第二节 现有文献述评

一 国外研究文献综述

关于政府承担养老保险制度责任的必要性，西方学者较早展开研究。自1883年德国开始实施社会保险制度以来，英国激进自由主义代表人物霍布豪斯（Hobhouse）、以国家干预理论著称的凯恩斯（John Maynard Keynes）、为福利国家的建立做出巨大贡献的贝弗里奇（Willian Beveridge）等人所建立的理论均为政府承担社会保障制度责任提供充分的证明。[5]另外，被称为“现代财政学之父”的马斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）也对政府作用给予极大的肯定。[6]因此，政府承担养老保险责任具有充分的理论依据。

西方国家福利体制与社会保障制度中政府作用比较研究。在不同的福利体制中，政府在社会保障制度上的责任不尽相同。因此，政府责任差异与福利体制差异紧密相连。在福利体制类型的研究中，艾斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）根据不同国家非商品化、分层化以及国家和市场在养老金制度中的作用将资本主义福利国家体制划分为自由主义福利国家体制、保守主义福利国家体制和社会民主主义福利国家体制，自由主义福利国家体制只提供作用有限的社会保险计划，典型国家包括美国、加拿大、澳大利亚；保守主义福利国家体制关注的主要是对既有阶级分化的保护，典型国家包括法国、德国、意大利等；社会民主主义福利国家体制奉行普救主义原则，其非商品化的社会权利最大，典型国家如瑞典。[7]有研究指出斯堪的纳维亚模式的发展经历了一百多年，包含着国家和市场两方面割裂式的发展，国家把家庭的责任全都揽过来。斯堪的纳维亚模式总是对不同的要求做出回应，以国家干预增加需要。[8]可见，在斯堪的纳维亚模式中政府财政作用较大。Wil Arts和John Gelissen在其著作《福利体制的三个世界或更多？》中，总结了福利体制划分的不同类型，他们指出，Leibfried（1992）依据贫困、社会保险和贫困政策将福利国家划分为盎格鲁—撒克逊模式（残余模式）、俾斯麦模式（制度化的）、斯堪的纳维亚模式（现代的）、拉丁模式（初步的）,Castles和Mitchell（1993）依据福利开支、福利津贴的平等性和税收将福利国家分为自由主义模式、保守主义模式、非右翼力量主导的福利群体、激进的模式；Siaroff（1994）依据家庭福利导向、女性工作意愿、家庭津贴给付程度将福利国家划分为新教的自由主义模式、发达的基督教民主主义模式和新教的社会民主主义模式；Ferrera（1996）依据资格标准、津贴形式、财政规则、福利组织、管理的制度安排将福利国家划分为盎格鲁—撒克逊模式、俾斯麦模式、斯堪的纳维亚模式和南欧模式；Bonoli（1997）依据社会开支指标将福利国家划分为英国模式、欧洲大陆模式、北欧模式和南欧模式；Korpi和Palme（1998）依据津贴给付基础、津贴给付原则、社会保险项目将福利国家划分为基本保障类型、法团主义类型、普遍覆盖类型、以特定目标群体为导向类型和国家给予津贴的自愿社会保险类型。[9]

另外，伊恩·霍利迪（Ian Holliday）在文章《生产型福利体制：东亚的社会政策》中，提出了福利资本主义的四个世界，即自由主义福利体制、保守主义福利体制、社会民主主义福利体制和生产主义福利体制，并指出东亚社会政策属于生产性福利体制，在生产性福利体制下，社会政策从属于经济政策，国民的社会权利较少，并且社会权利与生产活动紧密相连，[10]如日本、韩国、中国台湾、中国香港、新加坡等国家和地区的福利体制。可见，在不同的福利体制中，政府财政责任存在差异，同时，这种差异与既定地区的福利文化有密切的关系。

养老保险制度政府财政责任影响因素的研究。迪尼托（Diana M.DiNitto）对美国社会保障制度的发展进行分析，指出政党意志影响到社会保障的发展，[11]导致政府财政责任发生变化。事实上，政府政策是控制国家的主要社会群体的利益的反映，[12]政党的更替使政府政策发生变化。皮尔逊（Paul Pierson）指出意识形态对福利国家产生重要的影响。[13]有的研究指出，许多OECD国家的政府已经注意到人口老龄化的挑战，并试图将养老保险改革的目标瞄准养老保险财政平衡，[14]这表明人口老龄化对养老保险政府财政有重要的影响。有的研究指出，在日本财政政策的变化过程中，社会保障预算发生变化，进而引起社会保障支出的变化。[15]有的研究指出，日本、韩国、中国台湾、中国香港、新加坡社会福利的公共支出水平低，这与这些国家和地区公共和私人混合福利项目、年龄构成、养老保险计划成熟性、福利项目的覆盖范围、福利项目的慷慨以及福利供给中家庭和企业的作用有密切的关系。[16]可见，影响养老保险政府财政责任的因素有很多，政党意志、意识形态、人口结构、财政政策、家庭和企业作用等都是影响养老保险政府财政责任的重要因素。

二 国内研究文献综述

关于政府承担养老保险制度财政责任的理论基础。学界主要从公共产品理论、福利国家理论、福利损失补偿理论、社会公正理论、马克思主义社会保障理论进行分析。还有研究从人权理论、二元经济理论和市场失灵理论进行分析。[17]同时，社会保障与经济发展协调理论、农民养老基本保障需求理论、[18]社会正义理论、[19]正常社会状态下国家认同说、公共职责说，转型社会状态下渐进改革的“双重”路径依赖、社会和谐成本说、必要劳动补偿说，[20]常被作为分析政府承担农村养老保险制度责任的理论依据。

关于政府承担养老保险制度财政责任的现实依据。转变政府责任理念的内在要求、应对人口结构变迁的现实要求、适应国际发展趋势的方向要求政府承担养老保险财政责任。[21]统筹城乡均衡发展、弥补工农二元体制中农民福利损失、[22]补偿农民利益、[23]农村老龄化压力、土地养老局限性和家庭养老功能有限，[24]常被作为分析政府承担农村养老保险制度财政责任的现实依据。国际公约依据、宪法依据、社会法依据和政策依据成为其法律依据。[25]

关于政府承担养老保险制度财政责任的必要性。通常从“其他责任主体缺陷说、政府责任有效说、养老保险属性说”的角度进行分析。其他责任主体缺陷说是指除政府以外的主体在养老保险供给上存在缺陷，以此说明政府责任的必要性。由于个人短视、[26]家庭养老的不足、[27]市场失灵[28]导致个人、家庭或市场的单一主体不能为养老保险承担持续的经济支持责任，应由政府承担养老保险责任。政府责任有效说是指由于政府在承担养老保险方面具有优势，以此说明养老保险政府责任的必要性。因政府的父爱主义、[29]政府组织承担社会风险能力强、[30]新公共管理理论、[31]政府机制在养老保障中的效能、[32]国家社会管理职能的要求、[33]近代国家责任的转变、[34]公共财政职能的要求以及符合利益对等原则和税收公平原则、[35]对经济增长产生财政支出乘数效应、对经济和社会发展产生稳定效应、对农村社会保障产生制度供给效应、对农民直接或间接带来增收效应、[36]对农村居民产生收入调节效应、激励效应和公平效应、[37]降低居民收入基尼系数、增强居民消费需求，[38]应由政府承担养老保险财政责任。养老保险属性说是指由于养老保险产品属性的特殊性导致由政府承担财政责任。养老保险的产品属性、[39]外部性以及信息不对称，[40]使得政府有必要承担养老保险财政责任。关于农村养老保险政府财政责任的必要性。由于统筹城乡发展、农村经济的特殊性、缓解农村老年贫困，[41]农村养老社会保险是典型的公共物品、农村劳动者享有国民基本权利和待遇、国家的安定团结和实行中国人口政策的要求，[42]使得政府在农村养老社会保险制度中起主导作用。

关于养老保险政府财政责任的有限性。因养老保险制度中政府工作低效率、[43]内部性导致政府刚性扩张、[44]养老保险制度中政府决策失误、[45]对经济效率造成损失、[46]对商业养老保险的挤出效应、政府干预中的寻租问题、[47]公平损失、[48]加重国家财政负担，[49]政府只能承担有限责任。政府资源的有限性与我国农村人口众多的现实性、[50]农村基本养老保障的私人产品属性，[51]使政府在农村养老保险中承担有限财政责任。“有限财政责任农保”就是指政府对农保所提供的保险费补贴和承担的养老金支付风险是在特定人群特定时段内的一种限额限时责任。[52]而养老保险财政责任合理区间的下限应当定位在保障水平与政府的财政负担能力相适应，上限应当定位在社会保障水平与社会保障的性质相一致。[53]

关于政府承担养老保险制度财政责任的发展变化。转轨前政府在养老保险中的价值取向上表现为以追求社会公平为主、效率次之，在责任空间上政府占据了养老保险的整个责任空间，表现为：给付制度的设计；各级工会组织是实施机构；各级劳动部门是监督机构；被保险人完全处于从属地位，不直接缴费。转轨后政府在养老保险中的价值取向表现为养老保险的效率意识逐渐加强，在责任空间上政府将大部分责任空间让渡出来，在政府作用空间上表现为：给付制度内含激励机制，突出体现在个人账户制度的建立上；直接对养老保险进行经营和管理；政府对养老金的营运一直实施单一的行政控制，但已开始迈出市场化运作的步伐。[54]政府在养老保险责任上从“无所不包”到“有所为、有所不为”，转型以来第一阶段（1986—1994年）政府的财政责任开始收缩，第二阶段（1995—1996年）政府财政责任大幅下降，第三阶段（1997—2000年）政府的财政责任回升。[55]20世纪80—90年代社会政策改革呈现出明显的国家收缩的特征，主张政府责任的有限性，强调个人和社会的责任；从20世纪90年代末特别是进入21世纪之后的和谐社会建设时期，社会政策改革是国家责任的适度回归，政府责任表现为资金投入力度不断加大，在制度设计和管理上也表现得更加积极。[56]这说明政府对承担养老保险制度财政责任的态度从否定变为肯定。[57]

关于政府承担养老保险制度财政责任的特点。第一，多样性。政府要承担养老保险的一般财政责任和特殊的财政责任，一般财政责任包括：公职人员的养老金、公职人员其他社会保险项目财政责任、弥补社会保险基金缺口、其他财政责任；特殊的财政责任包括：历史债务、摩擦成本、试验成本、新制度的建设成本。[58]第二，差异化。表现为财政支出的城乡差异和地区差异、[59]不同层级政府财政补贴差异。[60]第三，被动性。1997年以后因养老保险基金的资金缺口，国家财政才不得不进行补贴并通过国有股减持充实社保基金，这是一种“倒逼机制”所引起的政府财政责任。[61]第四，压力大。政府面对基金缺口压力、做实个人账户压力、人口老龄化压力、兑现养老金60%替代率的压力。[62]政府承担农村养老保险财政责任的特点，包括：第一，激励性。财政入口和出口同时补贴使制度灵活有效。[63]中央财政全额支付最低标准基础养老金可通过“保基本”确保公平，地方财政对农民缴费实施补贴通过“广覆盖”实现共享。[64]第二，差异性。新型农村养老保险中央财政补贴总体压力较小，[65]地方财政补贴能力有差别，[66]中西部贫困地区地方财政筹资难，[67]贫困地区地方财政尤其是县级财政保障能力存在不足。[68]中央政府财政负担水平大于地方财政负担水平。[69]

关于养老保险制度政府财政责任问题的研究。第一，政府财政责任缺位。由于将政府职能转变简单地等同于政府退出、高福利的负面效应、市场机制高效率的影响，[70]政府在财富再分配和社会福利提供中的作用被忽视。[71]第二，政府财政责任转嫁。化解历史责任时存在政府向企业和个人转嫁责任的问题，承担现实责任时存在着企业和个人向政府转嫁责任的问题，中央政府与地方政府之间存在着相互转嫁责任的问题。[72]在现实责任的履行上，国家财政总体投入不足，中央政府和地方政府财权与事权不对等，在历史责任的履行上，政府对转制成本的承担没有做出承诺。[73]第三，政府财政责任差异。中国社会保障支出项目虽多但面临结构失衡和城乡断裂问题。[74]第四，政府财政责任非制度化。表现为政府财政责任保障机制不健全、财政担保机制缺失、财政责任制度化水平低。[75]

关于养老保险政府财政责任改革的研究。主要包括：一是统筹化路径。要关注公平和效率的统筹、政府、市场与社会的统筹、历史债务与制度可持续发展的统筹、国际经验和中国国情的统筹、发达地区与落后地区的统筹、城市与农村的统筹、中央财政和地方财政的统筹、民生与经济和政治的统筹、改革方向与路径措施的统筹，以此实现财政责任统筹。[76]二是制度化路径。实现基本养老保险制度财政预算责任制度化、供款责任制度化、财政分担责任制度化、财政调整责任制度化、财政监管责任制度化。[77]三是财权事权划分路径。合理划分中央政府和地方政府财权与事权，完善专项财政转移支付机制。[78]四是财政补贴模式优化路径。完善城镇企业职工养老保险制度的责任模式，使之明确化与清晰化。[79]财政应发挥有限的“兜底”功能，完善财政责任机制和管理机制，财政补助程序必须严格明确。[80]通过确立国家分担缴费责任的理念、建立政府财政责任调整机制、建立中央政府和地方政府合理分担财政责任的机制，来完善镇企业职工养老保险制度政府财政责任机制；通过改进财政对城乡居民参保的激励机制、完善财政在城乡居民养老保险制度中的分担机制、完善财政对东部地区基础养老金的支持机制，来完善城乡居民养老保险制度政府财政责任机制。[81]

关于新型农村社会养老保险制度政府财政责任改革思路。应加大对中西部地区农村社会养老保险中央政府财政支持的力度，提高“入口”补贴标准增强农民参保的意愿，[82]加大中央财政对东部农业人口较多省份的财政支持，[83]建立对低收入农民个人账户注资扶助机制，[84]促进财政补贴责任明晰与细化、加强财政补贴标准的适时与适度调整。[85]

三 现有研究文献简要评论

通过对国内外养老保险政府财政责任研究的文献分析，可以发现已有研究在以下几个方面达成了共识：第一，政府介入养老保险具有充分的依据。在养老保险政府财政责任的依据方面，现有研究主要从理论依据、现实依据和法律依据进行分析，并从经济学、政治学、法学、社会学等学科角度进行研究，这为政府承担养老保险责任奠定了坚实的基础。第二，政府养老保险责任的有限性。通过分析政府失灵、养老保险属性等问题，确立了政府在养老保险中责任承担的有限性。第三，中国政府在养老保险中已经承担财政支出责任但政府财政支出责任存在较多问题。无论是对城镇企业职工养老保险制度转型中政府财政责任的研究，还是对新型农村养老保险制度政府财政责任的研究，均发现政府在财政支持上存在结构上不均衡、中央和地方财政不合理的问题。第四，养老保险制度政府财政责任需要优化。已有研究认为可以从养老保险政府财政规模扩大、财政支出结构调整、财政责任制度化、财政供给主体财权和事权的划分等方面强化养老保险财政责任。

同时，已有研究也存在一些不足，主要表现在以下方面：

第一，研究方法的不足。在养老保险政府财政责任研究的文献中，比较方法运用方面存在不足。尽管有的研究文献也使用了比较研究法，但多是某种制度在不同地区的比较、不同时间的比较，而养老保险制度项目上的比较、国别间的比较较为少见。同时，研究方法的不足还表现在制度研究方法上，已有研究较少地对不同时间段养老保险制度的经济、政治、社会和文化环境进行分析，因而也不能很好地理解某一时间段政府财政责任的选择原因及其影响后果。

第二，研究内容的不足。已有研究成果在研究内容方面的不足主要表现为国外养老保险政府财政责任的分析上。在城镇职工养老保险制度政府财政责任方面，已有研究多从制度转型所引起的财政责任进行分析，在农村养老保险制度政府财政责任的分析上国外可以借鉴的经验不多。而对于国外养老保险制度政府财政责任的比较分析研究较少。同时，研究内容的不足还表现在对养老保险政府财政责任的形成原因和影响机制分析不够，具体表现为研究的系统性不够，深入性不够。

第三，研究的学理性不足。已有研究多是针对现实问题进行研究，如转轨成本的测算、未来财政责任的负担、中央和地方政府财政责任分担办法，研究手段多是利用计量模型、统计软件进行分析。这凸显出现有研究的学理性需要深入，也即理论性不够。如以养老保险政府财政责任负担分析为例，需要弄清楚养老保险财政负担有哪些、负担是如何产生的、可能产生什么影响、负担的规模有多大、化解的方法有哪些、国外是否有相应的问题等。单纯进行财政负担的测算可能导致研究问题的系统性不够，学理性欠缺。

基于上述分析，可以发现在城乡居民养老保险制度建立和公共财政理念的背景下，对于养老保险制度中城镇企业职工养老保险制度政府财政责任、机关事业单位养老保险制度政府财政责任和城乡居民养老保险制度政府财政责任的比较研究很有必要，对于国外养老保险政府财政责任的深入研究有重要的理论价值。这也正是本书的价值所在。