第一章 农民民主权益的相关概念及理论基础

第一节 农民民主权益的相关概念

一 农民、民主权益

什么是农民呢？社会学家、“三农”问题评论家艾君认为，学术界最为常用的方法就是从职业的角度来界定农民的概念，“从事农业生产的劳动者”是这一概念的核心。依据这条标准，凡是从事农业生产的人员就是农民，不从事农业生产的人员就不是农民。《辞海》对农民的定义是：“直接从事农业生产的劳动者（不包括农奴和农业工人）。”按照目前《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《户口条例》）和实施的户籍制度，农民是指城乡二元体制下的农业人口。在这种体制下，农民既是一种出生、个人身份，也是一种社会等级，属于社会底层的群体，农民不能像绝大多数城市居民一样拥有社会保障；农民群体的户籍在城乡之间不能自由迁徙；在高度集中的计划经济时代，农民没有自由流动和自由择业的权利。改革开放和家庭联产承包责任制以后直至1990年前后，对农民外出寻找新的生活被称为离土不离乡、盲流，这些仍旧属于对于农民群体带有的歧视性的称呼。1980年后，一切以经济建设为中心，之后经济出现快速成长，农民开始自由流动，直至20世纪80年代后期，很多稍富裕的农民，开始移居城镇，并通过各种途径实现“农转非”即从户籍制度上由农业人口转变为非农业人口，其后出现多年的“买户口”热潮。

全国主要大中城市、镇针对有钱或想做城市居民的农民，还推出了各种名目繁多的花样和价码，作为管制农民入城的门槛。直至2000年前后，像北京、上海、广州以及全国各地其他重要城市，怕因为人口大量涌入影响本地经济发展，推出很多措施限制人的流动和迁徙，这期间就是城市之间的人口流动，都附带很多条件。要想养家糊口、只为寻找基本生存权利的农民被看作洪水猛兽，对绝大多数早已进入产业工人行列的农民想依靠基本工资入籍当地城市户口，直至2005年仍旧不可能。我国农民直至2005年，哪怕在城市贡献了十年或更多时间，只要在打工行列，其身份仍旧是“农民工”，一般认为属于被歧视性的称呼。农民的另一个显著性特点是与其土地的紧密联系。在我国，农民的含义实质上包含作为职业的农民、作为身份的农民和作为文化的农民三重意蕴。本书考察和讨论的农民主要是从事农业生产、具有农业户籍身份、履行农民义务的人^[1]。

农民民主权益是农民的三大基本权益之一，农民权益包括农民民主权益、农民享受公共产品权益和农民的土地使用权益，权益是权力和利益的结合体。什么是农民民主权益呢？党的十七大报告指出：“扩大人民民主，保证人民当家做主。人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”四川省宜宾市委宣传部副部长、宜宾市委讲师团团长刘大桥认为，“按照十七届三中全会的界定，它包括两个方面：一是‘健全农村民主管理制度’；二是‘强化农村社会管理’”。他认为，“农村民主管理制度指的是农民的‘三自我（自我管理、自我教育、自我服务）’以及‘四民主（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）’”。强化农村社会管理，是指在村党支部的领导下，通过其村民委员会的自治，也就是通过全体村民选举出来的村民委员会以及其他形式，实施对农村社会的管理。

笔者认为，农民民主权益指的是在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督过程中农民依法享有的知情权、参与权、表达权和监督权。本书研究选举过程中的农民民主权益保障政策指的是从选举前期的准备阶段开始，到选民登记、选举正式进行，再到选举结束，选举结果正式公布以后的整个过程中国家和地区颁布的保障农民依法享有的各项民主权益的相关政策。

二 选举与民主的关系阐述

（一）选举是民主的本质

选举作为现代民主政治的一种制度保障，其对于维护社会稳定和推动社会发展起着重要的作用。它不仅是人民主权原则、社会契约原则以及公民的平等、自由权利的实现形式，而且是民主管理、民主决策、民主监督等其他权利实现的基础。从某种意义上说，选举是民主制度的基础、标志和本质。当今世界上奉行民主政治的国家中，无论其采取哪种政治制度，都把“人民主权”原则作为自己的理论基础，宣称“一切权力属于人民”。但是，“人民”是一个集体概念，它本身无法行使任何权利。孟德斯鸠说：“共和国的全体人民握有最高权力时，就是民主政治。”“只有通过选举，人民才能当君主，因为选举表现了人民的意志。”在孟德斯鸠看来，国家由选举来获得权力，就是民主。在这里，选举和民主的概念基本上被等同起来，而且美国著名学者亨廷顿也说：“选举是民主的本质。”美国著名学者熊彼特在其1942年发表的《资本主义、社会主义与民主》中涉及民主与选举的关系，他认为，古代理想的民主是没有办法实现的，唯一可行的办法就是精英集团之间通过相互竞争，参与选举、获得选票来轮流执政，这就是民主。可见，民主与选举被紧紧地联系在一起，选举在一定程度上就意味着民主。

（二）选举是实现民主的工具

选举是获得合法权利的重要途径，是实现民主政治的重要工具。对于广大公民来说，人民通过参与选举这种形式，将他们自身的权利“委托”给他们选举出来的代表来行使，这些“代表”根据人民的意志来行使公共权力，处理公共事务，维护人民的整体利益，只有这样，才能保证民主的实现。从这个方面来看，选举被认为是一种有公认规则的程序形式，是构建权威并使之负责的一种手段。选举将公民与民主政治联系起来，并使政府成为唯一合法的权力机构。

除此之外，选举还是检验民主程度的一个重要指标。美国著名的政治学家乔·萨托利说：“检验民主就是用选举检验，因为只有选举才能显示‘普遍的共识’，也就是说，显示全体人民的意见。”在他看来，选举制度实行的程度反映了民主制度的实现程度。评价一项制度合理不合理？民主不民主？是否真正反映了人民的意志，最好的办法就是实行选举。选举虽然说不能代表全部人民的意志，但是，从“少数服从多数的原则”来考虑，选举还是能代表绝大多数人的意志，体现社会整体的利益导向，因此可以说，选举具有很强的民意基础，是检验民主的重要指标。村民自治是农村基层社会民主的表现形式，村民自治是农民当家做主、自我管理的重要手段。村委会选举是村民自治的重要内容之一，是农民意志的集中体现。

（三）选举并不必然导致民主

选举是民主的本质，是实现民主的重要工具，可以说，没有选举就没有现代意义上的民主。但是，选举并不绝对等同于民主，选举也不必然导致民主，选举只是构成民主的一个重要条件。选举不制定政策；选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只能决定由谁来解决争端。当选择不同的选举制度和选举程序时，就会产生不同的选举结果。在一些选举条件和环境的影响下，选举不仅不会形成择优机制，还会成为择劣机制。在这样的条件下选举产生的政府官员可能完全无视人民的权益，可能会以专断而不是民主的方式来行使人民赋予他们的权力。这样，不仅不能达到促进民主的实现民主的目的，反而只能使民主流于形式，使选举成为野心家获得权力、施行暴政的工具而已。

村民委员会（以下简称村委会）选举是基层农村政权实现的重要手段，但是，在村委会选举过程中，经常有一些通过贿选、拉票、暴力等手段破坏选举的正常程序，导致选举结果不公正的事件发生，这样，不但不能代表广大农民的真正意志，而且还可能降低农民参与选举的信心，使民主制度成为形式上的民主而已。