年度立法计划，虽然设置有面向社会公众的立法议题征集机制，但基本上是由政府部门提出立法项目立项申请。这一实践情形，无疑削减了立法的民主性。[3]
如果不能在立法启动环节实现民众对立法议题确定和立法启动的民主源头控制，就可能无法有效避免政治权威和外在意志借由议题确定对立法所施加的总体意志强制。这一问题，具体体现为两个方面：第一，在立法议题及方案未经民主讨论的情况下，直接进入起草阶段将其转化成立法规则，必然压缩民主空间。如果立法议题是事先单方给定的，即使再如何强调公众参与和民主协商，恐怕也很难调动民众的积极性。[4]第二，它为立法的部门利益化创造了空间。从法案的提出、法案审议直至法案通过这一程序过程，由于其较为侧重专业性，因而相对封闭，天然存在着排斥民主因素与公众参与的倾向。未经民意确证就启动立法的后果就是，将立法程序中最大限度容纳民主意志的渠道堵塞，从而直接限缩了立法的民主空间，也使得在后续立法过程中通过加强公众参与来提升立法民主的努力大打折扣。立法审议勉强可以视为立法民主性的主要机制，但由于代表制的总体语境、人大立法机关的机构设置以及起草工作的专业性，给审议者审议法案增加了难度，也使得立法审议的民主空间被所谓立法官僚化的倾向所压制。因而，就此而言，在当下立法程序中，立法程序由立法科学性对应的专业机制主导，部门立法、精英立法等实践问题乃是根本上由程序上的民主性机制缺失这一制度原因所致。
这就意味着，在立法的酝酿与启动阶段，民主性应当处于主导地位。就此而言，在代议奠基和过程协商两大立法民主机制之外，从立法议题确定这一立法的源头机制上，进行一种源于民意汇聚以确立立法议题、推动立法启动的民主性总控，是立法民主的基础机制。其对应的立法程序环节，就是本书主要探讨的立法理由说明。
将立法理由说明作为立法程序的内在构成，承载着最大限度的民主诉求，是民主基础性的重要保证。一方面，它创造开放性的民意空间，汇聚与筛选公众立法需求，基于程序的独立整合过程，意在防止外在意志对立法过程形成殖民，同时也对代议意志进行必要的过滤和提炼。另一方面，在立法程序中确立立法理由说明作为独立环节，可借此搭建起立法整体性架构，串联起理想立法的全过程。立法理由说明制度作为立法程序的内在设置和基础环节，能以民主意志的汇聚对后续立法活动进行源头上的民主控制；进而通过立法程序的整体联动设计，将这一环节汇聚的民意加以提炼，决定是否启动立法，并将议题整合和汇聚的方案作为后续立法过程、立法监督、立法完善展开的基础框架，对议题设置和方案选择施加必要的约束，从而塑造整体立法程序的民主约束，使整个立法程序都获得民主正当性支撑，以制度化的方式形成对民意真正有效的回应。
应该指出，立法理由说明并非凭空臆造。在立法实践改革中，诸如立法建议、立法前评估、立法规划和计划、立法草案说明等，都实际发挥着对立法必要性和可行性进行阐述的理由说明功能。但这些或是偏重于专业理性，或是根本就不具有独立的程序意义和程序效力，因而自然难以发挥以民主性的立法理由说明拓展立法程序的民主空间并规范导引整体立法程序的功能。探讨立法理由说明的制度结构，需要对现有这些相对松散的立法环节进行制度化整合与改造，在此基础上将立法理由说明上升为独立的立法程序环节，使立法民主性和科学性在立法程序的结构耦合中发挥出牵引性的基础环节作用。
就此而言，立法程序是立法启动、立法起草、立法审议、表决、备案审查直至立法修改等环节各司其职、内在串联、相互呼应、彼此联动所形成的有机整体。各个环节分别承担着民主性或科学性的功能，通过立法程序的整体串联，形成了立法民主性和科学性的结构耦合载体。在这一认识下，需要我们对立法程序的设计进行重新理解。将立法理由说明作为立法程序的内在设置和基础环节，构成这一重新理解的初步设想。有鉴于此，立法理由说明的建构，实际上就是重新回归立法的本质，在立法体制中的最初环节进行民主性空间的拓展，让人民的意志在立法程序中得到表达的一种程序性要求，以更好地提升立法的民主性与科学性。本文以此为选题，从立法程序的整体功能性视角，以立法理由说明作为切入点，试图以此来探究立法程序的理想逻辑，进一步说明立法理由说明在立法程序中的结构功能，据此进行制度构造，为立法理论与实践中的争议问题，提供新的认知视角。