第四节 空间规划有效性的影响因素

一 规划质量

不少学者认为，好的规划是规划实施效果的基础，以至于一个时期内，规划人员和学者都把注意力和精力放在规划评估上而一定程度上忽视了规划实施评估（Talen, 1996b）。规划的原始数据来源是否准确，所采用的编制技术和方法是否科学，对未来的预测是否科学，设定的目标是否合理而又清晰明确，所制定的政策、措施和手段是否合理、充分且有助于实现规划目标，规划的逻辑是否顺畅、前后有无冲突，规划方案是否可行、规划与其他政策法规及不同规划之间是否兼容、不同层级之间是否衔接、是否正确处理弹性与刚性关系等共同决定着规划的质量，最终将影响规划的执行度和实施效益（Mazmanian & Sabatier, 1989; Nelson & Moore, 1996；方创琳，2000；宋彦等，2015）。

有学者对建立的规划质量指标与基于一致性的规划有效性进行相关性检验发现，相关性大多在0.01显著性水平上显著，特别是那些包含专业、确切的环境保护规定和实施措施的规划执行度最高（Brody & Highfield, 2005）。还有学者发现，一些规划过于乐观地估计了人口增长趋势，导致城市允许建设区范围划得过大，削弱了其管控作用，反而刺激了住宅的低密度开发（Millward, 2006；Gennaio et al., 2009）。另外，基于国内的案例研究发现，广州市城市总体规划中一些确定为工业用地的地块实际上被国土部门划为基本农田了，因而导致规划无法实施。这些均反映了规划质量的重要性（Tian & Shen, 2011）。

二 规划制度

规划的法定效力。上文提到，目前规划有两种基本类型：控制性规划和引导性规划。对于前者，有学者认为，控制性规划具有法律赋予的权威性和较强的约束性，但弹性和灵活性不足，很可能使规划不能得到很好的落实（Searle & Bunker, 2010b; Wildavsky, 1987; Bontje, 2003）。对于后者，将规划定位于指导和辅助决策，而不具有强制性，决策者或者是决策群体拥有充分的自由裁量权，可能反而更加符合现实需要（Faludi, 2006; Albrechts, 2006）；但也有人认为，地方政府和其他决策者可能会为了局部的眼前利益而牺牲长远利益，拥有过多的裁量权和可变通性可能降低规划在保护生态环境、自然资源、开放空间等维护公共利益方面的效力（师武军，2005; Alexander, 2014; Cheng et al., 2015）。比如，有学者对北京市和台北市城市增长边界的有效性进行对比研究时发现，前者的城市增长边界仅是空间规划的组成部分，而台北市的城市边界则是成文法规，法律效力更高，因而实施效果更好（Wang, 2014）。臧俊梅和王万茂（2006）也认为，我国规划的“准立法”地位未确立、未形成土地利用规划法律体系，以及现行相关法律重原则而缺乏具体规范作用等是制约规划发挥实际影响的重要原因。

规划编制过程中的公众参与。大部分文献认为，规划编制和执行过程中广泛和实质性的公共参与能够有效提高规划的执行度，主要原因体现在以下几方面：一是公众参与能够保障公共决策的民主，至少在情感上照顾到公众，提高规划的接受度；二是规划成为充分讨论、协商的结果，提高了规划的社会认可度；三是公众参与有助于增加信息源和集思广益，提高规划的科学性；四是有利于提高公众对规划的认知、理解和规划意识，有助于他们践行规划；五是公众因此可能成为监督规划实施的重要力量（Faludi, 2000; 2001;2004；孙施文、殷悦，2004; Nut, 2007; Waterhout & Stead, 2007;Iacofano & Lewis, 2012）。过去几十年，公众参与已成为西方国家规划活动的中心内容（Laurian & Shaw, 2009）。

但也有学者提出，由于文化、政治体制、发展阶段、所面临问题等方面的差异，我国没有必要照搬西方规划过程中的公众参与强度，集权更加高效（朱介鸣，2012）。也有一些人认为，公众参与可能降低决策效率，一致意见在事实上是难以达成的，邻避效应可能使一些公共利益项目计划夭折，因而“回归集权”“有限公众参与”“有选择的政府干预与主导”等类似理念又重新抬头（Crowley &Coffey, 2007; Jackson, 2009; Searle & Bunker, 2010a; 2010b; Ruming, 2014）。

规划的动态实施管理机制。建立相应的机制对规划实施情况进行动态跟踪评估、总结，根据现实情况和需要动态地周期性或非周期性地调整和完善规划和规划实施的方式方法及其保障措施、进度安排等，会正向影响规划的有效性（Brody & Highfield, 2005；顾大治、管早临，2013）。

另外，规划实施的保障措施，如资金、组织条件，奖惩机制等（Victor & Skolnikoff, 1999；邓红蒂、董祚继，2002; Calbick et al., 2004）；规划的执行方式属于强制执行还是在交流、协商、合作的基础上执行（冯雨峰、陈玮，2003; Berke et al., 2006）；规划编制和执行过程中上下级政府之间的层级关系类型属于上级控制主导型、下级自主型，还是平等协作型（Faludi, 2004; Waterhout & Stead, 2007; Pinel, 2011；党国英、吴文媛，2014）等也可能会影响规划的最终有效性。

三 规划责任部门

对规划的忠诚度。规划质量虽然重要，但好的规划不会自动变成现实（Talen, 1996b）。地方政府和规划部门在编制和执行规划过程中起着关键作用（Waldner, 2008）。由于规划可能是和地方政府的利益相冲突的，或者规划的实施不能增进地方政府的局部利益，那么地方政府对规划的忠诚度就比较低，可能不愿意执行规划，甚至有意违背规划（Logan & Molotch, 1987）。特别是在中国，廉价征收的土地是地方政府增加收入和招商引资的重要工具；空间规划以控制城市蔓延和保护耕地为重要导向，无疑会与地方政府的利益发生激烈冲突，从而影响其执行规划的意愿和力度（谭荣、曲福田， 2006；周飞舟，2007; Li, 2014；折晓叶，2014）。“规划规划，不如领导一句话”充分体现了地方政府态度对规划落实情况的影响能力（吴良镛，2002）。还有研究提出，地方政府“保增长”优先于“保耕地”，是土地利用规划屡屡被突破的内在原因（Qian, 2013）。

规划执行能力，体现在相关部门人力、财力和技术手段等方面。郭亮（2009）认为，不管是规划编制、实施还是管理，均需要足够的时间、资金、人力和技术等可支配资源，还需要获得政治保障和社会资源支撑。师武军（2005）提出，我国规划管理人员缺乏、业务水平还比较低、规划管理手段落后、新技术没有得到广泛应用是造成我国空间规划执行不力的重要原因。为此他提出，必须加强机构和队伍建设，充实管理队伍，加强规划部门职员的法制教育和能力建设，提高相关人员的规划意识和业务能力。此外，政府部门之间的协调能力和合作状况也会作用于规划的实施（臧俊梅、王万茂， 2006）。还有学者以新西兰地方环境规划的实施情况为例证明，对规划部门人员能力的投资建设能够在长远意义上提高规划部门的执行能力（Laurian et al., 2004a）。

组织文化——管理人员和职员是否目标统一、立场一致，并积极地执行规划，主动地调整和改善规划，勇敢地承担相应的风险和可能的失败，认真地总结经验教训和学习新知识等，对于发挥规划的实际作用也是十分重要的（Peters, 1996; Poister & Streib, 1999;Seasons, 2003b）。周建军（2004）认为，规划部门的不作为、乱作为是导致我国规划执行不力的重要原因。另外，一个享有便宜行事权力和富有管理才干的强有力的领导者或者领导群体对规划的落实可能是大有裨益的（Margerum, 2002; Butler & Koontz, 2005）。

四 规划相关者

规划制定以后需要得到土地产权人、开发商、其他利益相关主体、公众和社会组织等的认可、支持、配合和遵守才能最终得以落实（Joseph et al., 2008）。为了得到他们的支持，在编制规划、执行规划过程中往往需要公众广泛参与、充分协商，达成一致或经过表决。政治理性被认为重于技术理性，规划师首先应当是一名优秀的社会工作者或调解员，沟通式规划和合作式规划相应盛行了起来（Margerum, 2002；阮并晶等，2009）。有学者调查发现，虽然悉尼民众都认可为了容纳持续增长的人口和控制城市蔓延而采取措施提高建成区建筑密度、促进城市紧凑发展的规划思路，但一旦确定项目选址时，常常遭到附近居民的激烈抗议，导致难以落实规划（Ruming, 2014）。还有学者发现，中国一些村庄的农户在村庄整治过程中进行了自我组织、协商规划、民主决策和共同建设，这种发挥农户主人翁作用的制度创新为耕地保护、农业发展和新农村建设提供了重要支撑（Li et al., 2014）。

由于社会主体、市场主体等各相关者扮演着规划实施的重要角色，他们的执行力将影响规划实施效果（Joseph et al., 2008）。产权人、开发商等是否具备足够的资金、技术、信息、专业职员，以及其他所需工具等会左右他们对规划的落实（Albert et al., 2004; Calbick et al., 2004）。有学者研究发现，在合作性规划过程中，相关主体的利益冲突得到调解，关系得到强化，技能、知识得到提高，从而促进了规划的顺利实施（Drea et al., 2010）。还有学者以每个规划建设许可证与规划的符合度得分为因变量，通过多元回归分析发现，开发商的知识、能力、承诺和经验等变量对因变量存在显著影响（Laurian et al., 2004a）。有些土地产权人和开发商并不具有专业知识和能力，他们所倚重的顾问和中介机构的经验、能力和作为直接影响了他们对规划的执行状况（Waldner, 2008）。

为尽量赢得相关市场主体和社会主体的支持，一些学者认为有必要把握规划的一些技巧（或者说原则）：尽量减少受规划影响的人数，尽量少地要求改变和限制相关者的行为，尽量避免在类似相关者间提出不同的要求和期望（Mazmanian & Sabatier, 1989; Albert et al., 2004）。也有人担忧，让相关利益主体享有实质性的决策权可能造成规划只为部分人服务，损害其在保护生态环境、自然资源等非市场价值的长远利益方面的作用（Gunton et al., 2003）。特别是其中的一些有影响力的相关者，对规划实施的作用不可小觑（陈西敏， 2012; Fahmi et al, 2015）。比如，有研究发现，地方政府在要求一些重要外资企业、国有企业和特殊用地使用者（如军事机关）按照规划开发利用土地时，往往难以取得实效（Qian, 2013）。

五 外部影响因素

（一）地区经济社会等基础背景状况

社会、经济和政治等方面的外部背景性环境对规划的成功实施具有基础性的作用（Albert et al., 2004）。经济因素和人口因素及其动态演化状况是最为重要的影响因素之一（Carruthers & Ulfarsson, 2002;Brody et al., 2006b）。有学者认为，我国正处于快速发展期、社会转型期和改革巨变期，现有的刚性规划无法适应这种高度不确定性，导致规划普遍失效（Tian & Shen, 2011）。也有学者认为，地方文化传统、规范、价值，及其在此影响下形成的对规划的态度，不仅会影响规划编制，还会影响规划实施（尹稚，2010; Othengrafen & Reimer, 2013）。

（二）区域化和全球化

在区域化和全球化的背景下，产业转移，文化渗透，城市间的联系、合作与竞争等空前强化，任何城市都难以独善其身（Scott &Storper, 2003；刘志彪、吴福象，2006; Li, 2012）；而土地利用、环境保护、城市发展等诸多议题既受区域化、全球化的影响，又需要在区域甚至全球合作的框架内才能得到更好的解决（Crot, 2006；李红卫等，2006; Lambin & Meyfroidt, 2011）。因此，空间规划面临更加复杂的环境，对规划编制、实施、管理等提出了更高的要求（阎小培、方远平，2002；章光日，2003）。

例如，欧海若等（2003）认为，全球化进程导致国土规划的不确定性增大、地域边界弱化、职能中心迁移和运行的市场化，传统规划范式已不能适应新要求，必须对规划的战略取向、控制模式、编制方式和实施策略等进行系统变革。朱查松和张京祥（2008）认为，全球化是一个非均衡过程，规划被赋予公共政策和提升竞争力的双重功能，需要承担起对内解决问题、对外参与竞争的双向职能。有学者提出，由于不能在协调利益冲突、减少分歧、加强联合执行管理、促进有机整合、提高法定约束力等方面取得有效进展，美国曾经雄心勃勃、风靡一时的区域规划与治理运动在20世纪80年代几乎销声匿迹（Pinel, 2011）。

（三）重大事件

比如，一些学者认为，第二次世界大战的爆发毁灭了《阿姆斯特丹总体扩展规划（1935）》赖以执行的基础条件，最终导致该规划形同虚设（Alexander&Faludi, 1989; Mastop&Faludi, 1997）。在我国，不少研究发现，昆明世博会、南京全运会、北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等大事件对所在城市的经济社会发展、各类用地的需求与开发、城市建设、空间结构与布局等均产生了十分深远的影响（陈建华，2004; Zhang & Wu, 2008；陈浩等，2010；倪尧，2013），干扰了规划实施，甚至为了不妨碍这些大事件的顺利推进，规划成了一纸空文（张杰、庞骏，2011; Qian, 2013; Gaffney, 2013）。

（四）制度环境

空间规划内容综合，涉及经济、社会、生态、政治等方方面面。因此，规划有效性易受总体制度环境的影响。党国英、吴文媛（2014）提出，产权制度、市场机制和土地管理体制是相互依存的，我国土地产权不清晰、土地市场不成熟等会制约规划制度的总体绩效。不少学者认为，我国注重经济成就的政绩考核体制、财权与事权不协调的财政体制等都会刺激地方政府鼓励城市扩张，影响规划在保护耕地和提高城市土地利用效率中的作用（谭荣、曲福田， 2006；孙秀林、周飞舟，2013；折晓叶，2014）。当前的城乡二元土地制度和征地制度则为上述行为大开方便之门（罗必良，2010；陈小君，2012）。政出多门、多头管理及规划之间协调性不足也会影响规划的权威性和实施程度与效果（顾朝林，2015）。民主决策机制、社会监督机制的落后同样不利于提高规划的约束力（俞滨洋， 2008）。