第四节 深化垄断行业国企改革的路径选择
深化国有企业改革涉及诸多内容，而且每项改革内容都是“牵一发而动全身”，可谓千头万绪。然而，正如孔子在《大学》所言，“物有本末，事有终始。知所先后，则近道矣”，这实际上涉及改革路径问题。在启动国有企业改革后的前20多年实践中，由于实行先易后难的渐进改革路径，国有企业改革能够不断取得新进展。然而，在改革进入“持久攻坚战”和“密集施工期”后，在改不改、改什么、怎么改等问题上，改革始终在充满巨大的争议中蜿蜒前行。从近些年推行的国有企业改革实践来看，“碎片式”改革所缺乏的整体设计导致改革的路径和时序有些混乱。比如在有《公司法》的条件下，仍按《全民所有制工业企业法》进行注册，而且不评估不验资，2013年中国铁路总公司的成立就是如此。在国有独资的条件下，我们推出了董事会试点工作，现有94家中央企业母公司已经组建了董事会，其中83家外部董事占多数，这属于产权未动治理先行的改革，不符合治理结构由产权结构决定的原理。再如在垄断结构下，我们着手进行了国有企业混合所有制试点，这种改革只能遭遇“公私合营共同对付消费者”的情形。价格改革方面，2015年中共中央国务院推出了《关于推进价格改革的若干意见》，规定自然垄断行业按照“网运分开”后的竞争性环节，建立市场决定价格的机制，问题是“网运分开”改革步履蹒跚，市场决定价格的改革也就失去了前提。在这种态势下提出铁路货运、交通运输、石油、天然气、电力、水等实行市场化价格，无异于“给邪财之火浇上利益之油”。未考虑产业运营模式进行竞争模式改革，无论是横向分拆还是纵向分拆，结果是垄断依旧，只不过由原来的一家综合垄断商变成了几家专业垄断商，由一家全国垄断商变成了几家专业垄断商。2003年以来持续至今的大范围的国企合并式重组相比1999年的分拆式重组又是一种倒退。在缺乏进入机制下进行监管改革，如审批权的下放或取消，只会助长现有厂商的垄断利益。2015年9月中共中央国务院联合下发《关于深化国有企业改革的指导意见》以来，按照“1+N”的政策思路，截至2018年年底，国务院国资委等相关部门已制定出台100多个专项改革意见和配套文件，但真正“落地”的寥寥无几。
作为“最难啃的硬骨头”的垄断行业国有企业改革，在其涉及的众多改革内容中，产权模式改革、治理模式改革、竞争模式改革、运营模式改革、价格模式改革、规制模式改革的难易程度是不同的。其中竞争模式改革和运营模式改革相对容易，而产权模式改革和治理模式改革次之，价格模式和规制模式改革最为复杂。为什么这样讲？依据主要有：
第一，在国有制框架下，先行改革运营模式和竞争模式的路径最容易为多数人所接受，首先，政府容易接受，因为这种改革路径不触及国有制主导的意识形态传统。其次，公众容易接受，因为竞争获致的繁荣导致“消费者剩余”的增加是立竿见影、显而易见的。最后，阻力最小。除了作为被改革对象的行业主管部门和垄断企业外，几乎不存在什么阻力。在同一个所有者下进行业务流程重组和竞争模式再造毕竟是“老板”天经地义的职权。依靠政府的权威，这种改革的实施也相对容易。
第二，改革产权模式和治理模式要比运营模式和竞争模式的改革相对困难，也相对复杂。这主要是涉及所有制和意识形态传统，毕竟，包括国有制在内的公有制看作是经典社会主义制度的根本特征和经济基础。所以，改革产权模式和治理模式对政府和公众在意识形态上难以接受。但是，作为一种逻辑一致的改革，待运营模式和竞争模式改革进行一段时间后，一定内在地呼唤产权模式改革和治理模式改革。实际上，这种改革路径属于“由表及里”，是“倒逼性”和“策略性”的路径。尽管普遍认为产权和治理是深层次的改革内容，但由于所有制和意识形态传统，很难直接由此入手。但不深化这方面改革，改革也就容易成为“半吊子”工程，这就是经济学家厉以宁在20世纪80年代一再强调的观点：所有制改革是改革的关键，经济改革的失败可能是由于价格改革的失败，但经济改革的成功并不取决于价格改革，而取决于所有制的改革。时下，国有企业混合所有制改革方向是正确的，但一定需要竞争性市场结构为前提。
第三，价格模式改革和规制模式改革最为复杂，也最为困难。价格模式改革最直接地涉及公众，而规制模式改革最直接地涉及政府。对公众而言，芸芸众生对改革效果最直接的期待就是价格的下降，最恐惧的莫过于通货膨胀。尤其是垄断行业中的国有企业全部涉及国计民生，与居民消费密切相关，对价格的稍许变动极为敏感。所以，即使在国外，也有着价格听证会之类的制度和程序。在中国，垄断行业的产品和服务价格都是受政府规制的，即实行严格的政府定价和政府指导价。而且，也正是出于公众的考虑，价格长期稳定在低价位上。如铁路，即使在春运高峰，也是实行票价不上浮的规制政策。在这样背景下，在缺乏有效竞争和企业硬预算约束条件下，如果先行进行放开价格改革和放松规制改革，一定会不可避免地引发自然垄断价格上涨，进而导致全面的通货膨胀。从政府本身来讲，规制改革最直接地涉及政府部门自身的利益，属于“自己改自己”。出于既得利益的本能，谁也不愿意“革自己的命”。时至今日，投资审批权之类的进入规制和公共事业收费之类的价格规制仍严格地掌握在政府手中，改革基本上没有什么进展，其中有政府部门自身的原因。但是，如果其他方面的改革内容都已经到位，垄断行业已经变成可竞争产业了，企业有了市场这只“看不见的手”的硬预算约束，政府规制已经部分或完全没有了理由和依据，届时政府规制这只“看得见的手”也只好无可奈何地选择退出。这是我们把包括价格在内的政府规制改革放在最后的基本考虑。综上所述，垄断行业国企改革的理想路径应当是：多家综合运营商模式基础上的有效竞争模式必须先行，其次是混合所有制产权改革基础上的共同治理模式改革，最后才是市场形成价格机制改革和规制模式改革，具体的改革路径如图0-4所示。
图0-4 深化垄断行业国有企业改革的具体路径
[1] 资料来源：《中国财政年鉴（2017）》。
[2] 热若尔·罗兰：《转型与经济学》，北京大学出版社2002年版。
[3] 世界银行：《官办企业问题研究：国有企业改革的经济学和政治学》，中国财政经济出版社1997年版。
[4] 世界银行、国务院发展研究中心：《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的社会》，中国财政经济出版社2013年版。
[5] 资料来源：《中国国有资产监督管理年鉴（2016）》。
[6] 国资委主任肖亚庆2018年11月30日在第十八届年度管理大会的发言。
[7] 金碚：《三论国有企业是特殊企业》，《中国工业经济》1999年第7期。
[8] 于立、肖兴志、刘宝宏：《特殊法人与我国国有企业改革》，《开放导报》1998年第10期。
[9] 蒋一苇：《企业本位论》，《中国社会科学》1980年第1期。
[10] 戚聿东等：《中国垄断行业市场化改革的模式与路径》，经济管理出版社2013年版。
[11] 资料来源于2018年1月31日国资委混改通气会上的公开发言。
[12] 列宁：《帝国主义是资本主义的最高阶段》，人民出版社2014年版。
[13] 资料来源：《中国国有资产监督管理年鉴（2016）》。
[14] 戚聿东、李峰：《垄断行业放松规制的进程测度及其驱动因素分解——国际比较与中国实践》，《管理世界》2016年第10期。