民国时期的浙江财政经济概论

潘国旗

浙江位于中国东南沿海，素有“东南财赋之区”之称。秦至清朝，财政税收集权于中央，全国财政收支都在中央政府一个大系统内统一管理，浙江财政仅是国家财政在浙江的分配活动，而不是与中央财政相对应的地方财政。清末曾清理浙江财政，拟分设浙江地方财政，但未实行。辛亥革命推翻清王朝的统治，建立了中华民国。尽管孙中山领导的南京临时政府为时短暂，政权先后被袁世凯及其各派系把持，但是中国社会在政治、经济、文化各方面还是出现了不少新气象。从财政制度上来说，最大的一个变化就是西方国家分税制财政体制的引入和尝试，北洋政府于1913年1月明确划分了国家收支和地方收支的标准，至此，中国才开始有地方财政的雏形。

清朝前期，由于浙江交通便利，工商业发达，社会经济即优于他省，则财政情形，自较裕于各省，浙江每年财政除供本省开支外，报解中央的款项，为数至巨。自鸦片战争开始，外患日重，战乱频仍，国运既蹇，民生亦促，唯财政支绌之象虽显，而浙江本省尚能库有存银，款无延解，较之他省，犹胜一筹。民国成立，国地收支划分，实行中央、地方两级财政，浙江省始有一定财政自主权。民国十年（1921）前，浙江财政基本自立，上缴中央专款后，尚可保证地方财政平衡。如朱瑞任浙江都督时期，起始由于负担甚重，负债累累。但经过一年多的整理，情形有明显改观。到1914年7月，浙省除自谋财政平衡外，每月尚可认解中央银25万元。故有人认为民初浙省财政在1916年前是“极盛时期”。但尔后因军费扩张，日形见绌。^[1]尤其是自1921年以后，由于在浙江的大大小小军阀，除了穷奢极欲、挥霍无度外，还拼命扩充军队，军费支出更是飞速增加。为了满足以上种种需要，他们就整顿旧税、创设新税，把所有负担都压到人民头上。当这些军阀互相厮杀，在一进一出的过程中，还要向地方进行恫吓敲诈、勒索巨款，不但地方人民不胜其扰，社会经济发展也受到严重影响。如江浙战争，两省军费开支据外人估计高达6000万—7000万元^[2]，而浙省1923年的财政积欠高达310万元，依靠正常的财政手段无法解决，到两军开火，军用浩繁，对民众的勒索便常有听闻了。

北伐战争开始后，蒋介石把自己的故乡浙江视作筹措军费的一个非常重要的来源，仅北伐期间浙江省就设法垫解军费580万元，其中大部分借自银行。浙江省财政委员会自1927年2月成立至5月底撤销的3个多月时间，田赋等税收收入仅3477224元，而军政各项支出达12260110元，不敷银8782000余元，都靠借垫各款弥补。1927年6月，浙江省财政厅成立后，财政状况并未好转，因过去留作省用的税款如烟酒税、印花税、煤油税等多归于财政部直接掌管，另外还得逐月代垫中央各款。

南京国民政府成立后，于1928年7月分别公布了划分国家收支和地方收支的暂行标准，经由1928年7月第一次全国财政会议决议，于同年11月正式公布施行。规定地方收入在税收方面有田赋、契税、营业税、房捐及船捐五项，此外还列有地方财产、事业、行政、营业纯益、补助款、债款等收入。支出方面则列有党务费、行政费、司法费、公安费、财务费、教育文化费、实业费、交通费、卫生费、建设费、债务费等多项。这次国地收入划分，首先确定了地方岁入来源，为日后田赋、营业税和契税成为地方三大税源，打下了基础。

1931年国民政府实行裁撤厘金的财政改革，浙江省的财政每年少收数百万元，而新创立的营业税又由于制度不健全，一时无法抵补裁撤厘金的损失。当时浙江的另一项主要财政收入为田赋，但经过1934年的空前旱灾，田赋收入并不理想。而且，田赋主要是出自杭嘉湖和绍兴一带，这里的富户采取种种办法逃避，因此田赋每年均有大量的积欠。1934年12月，黄绍竑出任浙江省政府主席后，决定整理财政，首先就是对历年旧欠田赋的催征，但那时地籍尚未整理，一切册簿都操在庄户之手，催征的效果并不明显。当年的省支出共计1900万元，收入仅为1500万元，省库入不敷出甚巨，黄绍竑只能以举债进行补苴。为了达到财政平衡，黄绍竑还想在节支方面做些文章，但由于过去政府往往靠借债度日，为了维持信誉，每年还不得不拿出相当部分的款项来还旧债。此外，国民政府在浙江的统治建立后，为了向人民树立重视实业、重视民生的形象，也或多或少搞了一些建设项目，这些均加重了财政的负担。在此形势下，浙江省的财政主要是采取发行公债和其他各种形式的借款来弥补财政收入的不足。浙江省的地方公债，其举于外国者以民国元年向德商克虏伯公司借债始；其举于国内者，则始于民国元年之爱国公债。北洋时期，浙江财政当局于1921年、1923年、1924年先后发行定期借券四次，1925有善后公债，1926年有整理旧欠公债，1928年有偿还旧欠公债及省公路公债，1929年有建设公债，至1936年，已先后举债凡16次，积欠达6000万元，无以因应，乃发行整理公债，将所有公债借款，分别归类，延长偿还期限，减轻利率。浙省财政才得免于破产。故民国以来的浙江财政可谓无时不与借债为缘，所幸浙江财政当局，对于公债之基金、偿还之办法，均能力求稳固，以维债信于不堕，是以浙省地方公债较之其他各省，尚胜一筹。

抗日战争爆发后，浙江旧有的税收制度不能适应战时的要求，尤其是一向富庶的杭嘉湖地区的沦陷，使浙江省财政收入几乎减少了一半，再加上军费的大量支出，省财政就更为困难。因此，财政的改革势在必行。黄绍竑第二次主浙后，对战时浙江省财政决定方针三项：（1）自给自足，自力更生，不拖中央“后腿”；（2）相当采取量入为出的原则，以适应战时的客观环境；（3）采取公卖、专卖、专运的方针，以筹措战时的费用。具体表现在以下几方面：首先是调整税收机构和整顿财政行政。1938年6月，在各区县设立税务处、税务分处，其职责是查验特产品的运销，监督全区征税并兼办所在区县营业征税事务。为严密稽查、整顿税务及协助征缉国税，各区还设立了查缉办事处，办理各区查缉事务。整顿财政行政，要是整饬纪律、严厉执行奖惩制度。省还举办财务人员训练班，对财务人员进行专门训练，使税务事业得到了一定的发展。其次是开辟财税来源。1938年11月，省政府颁布了《战区赋税征收大纲》，规定浙西游击区的田地从1939年起，不论基地、山荡都要缴纳田赋，由浙西税务处统一征收，税率是田地每亩每年征收二角，基地每亩每年征收四角，山地每亩每年征收四分，荡地每亩每年征收八分。^[3]一年分两期或四期征收，由纳税人直接向战区稽征所稽征员缴纳。营业税方面，征收特种消费税，凡在战区内运销土黄酒、烧酒、烟叶、土烟丝、卷烟、糖、食盐、火柴、煤油、绸缎、呢绒等货物均须缴纳该税。再次是实行公卖、专卖、专运等政策。1938年4月，经国民政府财政部同意，浙江省设立了战时卷烟公卖处，试办卷烟公卖。公卖办法是凡运销浙江省境的卷烟，征收50%的公卖费（按商人向烟厂进货实价，除去统税）；经过浙江运销他省的卷烟，进省时要缴纳通过保证金。对存藏的卷烟，在规定时期内要登记，并缴纳登记费。由于公卖卷烟增加了政府的不少收入，因此省政府在1939年又增加了火柴公卖。其办法是，在浙江制造或运销浙江省境的火柴，由公卖机关收买，不得私自行销；公卖机关收买境内火柴厂的火柴，按照制造成本加1分5厘的利息；本省境内火柴厂售存的火柴，要向公卖机关登记，每箱缴纳登记费36元。浙江省盛产食盐，沿海各县如余姚、黄岩、乐清、永嘉、瑞安、平阳等地有很多盐场。抗战开始后，浙江食盐的运销一度采取了官运为主、商运为辅的政策，实际上由于军运急需，所有火车、轮船等运输工具都为军事机关所控制，专商运盐困难，盐场的盐无法销售出去，盐民大批失业，无法生活，当然也直接减少了盐务机关的税收。为了抢运销售沿海存盐，救济盐民，黄绍竑亲自出面与两浙盐务局长周三农商量，由浙江省与盐务局合资设立战时食盐运销处，专管食盐运销工作。经盐务局的同意，1938年2月，食盐运销处正式成立，从7月开始，食盐运销处改为食盐收运处，继续办理食盐运销。除此之外，浙江省政府还新增了省款经营贸易、地方营业纯益、轮船公益捐等收入项目。

由于采取了以上措施，战时浙江的财政得到了一定的改善。从1937年7月至1938年12月这一年半中，省库实收数为32248758元，而支出数为26688775元，收支相抵库存余达5559883元。正如黄绍竑所说：“一年以来，财政收入，不但不因战事之影响而短少，在量的比例上，反较未开战前略有增加。”

抗日战争进入相持阶段后，国统区粮食奇缺，物价飞涨，中央政府的财政危机日益严重，地方政府的战时财政也窘态尽现，苛捐杂税因此死灰复燃。为谋对策，国民政府于1941年召开第三次全国财政会议，决定改订财政收支系统，全国财政分为国家财政与自治财政两大系统，省财政并入中央财政。1945年抗战胜利后，这种战时环境下的高度集权的财政体制再也无法维持，国民政府又尝试实行中央与地方“均权”的财政体制。于是在1946年6月召开的财政部粮食部联合会议上，决定恢复中央、省、县之三级制财政。

抗日战争胜利后，由于接收巨额敌伪资产和收复区提供的税源，加上大量的美援，国民政府财政一度出现了极为有利的条件。但由于执政的国民党依仗其拥有的军力和财力，发动了违背人心的内战，致使军费支出无法控制，国库耗尽，国统区的财政金融出现了严重的危机。这一时期，浙江省政府的财政经济政策主要是服从于国民党反共内战的总要求。抗战胜利后，国民党为了部署新的内战，不顾浙江地少人多、常有天灾的客观现实，继续要求浙江承担巨额的军粮配额。当时国民党政府的军粮筹购委员会要求浙江提供665600石的军粮任务，这既是压在浙江人民身上的沉重负担，同时严重地影响了浙江省的财政收入。田赋是浙江人民的又一大负担，1946年国民党政府要求浙江田赋征实，数额为400万担，但由于战争刚刚结束，人民无法交足，而国民党中央政府还是要求浙江将未完成部分和自1941年以来所欠部分要继续缴纳。因此，自1946年后，浙江各县的财政普遍比较困难，预算无法平衡，省政府决定实行特产捐，以丝、蚕、竹、木、纸张等类产品作为征收对象，但此措施一出台马上遭到了各界人士的反对，浙江省政府最后不得不废除特产捐。

对民族工业最大的打击要数国民党实行的通货膨胀的经济政策。战后不久，国民党积极致力于发动反共内战，巨额的军费开支引起了财政赤字，为了弥补赤字，国民党主要采取了通货膨胀的政策。八年抗战结束，当时浙江的物价水平不过比战前上升847倍，即按1948年8月的重庆物价指数计算，也不过上升2455倍，9月又回降为1769倍。但自抗战结束到全国解放，前后不到四年时间，浙江和其他国统区一样，出现了世界罕见的恶性通货膨胀，使国民政府管辖区经济日趋恶化，是无政无财的三年半。由于物价涨潮的冲击，浙江的财政收支已无法控制。1945年9月浙江省政府恢复工作之后，只是恢复了一整套管理机构，预算赶不上实际需要，实收满足不了实需支出。法币面额日高，而实值日低。1945—1947年，浙江财政厅尚可统计年度收支，1948年以后，季度、月度预算都无法编制。即就浙江省政府会计处编制的《浙江省三十六年度地方岁入岁出总决算书》而言，该决算书所列1947年度浙江省收入为249654908239.13元，支出为195530194398.15元，结余4124713840.98元，但在战后恶性通货膨胀的情况下，正常的收支已经无法反映真实的收支状况，这些数字的现实意义不大，早已失去其控制指导实际收支的作用。随着1948年军事上的大溃败，国民政府的政治和财政经济也走向全面崩溃。1949年5月3日，杭州解放，国民党对浙江的统治基本结束。5月5日杭州市军事管制委员会财经部进驻杭州，8月19日省人民政府成立，设立财政厅。浙江地方财政进入新的历史时期。

抗战结束后，浙江财政经济的迅速崩溃，主要应归结于国民党政府政治腐败，四大家族集团的争权夺利、穷奢极侈、贪得无厌和他们在抗战结束后继续发动反革命内战。内战导致军费支出无法控制，财政赤字日趋庞大，而自1947年以后，国民政府的财政赤字几乎全部靠滥发纸币来弥补。所以财政赤字是导致通货膨胀的最基本原因。但通货膨胀出现以后，它又会迫使财政赤字进一步扩大，因而形成恶性循环。通货膨胀必然要刺激物价上涨，当通货膨胀发展到一定程度时，物价就会以更快的速度上涨，物价的加速上涨，又迫使通货进一步膨胀，相互反复影响，又成为恶性循环。通货膨胀、物价飞涨，必然要影响甚至破坏正常的生产和流通，并给囤积投机以肥沃的土壤。囤积投机猖獗，正当生产流通遭到阻碍和破坏，又会使通货膨胀和物价飞涨的局面愈加不可收拾，这又是一个恶性循环。这些深刻的历史教训，值得我们今天吸取。

[1] 《魏颂唐偶存稿》，浙江财务人员养成所1931年编印，第2页。

[2] 《敬劝全国明达速筹救人自救之策》，《申报》1924年11月2日。

[3] 《浙江省政府公报法规专号》第4册，第225页。