摘要

我国正处于城镇化的关键时期，农民市民化是城镇化过程中的必然现象，也是我国城镇化进程中农村人口向城镇集聚最重要的特征。在这个过程中，农民变市民，不是简单的身份转换，农民在转为市民的过程中以及成为市民之后，其土地权利和土地处置问题，是我国在城镇化过程中必须进行的重大政策选择。当前我国经济社会水平已经进入历史新阶段，不能再靠牺牲农村、农民的利益来支持工业和城市。在此背景下，更加深入具体地研究农民土地权利问题，对以土地为基础的利益或土地收益在权利主体间再分配，构建符合当前经济社会发展现状、反映农民发展需求的理论分析框架和实践探索政策框架，具有较强的理论意义和现实意义。

本书在农民市民化视角下，首先对我国农村土地制度变迁与农民土地权利演变进行了梳理和分析，其次深入刻画和分析当前城镇化进程和农民市民化进程中的农民土地权利贫困，最后用实证方法分析并总结了农民在市民化过程中对其土地权利的诉求。在重新审视农民市民化背景下的土地功能演变和借鉴国外经验的基础上，对当前农民土地权利价值取向判断和规范性质进行了分析。在此基础上，厘清改革内在逻辑，对多种改革方案进行了讨论，深入分析“三权分置”的制度优势，并以此为思路，设计农民具体土地权利的实现途径，提出政策建议。

本书的主要结论有以下几点。第一，农村土地制度历经数次变迁的核心是农民土地权利的变化，农民的土地权利诉求合理体现在制度供给中是改革成功的必要条件。第二，现行农村土地制度没有回应农民在当前市民化动态过程中的权利诉求变化，导致农民在现实中的土地权利贫困。第三，农民在市民化进程中的土地权利诉求开始分离且变得多元，一部分要保留土地的社会保障和增强抵御各类风险的作用，而另一部分要通过增强土地权利的市场交易和配置功能实现土地的财产价值。第四，城乡“静态二元结构”已经演变为“动态二元结构”，现行的农民权利制度是与过去的“静态二元格局”相适应的。农民对其土地权利从“静态二元结构”中通过占有土地、经营土地获得收益的“单一诉求”演变为“动态二元结构”中的“多元诉求”。农民的多元诉求必然要求农民土地权利进一步分离和明晰，这也是“三权分置”的制度基础。第五，构建“三权分置”的农村土地权利制度，在集体所有制下对以土地为基础的利益在权利主体间再分配。对承包地来说，坚持集体所有权的同时，将农民的承包经营权分离成两个权利：承包权和经营权，承包权归农户，分离出来的经营权也归农民，但农民可自主通过多种方式转让给不限于集体范围的其他主体。与承包地类似，“三权分置”的思路也可以用来改造农民的其他土地权利，包括农民的宅基地使用权和集体土地收益分配权。

本书的政策建议分为三类。第一类是针对农民的承包地权利，分别对构建三权分置、权利关系明确的农地流转制度、探索土地经营权抵押担保的渐进式可持续模式、建立健全土地承包权有偿退出机制提出具体政策建议。第二类是针对农民的宅基地权利，分别对探索有条件的、差异化的宅基地使用权流转制度、开展宅基地使用权及住房抵押担保探索、制定宅基地分配权有偿退出的长期制度提出具体政策建议。第三类是农民在征地过程中和在集体土地收益中的土地权利保障政策。本书初步构建了“三权分置”思路下农民实现土地权利的政策框架。

关键词：农民 土地权利 三权分置 市民化 农村土地制度