导语
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国家与行政
1.“经济问题从属于政治抉择。” 戴高乐将军的这句名言(1)很好地总结了政治权力凌驾于行政之上的传统观念。法兰西《第五共和国宪法》第20条第2款指出，政府“支配行政”，清楚地表明了行政既区别于整个国家行政机关体系，又从属于后者。但行政机关并没有因此变得次要，而是凭借下列特点具有自身的合理性：持续稳定性（离开政府也能良好运行）、与公民的联系（行政相对人对其持欣赏态度或诋毁态度）及其维护国家良好运行的主要使命。这个使命意味着行政人员，尤其是行政官员，不能只是等待上级指令，而是要主动参与到公共服务机构的良好运行中去。警长派遣一个队长和几个警员来平息街道上的斗殴事件，学校校长检查是否所有的学生都出席课堂，医院院长改造急诊室使其更具操作性——他们并不是带着从属于任职部门的想法工作的。他们做工作，履行职责，是因为此前某个政权机构在对他们进行任命时，就已经赋予了他们保证公共服务持续高效的重大责任。因为他们是公务员，当政府机能运转出现障碍时，他们需要向上级官员，甚至需要向部长或者法官进行报告；当政府出台新的改革政策时，他们首先应该领会要义，并加以实施；当政府改组时，每个行政机关的公务人员都急于知道他们所属部长的名字，完全是因为他们意识到，正是通过部长，自己才或多或少地与国家运行紧密地联系在了一起。
2. 国家。 菲利普·德科米纳，路易十一的参事，在1500年成为法兰西第一个给国家定义的人：国家就是“服从于同一权威之下的整个民族”(2)。在《共和六书》中，让·博丹提到政权阶级的一项旨在选出国家行政官员的特权：“王权的第三个标志，就是任命主要的官员”(3)。17世纪，红衣主教黎塞留认为，外交政策的核心就是“国家利益”。在《熙德》中,施曼娜向唐费尔南国王发问：“如果罗德里格对国家而言如此重要，那么，最后是由我来承担这一切后果吗？”(4)大革命之后，根据国民议会的意愿，《1791年宪法》中多次提及“国家”一词：该词首次出现是在“国家整体利益”(5)的表述之中。
因此，国家行政官员必须维护国家整体利益，但这里的“国家”究竟指的是什么呢？针对这一问题，法学家(6)和外交家开展了无以计数的讨论。《蒙特维多国家权利义务公约》(7)对此给出的回答可以算得上是最为明确的——“国家，作为国际法人，必须包含以下几个要素：常住人口、确定的领土、政府以及与别国交往的能力”。
值得注意的是，无论是单一制还是联邦制国家，其特点都是具有一个政府：在面对本国民众和外国事务时都拥有权威。因此，正如乔治·比尔多教授所言，“掌控国家，就是通过借助合法权力制定一些法律规章，从而对社会进行管制”。(8)
§1. 旧制度下的法国行政管理
3. 公共事务管理。 法语中“administration”一词出现于13世纪，可能来源于拉丁文“ministratio”（一种服务行为），表示一种管理的行为。该词在当时被用于私人财产的管理（家产管理）。18世纪，该词进入了公共领域，包含着“组织”的意思，用于“公共事务管理”以及“公共行政管理”。1787年6月7日敕令规定，在每个财政区设立各自的省议会；在该敕令的序言中，路易十六指出：“在上吉耶讷和贝里省试行省级行政管理一事，取得了可喜的成效。”(9)
4. 托克维尔的分析。 在《旧制度与大革命》中，亚历克西·德·托克维尔认为，与广为流传的观点恰恰相反，1789年并不是法国组织结构转变的清晰分界线,“大革命并没有我们想象的那么新”(10)。在《旧制度与大革命》第2编中，这位芒什省的前议员向世人展示了大革命以前的行政管理。
托克维尔写道,“乍一看法国旧式的行政管理,各种行政机关和政府官员彼此孤立地存在于整个国家”。这种多元分化的状态促成了御前会议的产生，“在王国的中心，距离王位很近的地方”存在着“一个很强大的管理机构，所有权力以一种新的方式凝聚在一起”。他观察到,一省总督是从“最高行政法院内部随时可能被撤职的下级成员”中选出的。“总督既是行政官员又是法官。他与各个大臣交流；在其所辖的省份范围内，他是政府意愿的唯一代理人”(11)。拿破仑时期的最高行政法院制度和省长制度由此产生。
总督对所辖城市及教区施加的监管力度使托克维尔感到吃惊。他记录道,“地方政权从属于中央政权”(12)。自法国旧制度建立以来，国家强制要求地方政权执行其决定，直到1983年，地方行政区才得以建立。托克维尔在书中的第4章阐述道，18世纪，如果对国王的决定存有异议，大部分情况下普通法庭不具备裁决权限，而是应由总督进行裁判，并且可以向御前会议上诉。在1872年5月24日重组最高行政法院的法令颁布前，行政司法的雏形就已经形成了。
托克维尔严厉地批判了旧君主专制制度下的“管理风尚”。他指出，“官员们总是对细枝末节充满热情”；“书面材料已经堆积如山，但行政程序却十分缓慢”；官员们偏爱数据统计和填写“打印表格”；行政语言“苍白无力，废话连篇且含糊不清。作者们的个性也被淹没在平庸之中”。他对政府不停变更法律法规的行为感到惋惜,“政府以惊人的速度不断推出新法规，以至于执法人员很难知道哪一条才是最正确的”(13)。2013年3月26日提交给法国总理的关于“抵制立法膨胀”的《朗贝尔-布拉尔报告》所涉及的正是这一问题。
最后，托克维尔还注意到，巴黎人口数量日益增加，工业和政治不断发展，使法国成为“欧洲各国中首都权威高于地方，但又与地方融合的国家”(14)。距离托克维尔所著《旧制度与大革命》不到1个世纪，让-弗朗索瓦·格拉维耶教授出版了相同主题的《巴黎与法国荒漠》(15)，书中对法国行政体制的反思正是领土整治政策的源头。
§2. 《宪法》文本中的行政管理
5. 《人权宣言》。 1789年8月26日，“国民议会中法兰西人民的代表们”表决通过了《人权与公民权宣言》（即《人权宣言》）。其中有两条提及了“行政管理”这个带有财政内涵的词语。第13条涉及赋税合法化的问题，“为了维持公共武装力量和行政开支，所有公民都有必要承担一定的赋税”；第15条涉及对财政支出的监督，“社会有权要求公务人员汇报其行政运行情况”。《人权宣言》第6条涉及担任公职的问题，所有公民皆有权“根据其能力担任一切要职或公共岗位职务，除德行和才能外，其他因素不予考虑”。
定义国家政治制度的多个《宪法》文本也同样提及了“行政管理”。
6. 法国第一部《宪法》。 法国《1791年宪法》的《序言》特别强调，“今后不再有任何公共官职的买卖和世袭”(16)。法国的第一部《宪法》让国王“成为了整个国家行政体系的最高长官”(17)。国王负责任命“大使及其他政治谈判人员（……）2/3的海军少将，1/2的陆军中将、旅长、海军上校和宪兵团长（……）1/3的上校和中校，1/6的海军上尉（……）拨款审核员和监督员，工程长官，民用海船副长官，1/2的行政事务长官和工程建设方面的副官（……）驻法庭专员（……）间接税税务总监和国有产业行政领导”(18)。《宪法》规定王室行政官员必须宣誓忠于国家、忠于法律、忠于国王。“任何人如未宣读公民誓言或不能证明其已宣读过公民誓言，即不得在各部的各司或在税务处或公共收入机关担任任何职司，一般亦不得接受行政权方面的任何委任。”(19)
7. 1875年的宪法性法律。 在第三共和国三大基础法律中，关于政权组织的1875年2月25日法律规定，共和国总统“任命所有的文职和军职官员”(20)。根据该宪法性法律中的这项条款，最高行政法院在对埃里一案进行判决时认为，“共和国总统在法国政府中居于最高地位”(21)。
8. 《第四共和国宪法》。 虽然《1946年宪法》在其序言部分为启发统治者行为而阐明了经济与社会原则，却并未提及“行政”一词(22)。这个词在《宪法》文本中只出现过一次，旨在说明应该由共和国总统在部长会议上任命中央行政机关负责人(23)。通过将实施法律以及任命大部分文武官员的权力赋予部长会议主席，这部二战后修订的《宪法》默认政府首脑对行政具有绝对权威(24)。
9. 《第五共和国宪法》。 《宪法》第5条规定，共和国总统负责“保证国家持续稳定”；而后文中的第20条（第2款），通过规定政府“支配行政”，明确行政机关从属于行政权力的原则。
《第五共和国宪法》起草之初，这项条款曾被写成“领导行政”。在1958年7月7日的部际会议(25)上，这项条款的最终版本“支配行政”获得通过；1958年10月4日得以正式颁布。
聚焦
外国《宪法》中的行政管理
10. 美利坚合众国《宪法》。 1787年《宪法》赋予美国总统以行政权力，总统因此成了真正的联邦政府首脑。总统拥有任命权，“他可以向参议院提名,经参议院批准后，任命驻外大使、公使和领事，任命最高法院法官，任命美国现行《宪法》中未作规定的但今后新的法律会创设的一切官员”(26)；总统对联邦政府官员拥有管辖权，“总统监督法律是否被如实执行，可以任命美国的所有官员”(27)。在美国，“政府”和“行政部门”早已被混为一谈——美国政党之间的“分赃制”(28)使这种情况变得更加严重了。在美国，“政府”这个词就意味着“行政部门”，以至于“行政部门”被称为“布什政府”、“奥巴马政府”。但作为行政权力构成要素的美国行政，必须服从国会的管控：对联邦高级官员的提名需要由参议院批准，一切公共职位需要由法律明确，而行政部门的运作资金需要由国会负责调配；国会有权因“没有必要的服务”迫使联邦行政机构关门（“停摆”）(29)，如果国会在9月30日未能通过预算提案，那么从10月1日，即新财年开始计算之日起，政府将无法支付其行政管理费用和公职人员的薪酬，从而被迫“关门”。
11. 日本《宪法》。 1946年11月3日颁布的《宪法》第72条规定，首相“指挥和监督各行政部门”。
12. 意大利《宪法》。 1947年12月27日颁布的《意大利共和国宪法》第3章内容关于“政府”，其中有一节探讨了“专为国家服务的”、公职人员的“公共行政管理”(30)。内阁总理“维持政治和行政方针的统一”(31)。在法律规定的特定事项中，最高行政法院拥有“司法管辖权”，旨在“保护那些虽与公共行政管理相悖却合乎法律规定的权益及权利”(32)。
13. 德国《基本法》。 1949年5月23日颁布的《基本法》规定，联邦总统任命联邦政府官员(33)，各位部长要分担行政责任：“各联邦部长自主管理其部门，承担其责任”(34)。但部长权力受限于联邦总理，因为总理“制定重大政治方针”(35)，“根据适当比例从各联邦州”(36)选择高级行政官员。联邦政府“设立行政机关”(37)。《基本法》第87条规定，外事、财政、水运、国防、航空、铁路受联邦各行政部门直接管辖。
14. 葡萄牙《宪法》。 1976年4月2日颁布的《宪法》授予政府“行政职能”，“指导国家在民政与军事方面的直接行政事务与活动，监督间接行政，指导自主行政”(38)。另外，在《宪法》第9章中，有7条内容涉及公共行政管理：“公共行政管理的结构必须防止官僚化，为公众提供服务，并确保相关人员参与公共行政的实际管理”(39)。
15. 西班牙《宪法》。 在1978年12月27日颁布的《宪法》中，第4章的标题为《政府与行政部门》，明确指出二者实际是联系在一起的。尤其是其第97条规定，“政府制定对内对外政策，领导国家的民事、军事管理以及国防建设”。《宪法》还明确规定，“公共行政客观地为公众利益服务，根据效率、分级体系、权力下放、权力分散和协调的原则行动，同时要完全服从于法律法规”(40)。
16. 巴西《宪法》。 1988年10月5日颁布的《巴西联邦共和国宪法》中，第84条结尾写道：“只有总统有权在国务部长的协助下担任联邦行政的最高领导。”同时，根据该《宪法》第37条，联邦行政的最高领导要遵守“合法、客观、道德、公开的原则”。
17. 俄罗斯《宪法》。 在1993年12月12日颁布的《俄罗斯联邦宪法》中，只有第83条提及了一种行政部门的存在。《宪法》规定俄罗斯联邦总统“组建自己的行政部门”。因此，俄罗斯行政管理的最高领导是国家元首，而非政府首脑。
18. 波兰《宪法》。 1997年4月2日颁布的《宪法》将行政与政府联系在一起，其中第6章内容关于“部长会议与政府行政”。《宪法》明确“部长会议领导政府行政”(41)，部长会议主席“在所有政府行政官员中处于最高级别”(42)，“领导某政府行政部门的部长负责颁布该部门应遵循的法规。部长会议可根据部长会议主席的提议，废除部长颁布的规章或决议”(43)。
19. 瑞士《宪法》。 在1999年4月18日颁布的《宪法》中，第178条第1款规定：“联邦议会领导联邦行政。联邦议会确保行政结构合理，并监督行政部门对任务的执行情况”(44)。
20. 摩洛哥《宪法》。 在2011年7月29日颁布的《宪法》中，第89条规定：“在政府首脑的领导下”，政府“行使行政权力，管理并监督公共企业和公共机构”。
§3. 当今法国的国家行政管理
21. 区分。 谈及21世纪的法国公共行政管理，将国家行政管理与其他公共行政管理区分开来是合情合理的。这样，居住在法国的人才能与国家行政机关以外的其他行政管理部门建立联系。
22. 地方行政区。 在“以权力下放为组织结构的”(45)法兰西共和国，公民首先了解的是围绕在自己身边的行政部门，也就是地方行政区。《宪法》第72条规定“共和国的地方行政区，包括市镇、省、大区、具有特殊地位的地方行政区以及《宪法》第79条规定的海外领地”。《宪法》第34条和第72条规定，地方行政区享有自主权、自行重组权，以及《地方行政区总法典》第5部分所规定的一切权益。地方行政区及其团体拥有自己的行政部门，由地方官员（市长助理、行政总管）领导，并受地方当局（市长、省的(46)或大区的议会主席……）管辖。2014年，法国的地区政府公务人员大约有190万名，他们的行政行为受国家行政机关监督，尤其受到省长的监管。如果省长认为地方的某个文件不合法，则有权将其提交给行政法庭请求裁决。
23. 欧盟行政机构。 由于法国“加入欧盟”(47)，公民了解了一个相对较为遥远的行政机构——即欧盟行政机构。该行政机构为一个由28个国家组成的团体服务，这28个国家依照《欧洲联盟条约》和《欧洲联盟运行条约》“自由地进行选择，共同行使某些职权”(48)。该行政机构位于布鲁塞尔，从属于欧盟委员会。欧盟委员会“维护欧盟的整体利益（……），监管欧盟法规的实施（……），负责预算执行及项目管理（……），依照条约规定行使协调、执行、管理的职能”(49)。2014年，欧盟的行政机构雇用了4万多人。欧盟委员会负责确保各国政府落实欧盟的规章和指示，并可根据《欧洲联盟运行条约》第226条，将未履行职责的国家诉讼至欧盟法庭。
24. 国家行政机关。 本书内容主要关于国家行政机关，严格地说，是国家行政权力下的行政机关。因此，不会论及地方行政或欧盟行政，除非要考察与这两者的关系。此外，因为本书的焦点在于国家行政机关，司法体系自然也不在我们讨论的范围之内，虽然司法机关中一部分工作人员是政府公务员（主要是法院书记官），但在本质上仍然要服从《宪法》第64条规定的司法独立原则(50)。至于军事领域，本书也只是略涉及一二，因为民事机构和军事机构的章程和运作方式存在很大差别，即便根据《宪法》第20条规定，政府“支配行政及军队”，民事和军事机构的运转由国家负责(51)且二者常常协同工作(52)。
25. 提纲。 本书着重介绍的是民事方面的国家行政管理，含以下三个部分：政府部门（第一部分）；类部、部际和次部结构（第二部分）；行政管理及效率研究（第三部分）。
(1) 1965年12月13日，总统大选第2轮投票几天前，在与米歇尔·德瓦的电视访问中，戴高乐将军否认说过这句话。
(2) 《回忆录》，卡尔梅特出版社，第3卷，第32页。
(3) 《王权真正的标志》，收录于《共和六书》，第10章，1583年。
(4) 皮埃尔·高乃依，《熙德》，1637年，第5幕，第7场。
(5) 《1791年宪法》，第2编，第9条“应当授予市政官员一些有关国家整体利益的职权”。
(6) 勒内·卡雷·德·马尔贝格，《论国家的一般理论》（1920年再版），法国国家科学研究院，1985年。
(7) 《蒙特维多国家权利义务公约》，第1条。该公约在1933年12月26日举办的第7届美洲国家国际会议上得以签署，并于1934年12月26日起开始生效。
(8) 乔治·比尔多，《国家》，瑟伊出版社，1970年，第7页。
(9) 亚历山大·埃斯，《法国及欧洲的省、市政府》，斯拉特金·麦加里奥重印，日内瓦，1976年，第39页。
(10) 《旧制度与大革命》，米歇尔·莱维兄弟公司，电子版，1856年，第2版，第1编，第5章，第54页。
(11) 《旧制度与大革命》，米歇尔·莱维兄弟公司，电子版，1856年，第2版，第2编，第2章，第74、78页。
(12) 同上，第3章，第93页。
(13) 同上，第6章，第117、118、119、124页。
(14) 同上，第7章，第133页。
(15) 博居朗出版社，1947年；弗拉马利翁出版社，第4版，1972年。
(16) 《1791年宪法》，序言，第3条。
(17) 同上，第3篇，第4章，第1条。
(18) 同上，第3篇，第4章，第2条。
(19) 《1791年宪法》，第3篇，第2章，第4节，第3条。
(20) 1875年2月25日法，第3条。1875年的宪法性法律中，未对政府首脑作出规定。
(21) 最高行政法院，1918年6月28日，参见《最高行政法院1918年判例汇编》，第651页。
(22) 最后一款参照了“人民自由管理”的原则。
(23) 《1946年宪法》，第30条。
(24) 同上，第47条。
(25) 国民委员会（该机构负责颁布《第五共和国国家机构预备法案》），《关于起草1958年10月4日＜宪法＞的历史文献》，法国文献局，1987年，第1卷，第360页。
(26) 美利坚合众国《宪法》，第2条，第2款。
(27) 同上，第2条，第3款。
(28) “获胜者占有战利品”。在安德鲁·杰克逊总统任期内（1829—1837），“分赃制”指总统罢免联邦高官，然后由自己的政治密友和财团支持者取代。
(29) 2013年9月30日至10月17日发生了自1976年以来的第17次联邦行政机构的停摆。
(30) 《意大利共和国宪法》，第98条，第1款。
(31) 《意大利共和国宪法》，第95条，第1款。
(32) 同上，第103条，第1款。
(33) 《基本法》，第60条§1，总理副署的必要性（第58条）。
(34) 同上，第65条§2。
(35) 同上，第65条§1。
(36) 同上，第36条§1。
(37) 同上，第86条。
(38) 葡萄牙《宪法》，第199条。
(39) 同上，第267条§1。
(40) 西班牙《宪法》，第103条，第1款。
(41) 波兰《宪法》，第146条，第3款。
(42) 同上，第148条，第7款。
(43) 同上，第149条§2。
(44) 在《百科全书》一篇关于日内瓦的文章中，达朗贝尔写道：“只有在小国家，我们才可能找到政治行政的完美范例。”
(45) 1958年10月4日《宪法》，第1条。
(46) 2015年省议员选举后，总议会改名为“省议会”（2013年5月17日颁布的关于省、市地区议员选举的第2013-403号法律，第1条及第51条）。
(47) 《宪法》，1958年10月4日，第88-1条。
(48) 同上。
(49) 欧盟同样为成员国建立了公共政府体系（《欧洲联盟条约》，第17条§1，参见下文第199条目）。
(50) 法官是国家公务人员，而非官员；其组织遵循1958年12月22日第58-1270号关于法官地位法的政令。
(51) 军人是国家公务人员，而非官员；其组织遵循军队总章程（《国防法典》，第4部分，第1卷）。尽管如此，军人可以申请在国家机关、医疗机关和地方机关担任国家公职（《国防法典》，第L.4139-2条）。
(52) 国家宪兵是“为保障法律的实行而建立的战争部队”（《国防法典》，第L.3211-3条；《国家安全法典》，第L.421-1条）。其军事任务受国防部领导，民事任务受内政部领导，法警任务受司法部门领导。