第一节 生态文明建设的历史进程

新中国生态文明建设进程，是在生态并不良好、物产并不富足，面积相对广袤但人口数量众多，起点是农耕文明时代，努力防范掉入“马尔萨斯陷阱”的条件下进行的。改革开放之后，工业化拉动城市化，生产力水平大幅提高，生态得以自然修复，但污染趋于严重，资源短缺。中国加入世界贸易组织后，融入世界经济，成为“世界工厂”，生态文明建设接轨世界。进入2010年，中国的生态文明建设步入新阶段，共抓生态大保护，全面实施大气、水、土壤环境介质污染防治攻坚，资源减量节约、循环再生利用，引领全球生态文明建设。

一 改革开放前：战天斗地，生态失衡

新中国成立后直到20世纪70年代中后期，中国人口基数大、增长快，粮食短缺，“马尔萨斯陷阱”的幽灵始终挥之不去。中国的生态文明建设的基本特征是治水治山，战天斗地以粮为纲，城乡割裂控制人口。中国主动应对问题，但也只是部分有效，生态失衡日渐严重。

首先是治水。历史上，北京的永定河之所以被称为“永定河”，是因为它是一条无定河。淮河、黄河、长江，这些孕育中华民族文化的母亲河，也是洪患不断的灾难河、血泪河。新中国成立伊始，淮河洪水泛滥，政府全力以赴治理淮河。1950年，政务院发布《关于治理淮河的决定》。1951年，毛泽东同志亲笔题词，“一定要把淮河修好”。1952年10月，毛泽东同志视察兰考，登上黄河大堤，面对滔滔黄河，号召“要把黄河的事情办好”。1958年8月，毛泽东同志再次来到兰考，视察黄河治理和农田水利基础建设。1954年长江大洪水使武汉浸泡于洪水之中。为了长江度汛安全，20世纪50年代修建“荆江分洪工程”，探讨修建三峡大坝，根治长江洪水。面对水土流失严重的情况，1955年，毛泽东同志向全国人民发出了在12年内绿化祖国的号召。治水绿化可以减缓灾害，但对生产力的提高较为有限。

其次是新中国成立后，通过集体化道路，毁林开荒，围湖造田，修建梯田，扩大耕地面积，以提高粮食产量，保障粮食供给。1953年，大寨响应中央号召，开始实行农业集体化，在陈永贵等人的带领下，艰苦奋斗，治山治水，在七沟八梁一面坡上，建设层层梯田，在没有任何现代机械和动力的情况下，全靠一双手，引水浇地，改变了靠天吃饭的状况。20世纪50年代起，直到改革开放，军队戍边屯垦、开垦新的种植园。新中国进入和平建设期后，在新疆、黑龙江、云南、海南等省（区），组建农场，并吸纳大量城市青年。尤其是“文化大革命”期间城市就业岗位短缺、粮食定量有限，大量城市青年或集中到大中型农场，或分散到农村，从事农业生产。

在这一阶段，经济建设的基本思路是“以粮为纲，全面发展”，结果引致“以粮为纲，全面砍光”。为了加速实现工业化，实行工农产品价格“剪刀差”，农业补贴工业。为了加速工业发展，1958年大炼钢铁，“以钢为纲，全面跃进”。中央北戴河会议宣布钢产量比1957年翻一番，达到1070万吨。由于土法上马，不尊重科学，尽管1958年底完成钢产量翻番任务，但实际上合格的钢只有800万吨，所炼300多万吨土钢、416万吨土铁根本不能用。而且，全民炼钢，处处炼钢，大量毁灭森林，破坏环境，造成了严重的生态退化。

不论是“以粮为纲”还是“以钢为纲”，新中国成立后的20多年，始终未能跳出“马尔萨斯陷阱”。20世纪50年代初，人口恢复性快速增长，引起对粮食安全供给的警觉。1955年，马寅初提出“新人口论”，建议主动控制人口增长。到20世纪70年代中后期，我国人口数量比新中国成立初期几乎增加了一倍，国际上甚至也出现“人口爆炸”的论调。为了避免马尔萨斯式的人口灾难，一是严格户籍制度，控制城市非农业人口。在1958年实现城乡户籍隔离，农业户籍人口不得进入非农行业，不得离开乡村进入城镇。二是强制计划生育。20世纪70年代中后期实施计划生育政策，20世纪80年代严格实施“独生子女”政策，直到2010年后才开始松动。[6]

由于技术水平低下，虽然兴修水利、植树造林、户籍隔离和计划生育，依然没有能够从根本上解决温饱问题。不仅如此，毁林开荒，围湖造田，破坏草原，使得生态退化、恶化，失衡加剧。由于工业发展规模相对有限，对原材料的占用和消耗也较为有限，局部地区出现污染，但是，由于相对滞后的发展水平和刻意的意识形态导向的认知宣传，认为污染是资本主义的痼疾，社会主义与此无缘。在这一阶段，主要特征是生态失衡，人与自然矛盾加剧。采取的主动政策，例如，城乡隔离、计划生育，也具有被动色彩，治标不治本。

二 改革开放后：从工业文明的极限到生态文明的和谐

改革开放后，工业化进程提速，改革使得农民从土地中解放出来，不仅大大提升了劳动生产力，而且减少了对自然生态的破坏；开放使得国际污染控制的经验和生态保护的实践被引入中国，提升了人们的环境认知和生态意识。生产力的发展使得中国成功跳出“马尔萨斯陷阱”，粮食短缺的困境原则上不复存在，减少人口破坏压力使得自然得以休养生息，生态得以自我修复和改善。但是，因循发达国家快速工业化和城市化的老路，也使中国加速抵近乃至于部分逾越了自然的容量极限（环境红线、生态底线和资源上限）。我们认识到，依靠工业文明的技术和资本投入，环境基础设施再完善，也不可能解决工业文明的固有弊端。因而，进入2010年后，中国加快生态文明建设，加速迈向生态文明和谐（人与自然的和谐共生）时代。

改革开放的起步阶段（1978—1991年），污染问题不断凸显，生态恶化趋缓。工业污染加剧环境破坏，中国开始建立环境保护机构、建立健全法制。

改革开放的提速阶段（1992—2001年），污染问题加剧，污染治理提速，生态得以改善。中国制定污染标准管控排放，加强工程设施治理污染。在这一阶段，环境保护机构得以升级，法制进一步得到完善。

改革开放的腾飞阶段（2002—2011年），中国已加入世界贸易组织，成为“世界工厂”。由于工业的规模效应，污染排放总量增加，环境质量整体恶化，但趋势得到遏制。主要污染物排放达到峰值，排放总量减少。环境保护机构再升级，中国实施污染物排放总量控制。

改革开放的提质阶段（2012年以后），环境质量趋稳向好，中国开始走向绿色和谐之路。环境质量总体呈现改善态势，生态文明建设的机构职能进一步得到强化。

三 生态化发展：理念升华与体制演进

从发展理念看，从生态平衡到生态文明，是一个不断演进和升华的过程。20世纪50年代，中国面对自然灾害，通过全社会的努力来改造自然。由于工业化水平低下，工业污染甚至被认为是发展的代名词。20世纪60年代，在生产力没有能够得到提升的情况下，也由于中国相对隔绝于世界，中国人民依靠两只手，豪情壮志，人定胜天的理念盛行。到了20世纪70年代，生态破坏引致生态退化、恶化，人们认识到生态平衡的重要性，全社会的共识是恢复生态平衡。开放使得环境保护和可持续发展的认知和理念进入中国，在20世纪80年代中国生态问题严峻和环境污染恶果初现时，我们认识到，贫困也是“污染之源”，污染需要通过发展加以控制。尽管20世纪80年代可持续发展的理念逐步成为全社会的共识，但重心经历了一个从生态平衡向污染控制的过程。进入20世纪90年代，以1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议（又称全球环境首脑会议、里约峰会）为标志，环境保护的意识在全社会进一步提升，在发展的意愿、压力、动力强劲的情况下，环境与发展在形式上并重，实际上依然是发展优先或发展导向的保护。21世纪开启了科学发展的征程，明确第一要义是发展，核心是以人为本，通过统筹兼顾，寻求全面协调可持续的发展。到了2010年后，生态文明建设不仅是“五位一体”总体布局不可或缺的组成部分，而且地位更突出，融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各个方面和全过程，新的发展理念要求创新、协调、绿色、开放、共享，生态文明建设理论形成系统并升华为习近平生态文明思想，成为新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

生态环境保护机构的演进历程也与发展理念和建设实践相吻合。1949年新中国成立之际即成立中央人民政府林垦部，1951年改为中央人民政府林业部，1956年成立森林工业部，1958年森林工业部与林业部合并为林业部，1970年林业部与农业部和水产部合并为农林部，1979年恢复林业部。1998年3月10日，九届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，林业部改为国务院直属机构国家林业局。2018年3月13日，十三届全国人大一次会议审议国务院机构改革方案，组建国家林业和草原局，不再保留国家林业局。关于农业垦殖，1956年在国务院组成部门中专设农垦部，统筹安排开垦发展人口密集程度低、自然生态环境具有较高初级生产力的地区尤其是边疆（例如黑龙江的北大荒）。1982年农垦部与农业部、水产总局合并为农牧渔业部。

相对于农耕文明下的自然资源利用和生态保护，环境污染是“新生事物”，在改革开放前的国家行政机构设置中，几乎不见环境保护部门的踪影。1972年，中国政府组团出席了在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议后，我国以西方的环境保护理念和污染灾害作为前车之鉴，将污染控制纳入国家的议事日程，于次年即1973年设立临时性的国务院环境保护领导小组办公室。改革开放后，随着乡镇企业的遍地开花和沿海“三来一补”[7]贸易的发展，环境污染成为社会“公害”，中国迫切需要职能定位明确的国家行政部门实施环境保护职责。1982年，环境保护局成立，归属当时的城乡建设环境保护部。1984年12月，成立相对独立的国家环境保护局，仍归城乡建设环境保护部领导。1988年7月，国家环境保护局脱离归属部委，成为副部级的国务院直属机构。十年后的1998年，环境保护机构再度升格为国家环境保护总局，成为国务院直属正部级机构。2008年，环境保护机构地位进一步提升，成为国务院组成部门。2018年，环境保护与生态建设机构融合，组建生态环境部，其功能拓展、职责强化。

从生态环境行政机构设置的演化进程中，我们可以发现，改革开放前的重点和中心是以生态建设为主；为了利用自然，也短暂组建过以森林砍伐、农业垦殖为职能的森林工业部和农垦部。这也就意味着，改革开放前30年，保护与破坏是并行的。改革开放后，随着工业化和城市化进程，自然破坏的压力弱化，资源利用的需求减缓，森林工业部和农垦部等部门被撤销，林业等部门生态建设的职能得到强化但层级下降。与此形成鲜明对照的是，在改革开放后，从中央到地方的环境保护或污染控制部门，从无到有、从小到大、从弱到强，展现了全社会环境保护意愿的不断提升和决心、力度不断强化的进程。