绪论

第一节 选题背景与意义

一 选题背景

城市，尤其是特大城市和超大城市，是人口高度密集、资源高度富集的繁华圈，但同时也是风险最易聚集、突发事件最易汇集的敏感区。近年来，我国城市化和城镇发展取得了举世瞩目的成就，2019年年底城镇化率达到60.60%。但同时，各种困扰城市健康发展的痼疾依然在考验着中国智慧，挑动国人神经的城市重大突发事件也常常不期而至。“7·21”北京特大暴雨事件，25人淹死在城市街道；“4·10”兰州水污染事件，引发市民大哄抢、大逃离；“12·31”上海外滩踩踏事件，城市重点区域安全失守；“8·12”天津滨海新区特大爆炸事故，整座城市遭受重创；2016年宁夏公交车纵火事件，城市生命线脆弱不堪；2017年趣店数百万名学生信息被卖，引发国人对个人信息安全的深度担忧；2019年江苏响水“3·21”特别重大爆炸事故，重大安全风险排查缺位导致历史悲剧再次重演，2019年新冠状病毒肺炎事件多地出现封城封路现象。特别是当下随着我国城市复杂性、综合性、关联性重大突发事件的频繁发生，传统分灾种、分部门应急体制机制所导致的“条块分割、信息不畅、协作困难”等弊端日益凸显，“重权力、轻科学”问题亦成为亟待突破的瓶颈。[1]

面对日益严峻的城市重大突发事件以及治理过程中存在的突出问题，党和国家领导人对此高度重视。2015年12月14日，习近平总书记在主持召开中共中央政治局会议时强调：“要提高城市管理水平，落实城市管理主体责任，改革城市管理体制，理顺各部门职责分工，严格安全监管，健全城市应急体系。”[2]在随后12月22日召开的中央城市工作会议上，习近平进一步强调“全面建成小康社会、加快实现现代化，必须抓好城市这个‘火车头’，有效化解各种‘城市病’。要推进城市管理机构改革，创新城市工作体制机制”[3]。国家“十三五”规划纲要写道：“改革城市管理和执法体制，推进城市精细化、全周期、合作性管理”。党的十九报告中着重指出要“树立安全发展理念，健全公共安全体系，提升防灾减灾救灾能力。”[4]2018年3月十三届全国人大一次会议召开，国务院开始组建应急管理部，整合分散在多个部门的应急力量，我国整体应急实力得到快速提升。2019年11月29日，习近平在中央政治局第十九次集体学习时强调，要充分发挥我国应急管理体系的特色和优势，积极推进我国应急管理体系和能力现代化，以信息化推进应急管理现代化[5]。

现阶段，拥有密集人群和庞大资源的城市，是文档资料、图片、音频、视频、地理位置、社交网络等海量数据产生汇聚的大仓库和大集市，是人口、交通、气象、住房、消防、环保等巨量数据加工利用的主阵地和主战场[6]。因此，可以说城市公共安全的好坏，在某种程度上取决于城市运行的数据及其外部环境信息处理的好坏，而不时暴露出的城市应急管理问题，很大程度上归咎于滞后的应急管理数据与信息的处理。城市应急对于包括人、财、物、事等在内的海量而复杂的社会管理信息需求，与当前大数据技术的发展不期而遇[7]。当下，在互联网（移动互联网）、物联网、云计算等信息技术推动下，以“数据分析”“数据挖掘”为特征的大数据革命席卷全球，开启了人类“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的城市重大突发事件治理新时代。

二 选题意义

“大数据”时代的到来，相对于以往，数据和信息处理方式迎来了颠覆性的变革，为城市重大突发事件治理注入新的理念和能量。应急管理者利用大数据优越的定位、搜索、分析和深度挖掘功能，对城市公共安全进行智能预测预警、动态跟踪响应、科学决策处置、精准恢复重建，可以极大地提高部门应急协同治理能力，并可能引发城市重大突发事件治理的新革命。因此，开展“大数据背景下城市重大突发事件协同治理研究”，具有非常重要的理论意义与极为紧迫的现实价值。

（一）理论意义

一方面，有利于丰富和完善协同治理前沿理论研究。20世纪90年代中后期，“合作治理”“整体性治理”“跨部门合作”“协同政府”等协同治理相关的理论引入我国，成为公共管理特别是危机治理研究的新热点。但目前上述概念及理论还处于初步探索阶段，学术界还没有形成普遍的共识，相关研究还停留在重大突发事件协同治理的理论渊源、基本概念、主体构成、影响因素以及必要性和可行性的论述上。学术界有关重大突发事件协同治理“是什么”“怎么做”等研究不够深入细致，特别是与城市重大突发事件相结合的协同治理研究依然是凤毛麟角，难以满足我国城市化进程中复杂性、综合性重大突发事件治理的客观现实需要。在这样的背景下，本书基于跨部门合作的视角，论述城市重大突发事件协同治理的系统构成，剖析政府协同治理中的碎片化、部门化现象，梳理城市应急中的联动模式、协调机制等，将复杂性、系统性、协作性理念融入城市重大突发事件的协同治理中，有利于丰富和完善协同治理的前沿理论。

另一方面，有利于丰富和发展城市重大突发事件治理理论。2003年以来，我国开始了以“一案三制”为核心的应急管理体系建设。经过十多年的实践总结和投入建设，我国应急管理体系不断趋于完备，但同时也暴露出应急组织职能错位、沟通不足、合作受阻等一系列结构性缺陷。特别是大数据背景下，大数据对传统的城市重大突发事件治理带来颠覆性变革，传统治理思维、结构、内容、手段、范式需要重新进行定义。相对于已有研究，本书着重从大数据思维与跨部门协同的关联性来开展城市重大突发事件治理研究，全面把握大数据为城市重大突发事件治理带来的机遇与冲击，利用大数据的整体性思维、共享性思维、智能化思维和关联性思维创新城市重大突发事件治理体制、机制，构建城市重大突发事件协同治理大数据思维范式与路径，相关研究有利于丰富和发展城市重大突发事件治理理论。

（二）实践意义

一方面，可以为政府协同治理城市重大突发事件提供决策参考。近年来，城市复杂性、综合性、关联性重大突发事件的不时爆发，以往分灾种、分部门应急体制机制使得“部门分割、沟通不畅、协同不足”等弊端越发显现。大数据背景下，城市重大突发事件治理面临全新的思维方式和技术支撑。本书立足于城市重大突发事件新特点和对治理复杂性的深刻认识，深度分析我国城市重大突发事件治理的新态势，全面把握大数据思维给城市重大突发事件协同治理带来的机遇与变革，着重从体制完善、机制创新、平台优化、制度保障和文化引领层面，提出城市重大突发事件协同治理的实践对策与思路，有利于为政府协同治理城市重大突发事件提供决策参考。

另一方面，可以为政府提升重大突发事件协同治理能力提供经验范本。中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标，并强调指出要更加注重改革的系统性、整体性、协同性。十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调完善社会治安防控体系，健全公共安全体制机制，构建基层社会治理新格局，完善国家安全体系。大数据背景下，我国现有的城市公共安全应急管理手段和方式，呈现出与大数据时代很大程度的不适应，难以应对应急过程中海量数据所带来的冲击，大数据对我国城市公共安全管理能力提出了新要求[8]。本书立足于城市重大突发事件治理现状，分析城市重大突发事件协同治理成效及面临的困境，总结与借鉴国内外城市重大突发事件跨部门治理的经验与启示，从加强数据采集、数据整合、数据集成、数据分析、数据挖掘、数据共享、数据开放、数据应用等方面，为政府提升重大突发事件协同治理能力提供经验范本。