四 公众参与型工具

公众参与型工具，是借助纳税人的力量，通过纳税人对财政违法行为举报、申请复议或提起诉讼等方法实现对地方财政的有效监督。地方的财政治理与纳税人休戚相关，纳税人对其治理状况也最为熟知，通过其传递相关信息，并诉诸中央政府，由其解决。既让纳税人的监督权得以充分发挥，保障了其权益，也使得中央监督的深度和广度得到极大的提升。

（一）财政违法举报制度

财政违法举报制度主要是充分发挥纳税人的作用，发现地方政府及公务人员的财政违法或不当行为。根据《宪法》第41条的规定，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，纳税人有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，财政领域的违法失职行为当然属于其中。《预算法》第91条进一步规定：“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。”《监察法》第35条规定，监察机关对于报案或者举报，应当接受并按照有关规定处理。为了畅通财政违法或不当行为举报的渠道，财政部网站专门开辟了“投诉举报”专栏。在国家税务总局网站上也设有“税务干部违纪举报”专栏，并明确了受理举报的范围。另外，中央纪委国家监委网站开辟了12388党风政风监督举报平台，在其《网上举报须知》中明确，对监察对象不依法履职，违反秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守等规定，涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法犯罪行为的检举控告。通过这些举报渠道，地方的财政信息由纳税人向中央政府传递，其更能客观地反映地方财政的真实情况。对于财政违法举报制度的建设，需要进一步畅通举报的渠道，更加及时有效地解决和处理纳税人反映的问题。做到有举必接，接案必回，回案必公开。并对财政违法信息进行大数据分析，以改变或确定中央未来规制的重点方向和应当选用的具体手段。

（二）行政复议和行政诉讼

《世界人权宣言》第7条规定：“对于侵犯其宪法或法律所赋予的基本权利的行为，任何人都有获得国内法庭有效救济的权利。”我国《行政诉讼法》和《行政复议法》第1条均开明宗义地表明要保护纳税人的合法权益，监督地方各级行政机关依法行使职权。对纳税人权利的救济和利益的保护，是约束地方财政权力的重要方式。救济机制依托于中央政府的司法权等，对地方政府的财政行为进行裁判，以维护纳税人的合法权益。完善救济机制，在于进一步畅通救济渠道，减少对诉权等的限制，发展纳税人诉讼等公益诉讼制度。

为明晰纳税人权利救济的范围，我国《行政诉讼法》第12条明确规定行政机关违法摊派费用、没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议等协议及其他侵犯纳税人利益的情形作为人民法院的受案范围。以具体案件为例，在胡金平与沛县五段镇人民政府行政征收一案中，一、二审法院均确认沛县五段镇人民政府对胡金平征收基础设施配套费的行为违法，认为沛县五段镇人民政府应当依法退付胡金平已缴纳的市政基础设施配套费，其不予返还的行为对胡金平造成的经济损害，应当依法给予赔偿。[110]通过此种方式，纳税人的权利获得了救济、利益得到了保障，地方政府的财政权力受到了约束。但根据《税收征收管理法》第88条第1款[111]的规定，纳税人对于纳税争议只有缴纳税款及滞纳金并先复议才能诉讼，限制了纳税人的诉权。虽然《税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》第126条第1款[112]将缴纳税款移至复议后，但仍是对纳税人诉权的限制，需要进一步改进，取消缴纳税款或者提供相应担保的要求。另外，为保障纳税人在与地方政府合作中的合法权益，进一步畅通救济渠道，中央出台了《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。其明确要求：“地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。”《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》（法发〔2016〕27号）第9条进一步规定：“对因招商引资、政府与社会资本合作等活动引发的纠纷，要认真审查协议不能履行的原因和违约责任，切实维护行政相对人的合法权益。对政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约毁约的，要坚决依法支持行政相对人的合理诉求。对确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变政府承诺的，要依法判令补偿财产损失。”再者，对于侵犯纳税人关于地方财政知情权的，也应当畅通司法救济的渠道。在英国，申请财政信息公开的居民可以向信息裁判所申请对地方行政机关拒绝财政信息的行为进行裁决，不服裁决的还可以上诉至有关法院。这样既能扩大纳税人权利救济的范围，又能够推动财政公开制度的建设。

除通过诉讼外，中央政府还可以通过复议、裁决等的方式保障纳税人的合法权益。纳税人可以对省级财税机关的具体财政行为向中央财税机关申请复议，中央财税机关可以根据具体情形作出维持、在一定期限内履行、撤销、变更或者确认该具体财政行为违法等的决定。另外，根据《行政复议法》第14条的规定，国务院在纳税人不服省、自治区、直辖市人民政府的具体财政行政行为，提请省、自治区、直辖市人民政府复议后，对行政复议决定仍然不服的情况下，经纳税人的申请，作出最终裁决。