导论

一 问题的提出

著名经济学家保罗·萨缪尔森曾指出，效率是经济学研究的中心问题，也许是唯一的中心问题。财政学作为经济学的重要分支，财政支出的效率也必将是财政学研究的一个重要内容。

主流经济学所坚持的标准是“帕累托效率”标准，该效率描绘了一幅完美的图画，社会只要达到帕累托效率，也就实现了完美“和谐”，因此，帕累托效率成为市场经济学研究的核心参考标准。帕累托效率理念也适用于公共经济学（财政学）中效率评价问题，只是其表现形式与市场经济学有所差异而已。

在财政分权体制下，地方政府获得财政支出的自主权和机动权，为满足当地居民的需求，利用公共资源提供公共商品或服务[1]。公共需求是多种多样的，决定了财政支出有多种类型，比如教育支出、文化支出、卫生支出、公共安全支出等，这些支出是否满足了居民（选民）的需求，这个问题是任何财政支出行为都无法回避的，这就涉及如何对财政支出进行效率评价。

我国的经济市场化改革以及财政分权体制改革至今，关于财政支出的讨论最多的是公共商品供给不足，未能满足公众的需求。实际上公共商品是财政支出形成的最终产出，公共商品供给未能满足公共需求，其可能的原因要么是财政投入不足，要么是财政支出效率不高。因此有必要对我国地方财政支出效率进行研究，对地方财政支出效率进行实证评估，了解我国目前财政支出效率的影响因素，以及如何进一步提高地方财政支出效率的政策设计和制度安排。

一般来说，财政支出效率包括了两个主要组成部分：财政支出配置效率和财政支出技术效率[2]。前者主要包括两个方面：财政支出应该如何在各门类间进行配置，才能符合帕累托效率标准，以及如何评价或衡量现实中财政支出的配置效率。后者同样也包括两个方面的内容：财政支出技术效率含义以及如何评价或衡量现实中财政支出技术效率。

本研究主要围绕财政支出的配置效率和技术效率展开，并对我国地方财政支出效率作出实证评估。文中数据如无特别说明，均来自于历年《中国统计年鉴》《新中国六十年统计资料汇编》《中国财政年鉴》《中国税务年鉴》《中国教育统计年鉴》《中国卫生统计年鉴》《中国社会统计年鉴》、各省统计年鉴以及前人研究成果。

（一）我国地方财政支出效率的现状

如前所述，财政支出效率包含了公共资源的配置效率和使用过程中的技术效率，这两个效率紧密相连，下面首先对当前我国地方财政支出效率作一个总体概览。

众所周知，我国是一个正处于转型中的发展中国家，经济发展水平不高，与公共需求相比，可用的公共资源是很稀缺的，因此，提高公共资源的配置效率势在必行。比如，满足公众对教育的需求就应该将公共资源向教育领域多倾斜，这不仅会提高配置效率，同时也为社会成员的发展提供了均等的机会，有助于实现效率和公平的统一。目前，我国在公共支出的配置效率方面存在许多突出的问题，这些问题不仅涉及预算编制环节，更涉及预算的执行环节。

从预算的编制环节看，《中华人民共和国预算法》规定各级人民代表大会的代表由选举产生，“人民代表，代表人民”的宣传为人们所熟识，但是在实际操作上，人民代表的偏好表达是否真正与人民的意愿诉求一致，这还需要打个问号。这种信息传递过程的损失有时是非常大的，这就意味着按照代议制民主的决策制度本身就存在着效率的损失。其次，目前，编制方法上提出采用零基预算编制方法，但鉴于工作量、人员素质要求高等原因，不少地方依然采用增量预算编制方法，无法全面科学准确反映公共需求。再次，地方预算编制遵循“两上两下”的原则，这实际上存在讨价还价的情形，这种情形带来的结果往往是预算编制的数字和最终的数字差距较大，无法完成预期的目标。

《中华人民共和国预算法》上明确规定，政府预算草案经人民代表大会表决通过以后即成为有法律约束力的法律性文件，具有其权威性和严肃性，必须严格按照预算文件执行，任何部门和个人都不得擅自改动。然则政府部门在预算执行过程中偏离预算，甚至利用权力擅自改变预算的事情常常发生，最终只得预算“权威”之空名。

在预算的执行过程中表现出来的问题主要有：首先，公共资源的滥用。社会舆论诟病最多的当属政府部门的“三公”经费的支出，即“公务接待，公车消费，公款出国”。2013年中央各部门公布“三公”经费的使用情况，但没有得到社会公众的普遍认可，一是因为数额受到质疑，二是信息粗略，意义不大。地方政府的“三公”经费开支情况现在仍未见“阳光”，但可以肯定的是，政府目前公布出来的这三项经费数额是偏低的，因为，这三项经费是按照中央和地方决算报表统计出来的，不包括转嫁到企业事业单位的相关支出。因此可以说，目前，我国公共资源的大量流失是不争的事实。其次，政府官员贪污腐败、渎职侵权造成公共资源的大量流失，除了对国家造成直接经济损失，该行为的间接损失可能更为庞大，这对于公共资源也是巨大的浪费。再次，公共资源的使用失当，投入浪费现象严重。政府部门在编制预算时都尽量往大了编制，实际上并非需要如此大的开支。上海社会科学院陈宪教授在一次演讲过程中曾举了这样一个例子：某省直机关申报的行政资产经费最终只得到1/4的批复，被砍掉的依据是财政厅的数据库记录了该省直单位的资产存量数据库，对该单位的资产使用情况摸查得非常清楚。这说明了一个问题，3/4的申报数额对该单位来说可能就是对公共资源投入的巨大浪费。

从理论的角度看，公共资源与私人资源不同之处在于它的使用不仅关系到效率问题，也关系到社会的公平问题，公共资源的配置效率失当直接的后果是不能有效满足公共需求。从全社会的角度去考虑机会成本，如果配置失当，则机会成本将大大增加，那么公共支出的社会总效益必定下降；从公平的角度看，公共资源来源于社会成员或纳税人，它的使用必然与社会公众的价值取向紧密相关，配置失当必然有损社会公平正义，即部分人或某些利益集团获得的公共资源过度，另一部分个人或利益集团获得的公共资源将不足，因此，就要求公共资源的配置必须遵循一定的规则和标准。

近些年内，中国财政学界曾对“公共财政”的说法进行过激烈的争论，争论的焦点是“公共”二字是否为画蛇添足之举，但从财政本身的理论意义上讲，确实，财政本身就有“公共”的含义，但在社会主义市场经济的背景下将这二字加在“财政”之前，就赋予了“公共财政”更多现实意义。讲“公共财政”是欲与以往计划经济体制下的“国家分配论”的思想体系相区别，是与市场经济体制相适应的财政思想。在看待公共资源上，它明确了公共资源和私人资源的区别，明确了“公”和“私”[3]。利用“公共财政”的理念，有助于我们理解哪些是公共资源，哪些是私人资源，以及它们各自的产生，有助于在实际操作中对公共资源的配置有更深的认识，有助于我们改进工作方式和制度安排，从而提高公共资源的使用效率。本研究的理论基础就是“公共财政”思想理论体系。

地方财政支出的低效率是中国长期面临的一个重要难题。自市场化取向改革始，公共财政的理念开始形成并逐渐成为学界主流，使得财政支出效率问题突出地体现出来并被学界和公众所关注，这是因为按公共财政的基本理念，财政是政府按照社会公众（纳税人）的偏好，以最低成本提供公共商品来满足公共需求的经济行为，该行为过程从根本上是财政支出决策效率（预算效率、配置效率）和生产（技术）效率的内在需求。通常人们所讲的“财政支出缺位和越位”“行政经费膨胀”“政绩工程”“形象工程”等，从理论上讲，这都是地方财政支出效率低下的具体表现。

我国地方政府长期以来普遍存在重收入、轻支出的问题，这是有悖于公共财政基本理念的，地方政府应该更多关注财政支出效率问题。因为财政收入根本上说是纳税人的钱，管好、用好财政收入是对纳税人负责。

提高地方财政支出效率，首先要从预算程序入手，硬化预算约束。理顺预算程序的前提是政府职能定位明确，各级政府事权划分清晰。财政职能分为配置职能、再分配职能和稳定职能，分别涉及公共资源的配置、收入的再分配和社会安全与经济稳定。实际上，在中国现行的财政体制安排下，各级政府的事权并没有明确规范，1994年的“分税制”改革的推动者是中央政府，地方各级政府没有多大的发言权，结果造成中央政府首先掌握良好的税源、稳定可靠的税种的征收权，而中央政府常常将支出的责任以行政命令的方式安排给地方政府。在现有转移支付制度不完善的背景下，地方政府尤其是较低层次的地方政府财政困难的问题非常突出。另外，由于种种原因，地方政府有追求更高GDP 增长的冲动，在利用财政税收手段掀起招商引资的浪潮中，地方政府的财政压力也必将增大。19世纪80年代，德国经济学家瓦格纳提出“公共支出增长”理论，他认为，政府的财政支出与经济增长之间存在着正相关的函数，即伴随着经济增长[4]，财政支出也会不断增加。要行使国家职能，为社会提供公共商品，有两条实现途径，要么增收，要么增效。增收的主要形式是增加税收或发行国债，增加税收涉及宏观经济的各个方面，要受到宏观经济环境和社会、政治环境制约，且对财政本身乃至全社会有潜在的风险威胁。增效即提高财政支出效率，在既定的财政投入下，实现公共商品和服务产出的最大化，或在既定的产出目标下，实现财政投入的最小化。相对于增收的途径，增效对地方政府来讲更现实。因此提高财政支出效率能够满足日益增长的财政资金需求，能够改善财政运行状况，并能够保障政府职能实现。地方政府财政在提供资源配置、收入再分配、发展地方经济等方面发挥着越来越重要的作用。随着地方经济的发展、人口的增长和城市化进程不断加速，由地方政府所提供的公共商品，如教育、社会保障、医疗卫生、道路交通运输及其他公共设施，对于经济效率的提高、人民生活质量的改善、乃至整个社会的进步都发挥着越来越重要的作用。因此，地方财政在现阶段我国经济中的作用变得越来越重要。

（二）我国地方财政支出效率存在的问题

我国财政支出依然存在着“越位”“缺位”的情况，那么从经济学的帕累托效率观点看，这肯定是非效率。具体来看，这种低效率主要表现在财政的配置效率和技术效率两个方面。

1.从财政的配置效率上讲，我国财政支出结构不尽合理

财政支出结构是指，在一定经济体制和财政体制下，在财政资金分配过程中，所形成的各项支出在全部支出中所占的比重以及相互之间的内在联系。财政支出结构优化的制定标准，应该是财政资源在政府各项职能之间进行的配置，能够满足一定时期政府实现有效管理社会共同事务的目的。结果合理地满足了这个目的，财政支出结构就是优化的，否则，财政支出结构就是不尽合理的，没有达到财政资金分配使用的最优配置效率。

现代经济学理论认为，市场经济中政府应承担以下职能。第一，实施宏观经济调控，不直接介入或基本不介入微观经济活动领域，以利于市场对资源配置发挥基础性作用，政府通过经济政策和法规影响市场发生作用的条件。第二，规范、调节、服务市场经济职能。具体包括：建立法律基础，维护正常的市场运行和竞争秩序，平衡社会总供给与总需求，保持宏观经济稳定。提供经济发展所必需的基础设施等公共商品，进行收入再分配，实现社会公平。财政支出正是围绕着保证政府实现上述职能进行的。财政支出结构优化的基本标准，也是考察财政资源分配中，对各项政府职能资金需求的满足程度及各项支出之间的比例关系。

根据马斯格雷夫和罗斯托财政支出结构随经济发展阶段不同而改变的理论来分析，目前，我国财政支出结构不尽合理，其具体表现在以下几个方面：一是公共投资财政支出占GDP 的比重不断下降，政府宏观调控经济的能力受到影响。二是社会保障支出明显不足，在一定程度上延缓了我国市场化改革进程。三是行政管理费支出不断增长，大量挤占急需的公共支出项目。行政管理费支出增长较快的一个重要因素是公用经费增长。而公用经费支出范围不明确，浪费较严重。在事业费使用结构中，用于养人的多，用于发展事业的少。由于我国财政支出结构不合理，财政支出的越位和缺位在所难免，我国财政支出结构优化的潜力还很大。

2.从财政支出生产效率上讲，我国财政资源绩效不高

通俗地讲，财政支出技术效率是指财政资源使用过程中，为提供特定的社会共同事务而使用的财政资源量与其产生的效果的比较。一般地说，在为达到一定财政目的的前提下，财政支出数额越小，财政效率越高；在财政支出为一定的条件下，由财政提供的公共产品数量越多，财政效率越高。财政支出使用效率具有两个基本特点：一是不能单独用量化的方法全面衡量财政使用效率水平；二是财政使用效率不具备统一的衡量标准。财政使用效率的内容与特点表明，对财政资源使用多视角的考察，以全面理解财政使用效率。从经济角度考察，它要求不仅要计算各项财政活动所耗用的财政资源和直接财政产出，而且还必须估算或评价财政活动对决定经济增长诸因素的各种影响。从环境角度考察，就是考察一项财政活动是否增进或有利于保持生态平衡，制止环境污染及其在这些方面的作用程度等。从社会视角考察，就是从财政活动对社会文化、道德、人文、人口与生育以及社会安全保障等方面影响的角度，考察财政使用效率问题。笔者认为，无论从经济角度，还是从环境、社会角度考察，目前我国财政使用效率不尽如人意，其表现在大量的行政成本和财务成本，以及浪费。

3.地方财政支出存在的问题

第一，地方经济建设和行政开支比例高，而民生支出的比例低。从某地2013年财政支出结构看，行政安全和社会的行政开支达到1.5054万亿元左右，占地方财政支出的30%。教育、卫生和社会公共安全，就业、文化和民生支出1.86436万亿元，占37.8%。而在发达国家，70%的地方财政支出主要用于民生。完全由地方政府支出的消防、城市排水的比例达到93.1%，如地方教育支出的比例为67.9%。因此，地方政府支出的重点应该是与居民生活的公共商品密切相关，地方政府也承担一定的公共工程支出责任。第二，地方财政支出结构总体趋好，但一些特殊的资本结构不完全合理。在农业、教育等领域，一些市县依靠中央及省级财政投资，在近年内的农业投资，虽然增加了对农田水利基础设施建设，但重点是大型泵站、大型灌区更新、大型水库工程、小规模的灌溉等，但与农民生产的直接相关的大型水利设施却受到限制。近年内，教育公共资金投入不足，迫切需要改善农村中小学的生活设施和教学设备，教育技术装备落后，教育资源（尤其是教室、宿舍等教育支出）供不应求。当地财政支持，为地方经济和保护地方配套资金的大幅增加的支出投资显著增加，在地方，要保持稳定，民生保障，安全运行的压力，一些地方的财政收入和支出的差距和赤字增加。