三 《电信法》立法面临的新形势和挑战

我国电信行业改革开放40余年，市场格局发生结构性变化，同时，人工智能、云计算、大数据等新技术新业务的出现，对业务和行业的发展带来更加深刻的影响。《电信法》的制定面临着一系列新的形势。

一是市场经过改革开放，整体格局发生重大变化。我国经过四次电信体制改革，市场竞争格局逐步完善。基础电信运营商进入了全业务运营时代，中国移动、中国联通、中国电信三家相互竞争的局面基本形成和稳固。互联网业务迅速崛起，对传统电信业务形成冲击。数据及互联网业务持续稳定增长，而语音业务则不断萎缩。2014—2017年，移动数据及互联网业务收入占电信业务收入的比重分别为23.5%、26.9%、38.1%、43.5%；语音业务收入在电信业务收入中的占比分别为41.8%、31.7%、24.8%、17.5%。电信业在创新与转型中向综合信息服务业深入综合发展的方向迈进。增值电信业务迅速发展，从2002年的全国近6000家发展到2018年全国已经超过6万家。电信市场主体从原来的基础电信业务为主转向增值电信业务为主。

二是新技术新业务催生大量应用，引发安全担忧。云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链等新技术新业务的出现，催生了大量的网络业务应用，对网络安全、数据安全的管理带来挑战。例如云计算技术使传统的、封闭的安全边界消失，用户动态性导致静态安全手段作用削弱，数据非本地存储无法靠传统手段控制数据，多重主体导致责任分担困难；大数据分析和处理技术使个人隐私更易受到侵犯，数据的大量聚合和分析，能够对国民经济和社会舆情进行预判，引发国家安全担忧，由此跨境数据流动的管理提上议程。

三是融合发展引发监管机制的变革，齐抓共管成为趋势。电信和其他行业的融合发展，使更多行业监管部门进入互联网领域，立足于不同的管理诉求，导致部门利益、行业利益冲突变广变深。跨行业监管成为常态，如何提高公平效率成为新问题。同时，以往的电信行业监管划分了中央和地方的垂直体系，而互联网“一点接入、全网覆盖”的特点打破了这一界限，属地化管理模式面临调整。

如前所述，新形势下的《电信法》面临着管理重点、管理方式的调整。

从管理重点上来看，电信和互联网行业的发展初期，基础电信业务是电信立法监管的重点。由于电信网的封闭式运营方式，使责任承担的主体也相对单一，主要由基础电信运营商承担，对于监管机构而言，管理好基础电信运营商即可。而现在要转向增值电信业务成为管理的主要对象，数量众多，规模参差不齐。

从管理方式来看，传统电信业主要通过市场准入，网络互联互通、电信资费管理以及网络安全等方面，实施监管。与互联网融合发展之后，监管的重点在于网络与数据安全、个人信息保护、业务互操作性等。