第一章 地方财政支出及其效率理论

第一节 公共需求与公共商品理论

一 公共需求理论

需求是人的本性，人类社会活动的最终目的在于满足人们的需求。不断满足人们日益增长的各种需求，成为一个社会或民族不断前进的根本驱动力。需求可以总体上可以划分为两大类：私人需求和公共需求。私人需求有很多划分方式，最为著名的当属美国心理学家亚布拉罕·马斯洛（Abraham H.Maslow）提出的需求层次理论，即把个人需求由低级到高级划分为五个层次：生理需求、安全需求、社会交往需求、尊重需求、自我实现需求，当前一个层次的需求得到满足，人们会追求下一个层次的需求，但受到个体所处的文化、传统以及制度的不同，这五种需求可能会有另类的排序。公共需求是与私人需求相对应的，公共需求是社会成员的众多个体作为一个整体所产生的需求，其包含三层含义：第一，公共需求非抽象的需求，而是个体具有的真实需求；第二，公共需求非某个人的需求或少数人的需求，是在一个特定区域范围内多数人的需求；第三，公共需求是一种整体性需求。

马克思在研究社会分配方式时曾指出：“在任何的社会生产过程中，总能够将劳动商品加以区分。一部分是劳动商品直接由生产者及其家属用于个人的消费，另一部分即始终是剩余劳动的那个部分的商品，总是用来满足一般的社会需要。”马克思这里谈的需要就是私人需求和公共需求。美国财政学家理查德·马斯格雷夫也曾指出：“以资源利用的决定为转移，并以私人需要与公共需要之间的区别为基础。这种区别是我们所关心的……”国内学者张馨曾指出，从根本上看，公共需要的满足仍然是社会成员私人需求的满足，因此，不存在一个与私人需求毫无关系的公共需要。政府向所有的社会成员提供的服务，就成为相对于一个一个的私人需要的公共商品。政府为此而形成的财政活动才谈得上具有“公共性”，该思想可以解读为政府的财政活动必须以社会成员的需求为基础。

在市场经济条件下，私人需求与公共需求的主要区别在于以下几个方面：

第一，私人需求受益的内在性与公共需求受益的外在性，私人需求受益的内在性，即一个人或一部分人需求满足的同时排斥其他需求的满足，公共需求受益的外在性，即一个人或一部分人需求满足的同时并不排斥其他人需求的满足，一定辖区内居民的公共需求可以同时得到满足。

第二，私人需求的分散性与公共需求的整体性；私人需求的市场满足性与公共需求的政府财政满足性。私人需求的分散性即一个个社会成员分别提出的需求，例如，高档会所只不过是少数富豪的私人需求。公共需求的整体性，指一定辖区内的居民作为一个整体提出的需求。私人辖区的市场满足性，即社会成员可以通过市场交易机制来满足自己的私人需求；公共需求的政府财政满足性，即社会成员自己的公共需求只能够通过非市场机制——政府财政机制来满足，通过市场交易机制则无法有效满足自己的公共辖区。

第三，私人需求的个人分别决定性与公共需求的社会成员公共选择性。私人需求的个人分别决定性，是指社会的一个成员来决定如何满足他们的需求和公众的社会成员的公共需求的成员选择性，这只能由特定的非市场机制的公共选择机制以满足公众的需求。

二 公共商品

有需求就有相应的供给，无论是私人需求还是公共需求都需要一定的商品或服务来满足。社会中存在许多满足需求的商品：一部分是用来满足私人需求的商品，学者们称之为私人商品；另一部分是用来满足公共需求的商品，学者们称之为公共商品。而绝大部分商品都是私人商品，如食品、服装等。只有少部分商品是公共商品，如国防、公共安全、行政司法等。公共商品虽然数量少，但其作用却是重大的，它对促进社会经济的发展进步、提高社会成员的福利水平必不可少。在混合经济下，公共商品是市场交易顺利进行的必要保障，离开公共商品，市场调节机制的作用将大打折扣，因为市场交易的基础是产权，私人产权的确定和保护就是公共商品，没有产权保护，市场的交易成本将会大大增加。

根据萨缪尔森对私人商品和公共商品的经典理论分析，私人商品具有竞争性和排他性，公共商品具有非竞争性和非排他性。私人商品的效用可分割性，即私人商品总量可以在不同的消费者之间进行分割，私人商品总量等于不同的消费者对该商品的需求量总和，用数学公式表示即为Xj=∑Xji；私人商品消费的竞争性即一个人对某个商品的消费，必然阻止其他人对该商品的消费，私人商品优先出售给出价最高的人，消费者则优先购买出价最低的生产者的商品；私人商品消费的排他性，即可以用较低的成本将不付费的消费者排除在私人商品的受益范围之外，消费者除非付费，否则就被排除在私人商品的受益范围之外，因此，私人商品产权可以得到有效维护，可以消除免费搭车行为。私人商品消费的可拒绝性，即消费者可以根据自己的偏好自主决定是否购买该商品，如果对某商品有很强的偏好，则消费者可以出高价购买该商品消费。反之，如果对某商品根本没有偏好，则消费者可以拒绝购买该商品消费。私人商品消费的可拒绝性，决定了生产者必须根据消费者的偏好来生产私人商品，消费者主权得到了有效维护。

公共商品的效用的不可分割性，即公共商品是作为一个整体向一定区域内的所有社会成员个体提供的，一定区域内的所有社会成员可以共同消费该公共商品。一个社会成员消费的公共商品数量，就是所有社会成员共同消费该公共商品的数量。用数学公式表示为，这就是说，i个消费者中每个人都可按他或她的意愿消费总量为Xn+j的公共商品，即公共商品在人们之间是不可分的；公共商品消费的非竞争性即公共商品每增加一个消费者，并不增加其成本，一个人或一些人消费公共商品并不排斥其他人也可同时享受。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》[1]一文中曾经定义公共商品为这样的物品，即每个人对这种物品的消费都不会导致别人对这种物品消费的减少[2]；公共商品消费的非排他性是指，在技术上没有办法将不付款的成员排除在公共商品受益范围之外，或者即使能够排除，但往往因排除费用高昂而得不偿失；公共商品消费的非拒绝性，是指公共商品一旦提供出来，则不论个人是否愿意，都必然和自然地受到该公共商品的服务和影响。

当然，严格具有以上几个特征的公共商品是很少的，绝大多数公共商品都呈现出不同程度的竞争性、排他性，因此，公共商品通常可分为纯公共商品和混合公共商品。纯公共商品是严格具有效用不可分割性、非竞争性、非排他性几个特征的商品；混合公共商品则是既有某种程度上的公共商品效用不可分割性、非竞争性、非排他性、非拒绝性的特征，有某种程度上的私人商品效用的可分割性、竞争性、排他性的特征。典型的纯公共商品如国防，完全具有公共商品效用不可分性、非竞争性、非排他性几个特征；典型的混合公共商品如公共教育，既有某种程度上的公共商品的特征，又有某种程度上的私人商品的特征。现实中，绝大多数公共商品为混合公共商品。

三 地方公共商品的供给

一般而言，公共商品的受益区域范围有一定限度的，英吉利海峡的灯塔光芒照不到台湾海峡，一个城市的公共交通工具也只能主要由在该城市的人们使用，仅有极少数公共商品的受益面是全国性的。公共商品按照地域范围可分为全国性公共商品和地方性公共商品。全国性公共商品是指在一国所辖范围内的居民都能受益的公共商品，典型的例子就是国防，国防一旦提供出来就能有效减少本国所有人民遭受其他国家攻击的可能性，而不仅仅是保障一部分人的安全。地方性公共商品是指受益范围有地域限制的公共商品，即在其所辖范围内居民可以受益，不在其范围的居民将不受益，比如城市的公共交通，农村居民就享受不到与城市居民等同的机会。因为公共商品有地域性，所以经济学家们提出了各种理论，来论证地方政府存在的合理性及财政分权的模式的理论依据。

美国经济学家乔治·施蒂格勒（George Stigler）指出地方政府存在的原因有两条：第一，与中央政府相比，地方政府更接近于本辖区的居民，更了解本辖区居民的效用与需求，更了解本辖区居民的公共需要；第二，从地方居民的角度看，不同地方的居民有权对公共商品种类与数量进行表决选择[3]。

奥茨（Oates）在其《财政联邦主义》一书中提出，对某种公共商品来说，若对其消费涉及全部地域的所有人口的子集，且该公共商品的单位提供成本对中央政府和地方政府都相同，则让地方政府为本辖区居民提供的公共商品量，比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量有效率得多[4]。另外，财政分权程度与地方政府之间对公共商品的需求差异以及供给成本的差异有关，即使政府供给公共商品的成本相同，只要需求不同，中央政府统一供给带来的福利损失，将随着公共商品需求价格弹性的下降而增加，而大量实证研究表明，地方政府公共商品的需求价格弹性恰恰很低。

詹姆斯·布坎南（James Buchanan）用“俱乐部”理论阐释了最优地方政府管辖范围的形成[5]。“俱乐部”理论把社区比作俱乐部，研究俱乐部（为分享某种共同利益而联合起来的人们的自愿协会）如何确定其最优成员数量的理论。一方面，随着俱乐部新成员的加入，原有的俱乐部成员所承担的成本由于由更多的成员来分担而下降；但另一方面，由于新成员的加入，又会产生新的外部不经济，即产生拥挤，从而使公共设施的供给更加紧张，更加拥挤。因此一个俱乐部的最有效率的规模应界定在外部不经济所产生的边际成本（拥挤成本），等于新成员加入分担成本所带来的边际节约的点上。如果把地方政府看作是一个提供不同公共商品的俱乐部，那么地方政府规模确定也符合俱乐部商品的效率理论。也就是说，地方公共商品的受益者应当是该商品成本的提供者。最优地方公共商品供给和最优地方人口变量之间有一定的关系，因为居民从地方政府获得地方公共商品的受益与该地提供的公共商品的数量成正比，与该地的人口增长成反比。两者的均衡点就是最优地方政府即地方辖区内有最适人口和最优地方公共商品供给。

蒂伯特（Tiebout）的“以足投票”理论从公共商品入手，假定居民是可以自由流动的，具有相同公共商品或服务偏好和收入水平的居民，会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦该政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”迁移到自己满意的辖区，结果地方政府要吸引选民，就必须按选民的公共需求供给公共商品，从而达到帕累托效率[6]。另外奥茨及布鲁克纳等人的实证研究结果也表明，理性的居民的确要比较享受居住地公共商品或服务的收益与履行纳税义务的成本，在居民的约束下，地方政府有最有效提供公共商品的动力。

理查德·马斯格雷夫（Musgrave）从考察财政的三大职能出发，论述了地方政府存在的合理性和必要性[7]。他认为：财政的宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责，因为地方政府对宏观经济稳定实施控制缺乏充足的财力，另外经济主体的流动性也严重束缚了地方政府进行收入再分配的努力；而公共资源配置政策应依据各地方居民的偏好不同而有所差别，在这方面地方政府比中央政府更适合，更有利于经济效率的提高和社会福利水平的帕累托改进。他还指出在公共商品供给效率和分配的公正性实现方面，中央政府和地方政府间必要的分权是可行的，这种财政分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的财政税收权力。

经济学家特里西（Richard W.Tresch）的“偏好误识”理论也解释了地方政府存在的合理性[8]。该理论认为，由于信息不完全和不确定，中央政府提供公共商品过程中存在着失误的可能性，而由地方政府来提供地方性公共商品则存在着某种优越性。公共商品的提供需要搜集居民的大量公共商品偏好信息。一般而言，地方居民远离于中央政府，而地方政府接近于居民，因此相对于中央政府，地方政府更了解本地居民对地方公共商品需求偏好的信息，如此，地方政府采集信息提供地方公共商品就比中央政府采集信息提供地方公共商品，能够更好地消除地方居民公共商品的偏好误识。反之，中央政府采集信息并提供地方公共商品就会存在更大的偏好误识。

需要补充说明的是，虽然经济学家们对分权有各自独到的见解，但这不表明着分权比集权一定更好，因为公共商品本身是具有外部性的，这种外部性又使得辖区间的行政分割出现帕累托无效率，因此完全按照学者的这些分权理论建立地方政府的实践是罕见的。另外，地方政府、行政辖区的形成，也受到文化传统、历史演进等因素的影响，因此，事实上中央和地方政府间，以及地方政府间存在复杂的关系。

四 地方财政支出

公共商品的生产和提供是需要成本的，地方政府提供地方公共商品[9]，就要动用所拥有的公共资源，安排财政支出资金，该过程就是地方财政支出，换句话说，地方财政支出是指，为满足一定时期地方政府辖区居民公共需求，而提供地方公共商品所消耗的资源的价值。

地方财政支出的内涵可以理解为以下几点：第一，地方财政支出是为了满足一定时期本辖区居民的公共需求，可以认为居民公共需求决定了地方财政支出，决定了财政支出的规模和结构。第二，地方财政支出形式上表现为财政资金的支出，而这些资金支出必须是，为满足公共需求而提供的公共商品或服务而安排的。第三，不同的时期、不同的地方公共需求可能存在不同，因此各个地方财政支出的规模和结构也会不同。第四，财政支出的决定方式在民主体制下是公共选择，财政支出的规模和结构一般符合中间投票人的偏好。第五，本研究中的财政支出实际上是“公共”支出，它与地方政府支出不同的，它是财政预算内的支出，即按照辖区居民的偏好通过预算程序形成的支出安排，是地方政府支出的一部分。