四 人大重大事项决定权理论与实践研究的新进展
重大事项的决定关系到国家制度，关系到社会进步和人民福祉，关系到政治清明、经济发展、文化繁荣、社会和谐、生态良好的实现和可持续发展。人大及其常委会讨论决定重大事项，在保障国计民生重大决策的科学化、民主化方面，在充分体现人民群众意志和利益方面有着不可替代的重要作用。
（一）人大重大事项决定工作的新进展
对于地方人大重大事项决定权的法定性，李翔宇认为，在人民代表大会制度下，决定权是宪法法律赋予各级人大的具有准立法性质的权力，集中体现为能够做出具有强制约束效力的决定决议。2017年1月，中共中央办公厅出台《关于健全人大讨论决定重大事项、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，这是我国确立人民代表大会制度以来，中共中央首次对人大行使重大事项决定权做出专门部署。关于地方人大重大事项决定权行使的困境，李翔宇认为主要有以下三个方面。（1）权力性质模糊。宪法在规定重大事项讨论决定权这一具体职权时，使用了“讨论”与“决定”相并列的表述，这使得长期以来理解和把握立法原意到底是“决定权”“讨论权”，抑或是“讨论”与“决定”兼而有之，一直存在着含糊性。（2）重大事项范围不清。现行宪法第一百〇四条规定：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项。”地方组织法第四十四条将之进一步细化表述为“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。但这种涵盖广泛领域的笼统列举意义甚微，对厘清什么是应当由人大决定的重大事项，什么是应当由政府自主决定的重大行政决策这个关键问题并没有帮助。（3）行权程序缺失。对重大事项决定权的行使，宪法法律均未作任何程序规定，再加上权力属性含糊，人大及其常委会做出决议决定，是否能参照立法或者监督的工作机制运作，也存在不确定性，实践中各地感觉行使这项权力无章可循，只能按照本级人大及其常委会议事规则和议案审议办理规定来操作，造成议题启动、审议等环节的随意性、盲目性大，直接导致了权力的虚化和弱化。[48]这就表明，正因为地方人大重大事项决定权行使面临不少困境，中共中央办公厅出台《关于健全人大讨论决定重大事项、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，以明确人大重大事项决定权和政府行政管理权各自的范围界限和内在联系，从而保证人民的意志和利益得到充分表达和法治保障，各级国家机关始终做到权为民所用、利为民所谋、情为民所系。
牟爱华认为，在我国宪法和组织法等法律法规中，对“重大事项”的规定过于抽象和笼统，有关范围和标准不明确，缺乏可操作性，致使地方人大重大事项讨论决定权制度未能得到很好实施。从规范概念属性上看，“重大事项”属于一种价值评价性规范，不具有描述性和识别性，对其内涵无法通过“直接认识”加以精准的识别和判定。“重大事项”的这种概念属性，决定了从立法上“对什么是重大事项”做出明确具体的界定，几乎是不可能的。由于“重大事项”属于立法上的一种“法律间隙”，是无法从立法技术上予以具体化的，这就需要通过严格的法定程序来合理配置地方重大事项决策决定中地方党委决策权、政府决策执行权和地方人大讨论决定权三种权力，并构建这三种权力的协调运行机制，充分发挥人大的主导作用。这就需要进一步探索人大讨论决定“两审制”或“三审制”，规范地方重大事项讨论决定中各权力主体行为，明确各种权力行使的方式方法和要求。[49]这就表明，虽然重大事项决定权的具体鉴定条件不好确定，但通过完善党委决策权、人大决定权、政府决策执行权运行的程序及其明确各自在不同环节的责任，在共谋人民最大福祉的过程中，可以有效地解决好这一问题。
蒋景林认为，县级人大用好重大事项决定权，一是要完善讨论决定的重大事项程序机制。县人大及其常委会讨论决定重大事项，应当严格按照提请审议、建议议题提出确定、材料报送期限、到会说明、审议终止、决定公布等讨论决定重大事项制度的法定程序要求和议事规则进行。二是要健全重大决策出台前向本级人大常委会报告制度。三是要健全讨论决定重大事项通报协调机制。四是要推行重大事项年度清单制度。每年年底，县政府应根据经济社会发展的实际情况，研究提出下一年度拟提请讨论决定重大事项的建议清单，报县人大常委会征求意见，由政府修改完善并报县委研究同意后，列入常委会年度工作要点。[50]这就是一个通过完善程序，明确党委、人大、政府在重大事项决策、决定和贯彻落实责任方面的探索个案，具有重要的启发意义。
康钦春、易清认为，在人大讨论决定重大事项的决策过程中，公众参与具有积极而重要的作用，有利于保持重大事项决策的民主性和科学性。在机制方面，要创新“重大事项清单”确定机制，促使公众对重大事项决策的全程参与，并完善监督与激励机制；在制度方面，要完善重大事项的公开和动议制度，实行代言和行政说明理由制度和决策听证论证制度。[51]其实，无论是党委的决策权，还是人大的决定权以及政府的行政管理权，都是为了体现人民意志，满足人民的利益。因此，在重大事项决定过程中，充分尊重人民的利益诉求是其根本要求。
邹平学、刘海林认为，通过对人大重大事项决定权实践运行的类型化分析可以发现，全国人大常委会积极履行宪法赋予的重大事项决定权，自主做出了大量关涉人民根本利益、改革发展大局的重大决定。相比之下，省级人大常委会在运用重大事项决定权方面不够理想，除了完成一些法定的例行性决定外，自主做出的重大事项决定较少。[52]这就表明，地方人大在行使重大事项决定权方面，要自觉地接受全国人大常委的指导和监督。
对于人大重大事项决定权与其他职权的关系，孙莹认为，人大重大事项决定权的双重属性有两个指向。第一个指向是人大决定权与人大其他职权的关系。一方面，人大决定权具有独立存在的属性，有其特定的内涵和具体表达形式，与人大监督权、立法权、任免权相并列。另一方面，人大决定权具有依附性，类似于基本权利中的平等权，该平等权本身是一项基本权利，但其实现需要依附于其他具体权利，例如就业权利的平等权、受教育权利的平等权、选举权利的平等权等，人大决定权的具体实现也需要依附于立法权、监督权和任免权等人大的其他职权。第二个指向是人大决定权与政府的管理决策权的关系，在此种情况下，人大行使决定权的依附性是指人大的决定权表现为议决权，议决依附于政府的动议，政府将决策草案提交到人大，人大通过审议批准政府提出的决策草案行使决定权，从而对政策的制定和出台施加影响。与此同时，人大决定权的行使也具有独立性，表现为动议权，无须政府和其他机构提交决策草案，人大自身提出决策草案并审议通过。[53]这就表明，人大决定权的实现本身有两种方式：一是可以独立实现，二是依托于其他权力，有时需要政府管理决策权的先行运行。也就是说，在人大行使重大决定权时，不能拘泥于主动还是被动，关键是人民的利益要得到根本保障。
（二）关于人大重大事项决定权的思考
国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会及其常委会。这就决定了人大行使重大事项决定权是人民意志在国家层面的直接体现，也是国家权力机关的本质功能实现的基本方式。当然，既然是重大事项，它在内容上就体现出人民利益的根本性、全局性、长远性。这些事项的解决事关人民群众的切身利益，从而使得这项权力的行使要具有法定性、可行性、实效性。这就表明，健全和完善人大讨论决定重大事项制度，必须深刻理解、准确把握坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的科学内涵，从理论上给予全面而科学的解释。
坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，必须理解三者在本质上的一致性，坚持党的领导核心地位不动摇。党的领导、人民代表大会制度、法治国家的建设，其根本目的都是体现人民的意志，满足人民的需要，这也是由党的宗旨、人大的使命和国家职能的内在统一性所决定的。无论从中国共产党的宗旨、中华人民共和国的性质还是从国家机关的权力责任的设计来看，人大的重大事项决定权与党的领导、政府行政管理权之间是一致的。中国共产党已成为在全面改革开放条件下领导国家建设的执政党，要按照总揽全局、协调各方，始终全心全意为人民服务的原则，进一步加强和完善党的领导方式，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大的职能作用和政府行政权力的有效行使。
坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，必须理解党的执政基础，这就是支持和保证人民实现当家作主，即人民的意志就是国家的意志，人民的利益需要是党和国家机关开展工作的最高准则。我们一定要真正站在党、国家和人民的立场上，按照人民代表大会制度的本义来认识这个问题，完善人大重大事项决定权的运行机制。
党的领导、人民代表大会制度和依法治国方略具体发挥作用的途径、方式有所不同，因而在重大事项的决策、决定和贯彻落实中，党委、人大、政府要依规依法，充分发挥各自的职能作用。中国共产党是执政党，是中国各族人民利益的忠实代表，是中国社会主义事业的领导核心，党的领导是总揽全局、协调各方，是对政治方向的把握，主要通过制定纲领、路线、方针、政策，确定国家发展的总趋势，国家政治、经济、军事、文化等大政方针，要善于把人民的意志和利益统一集中起来，转化为国家意志。人民代表大会制度则是人民群众通过选举各级人民代表大会，进行权力委托，人民代表大会直接获得了人民的权力委托后，按照党的大政方针，按照人民的意愿行使法定职权，即运用立法、监督、决定重大事项、任免国家机关人员等，来保证人民权力的行使。因而人大及其常委会在讨论决定重大事项的过程中，要充分反映人民的意愿，维护人民的长远利益和根本利益，维护国家的长治久安。而依法治国的作用在于保证国家各项工作法律化、制度化，从而保障国家经济建设和各项社会事业的正常发展，因而在重大事项决定权的运行过程中，要充分体现法治思维和法治方式。
要分析人大及其常委会行使重大事项决定权的历史和现实，当前最主要的问题是：第一，认识上要进一步提升，对重大事项决定权的功能、范围和运行机制的认识都要有所提升。第二，机制方面要进一步完善。由于缺乏统一的细化的法律规范，各地对重大事项决定权的行使存在较大差异，可分五种类型：党委主导型、政府主导型、人大主导型、临时应急型、事后补救型。因此，针对健全和完善人大及其常委会讨论决定重大事项制度建设中所面临的种种问题，可以从“提高思想认识、正确处理关系、科学界定范围、依法规范程序、保障监督实施”五个方面着力。
第一，要提高对人大讨论、决定重大事项的思想认识。要深刻认识到重大事项决定权本质上是代表人民管理国家事务，因而人大决定权的进一步落实，从根本上说就是对宪法规定的人民当家作主的权利的进一步落实，是人民的意志和利益需要的统一和集中体现。第二，要科学界定讨论、决定重大事项的内涵与范围。根据表述规范、内涵全面、社会认同、细化可操作、适应变化等要求，对某一时期、某一区域内的重大事项范围做出界定，并随着社会的发展，不断做出修订。总的来看，第一类是宪法与地方组织法明确规定和列举的重大事项。第二类是其他单行法律明确规定的重大事项。第三类是宪法与地方组织法以概括方式规定的重大事项。针对不同类型，采用不同的程序模式。第三，要健全讨论、决定重大事项制度体系。要健全和完善一个“不简单地争谁说了算”而是“共求说得对”的工作制度体系。一是要健全和完善代表（委员）作用发挥机制，优化重大事项议题的来源，更多地把代表（委员）议案作为重大事项的来源。二是要健全和完善向党委汇报请示机制。完善人大向党委工作汇报的程序，善于把党委的决策主张经过法定程序变成人大及其常委会作出的决定、决议。三是健全政府对重大事项议案的报告制度。对于政府报告的事项，人大及其常委会应先交由相关人大专门委员会审议并提出意见和建议，再一并提请人民代表大会审议和作出决议决定。第四，建立重大事项决定的修正、完善和废除制度。决定公布实施后，不是一锤定音、一劳永逸，而是要深入实际、基层，跟踪了解实施情况，对决定内容存在不适应、不合理的地方，要及时进行审议修正。
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