第三节 外交和内政之间的平衡
案例七 派兵参加阿富汗战争与信任案
2001年9月11日，美国纽约发生了震惊全球的恐怖袭击事件。美国认为“基地组织”的头目本·拉登（Osama bin Laden）是这次恐怖袭击的头号嫌犯。2001年10月4日，包括欧盟成员国在内的北约一致通过决议：首次动用北约创始条约《华盛顿公约》第5条关于共同防御的条款，与美国一起对阿富汗塔利班采取“集体防御”行动。2001年10月7日，美国总统小布什宣布对阿富汗发动军事进攻，旨在消灭藏匿“基地组织”恐怖分子的塔利班。
“9·11”恐怖袭击发生的当天，德国总理施罗德表示对美国进行“无条件的支持”。2001年10月11日，施罗德在其政府发言中指出，德国的盟友期待德国进行“积极的支持”，而不只是“口头承诺”（转引自Wolfrum，2013：287）。11月7日，施罗德宣布，应美国方面的请求，德国将向阿富汗派出3900名士兵参加打击恐怖主义的军事行动。为此施罗德指出，“几十年来，我们认为美国给予我们的支持是理所当然的，并从中获益良多。对北约的支持（Bündnissolidarität）不是单行道”（转引自Wolfrum，2013：292）。可以看出，施罗德坚定地选择与美国为首的北约站在一起，不惜再次突破禁忌出兵。然而，派兵参战的决定使红绿联合政府再次面临艰难的选择。尤其是曾经主张解散北约的绿党很难仅仅用“对北约的支持”为由来说服其成员派兵参战。2001年11月11日，8名绿党党员公开发表声明，反对德国派兵参加阿富汗反恐行动。这些绿党党员指出派兵阿富汗并非像德国政府所言“不可放弃”，“阿富汗战争从政治上看是错误的，不利于有针对性地打击恐怖主义，从人道的角度来看是不负责任的，会制造新的政治问题”（Wolfrum，2013：295）。不仅绿党，甚至施罗德所在的社民党也存在反对的声音。随着红绿联合政府内部不同立场的交锋越来越激烈，施罗德使出了最后的撒手锏——利用德国《基本法》赋予总理的权力发起信任案投票。
信任案是德国宪法在政府出现危机时授予总理保持政府稳定的一种权力。德国《基本法》第68 条规定：“如果联邦总理要求对他表示信任的提案没有得到联邦议院多数议员的支持，联邦总统可以根据联邦总理的提议，在21天内解散联邦议院。”（Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland，2009：38）根据这条规定，在出现政府危机时，联邦总理动用信任案时会出现两种结果：如果获得议会信任，他可以继续执政，反之，他有权要求总统解散议会，举行新的大选。鉴于红绿联合政府内部就派兵问题产生了较大的分歧，为了能够确保在信任案中获得半数，施罗德首次将派兵阿富汗这一具体事务和信任案捆绑在一起。这就意味着，一旦对总理投信任票就表明支持向阿富汗派兵，如果对总理投不信任票就意味着反对出兵。可以说，施罗德利用这一捆绑战术使得绿党处于利益和道义的两难抉择：坚守和平理念还是继续联合执政？最终，在现实利益面前，事先发表公开声明反对阿富汗战争的8名绿党成员中有4名选择改投信任票，确保施罗德能够在信任案中获得多数。不过，内心对和平信念的坚守还是促使4名绿党成员坚持投了不信任票，1名社民党党员则选择放弃议席。2001年11月16日，经过激烈的议会辩论，施罗德最终以336票赞成、326票反对、0票弃权的表决结果勉强通过了信任案。
施罗德虽然赢得了信任案，德国派兵阿富汗也因此获得了议会授权，但是信任案和派兵问题的捆绑却有着深远的负面影响。《南德意志报》主编普朗特尔（Heribert Prantl）认为这次捆绑的信任案使德国的议会制遭受了打击，“将信任案和派兵决议捆绑在一起就像是电疗；在医学界人们已经早就选择了远离这个有着较重副作用的治疗手段”（转引自Wolfrum，2013：299）。施罗德虽然在信任案中胜出，但是“绿党的四名（在信任案中坚持投反对票的——作者注）议员以及截至目前属于社民党议会党团的一名（后因不赞成派兵阿富汗战争而退党的——作者注）议员才是议会制度的英雄”（Wolfrum，2013：299）。
案例八 伊拉克危机与德国2002年大选
“伊拉克危机对于德国外交而言是一个具有深远影响的划时代的事件。德国政府第一次在安全政策的核心问题上反对美国作为领导者的立场，此外还积极致力于谋求建立反战立场的国际联盟。”（Staack，2004：203）虽然伊拉克危机导致的德美反目并非偶然，是尚存的单极与不稳定的多极之间矛盾激化的结果，然而，不可否认的是，伊拉克危机爆发时恰逢2002年德国联邦议会大选，施罗德公开反战的外交选择背后有赢得国内大选的内政考量。
虽然早在2002年初，美国总统小布什抛出“邪恶轴心”（Achse des Bösen）论后不久，德国外长菲舍尔就与小布什政府的立场保持了距离，指出“国际反恐联盟不是针对任何人采取任何行为的基础——尤其不能成为采取单干的基础”（转引自Staack，2004：207）。然而，德国两大全民党候选人——社民党候选人施罗德和联盟党候选人施托伊伯（Edmund Stoiber）一直以来都将竞选重心放在经济政策的应对以及准备二人的电视大选辩论上。可以说直至2002年夏天，伊拉克问题尚未成为德国公众关注的焦点话题。“据德国有关材料透露，施罗德竞选班底在认真研究选民对科索沃和阿富汗战争的态度后得出结论，德国选民中反战情绪非常强烈，打反战牌可以扭转大选前社民党落后的颓势。这一建议成为施罗德政府在伊拉克问题上公开与美对抗的重要原因之一，也是社民党在伊拉克问题上坚持反战立场的国内因素。”（孙恪勤，2003：21）
2002年8月5日，施罗德在汉诺威发表演讲，发动了社民党的竞选攻势，大选进入“白热化”阶段。虽然演讲当日恰逢周一工作日，但却丝毫未能阻挡民众的热情。一万多名民众聆听了施罗德的演讲，伊拉克问题也通过此次演讲正式成为德国大选的核心话题之一。施罗德在演讲的一开始就指出，“这一点毋庸置疑，我们已经上路，踏上了德意志道路（der deutsche Weg）”。谈到“9·11”恐怖袭击带来的挑战时，施罗德表示“我们做好了团结互助的准备，但是在我的领导下这个国家不能去冒险”。在谈到有关军事打击伊拉克的讨论时，施罗德明确指出，“我警告对战争和军事行动进行臆测”。“对萨达姆施加压力可以，我们必须让国际观察员进入伊拉克。但是玩弄战争和军事干涉——对此我只能提出警告。我们不会参与其中。”[13]三天之后，施罗德在德国《图片报》上撰文，指出德国“必须不再隐藏其国家利益”，并在文章的最后指出，“这就是我们的德意志道路”（转引自Bierling，2014：98-99）。与此同时，大西洋彼岸的美国也正在紧锣密鼓地准备国会中期选举。“9·11”恐怖袭击发生后，安全问题成为美国国内政治中最为突出的议题。2002年8月26日，时任美国副总统、共和党人切尼（Richard Bruce Cheney）宣称让联合国武器核查小组重返伊拉克“毫无意义”，美国应该对伊拉克采取“先发制人”的军事打击战略，促使伊拉克进行政权更迭。“美国在对伊动武问题上咄咄逼人，进一步激起了德国民众对布什政府的反感。据德国《明镜》周刊民意调查，53%的人认为美国是对世界和平的最大威胁，远远超过伊拉克的28%和朝鲜的9%，把德美关系恶化归咎于布什本人的也占50%。与此同时，德国经济形势严峻，失业率攀高不下，改革四处碰壁，红绿政府民意支持持续走低。在内外压力下，施罗德政府只能在比较得人心的伊拉克问题上坚持反战立场。”（孙恪勤，2003：21）切尼此番表态之后，施罗德明确指出他领导下的德国支持让联合国武器核查小组重返伊拉克，但是拒绝向伊拉克动武。几天之后，社民党总干事明特菲林（Franz Müntefering）表示，联合国的决议也不能自动地将德国士兵派往伊拉克。德国必须代表自己的利益。德国意识到自己对确保和平和打击恐怖主义肩负责任，但是德国不会在伊拉克冒险进行战争。[14]
施罗德及其所在的社民党在伊拉克问题上的明确表态带来了民调结果的变化。2002年9月，德国《明镜》周刊委托的NFO Infratest所做的民意调查结果显示，社民党和绿党的民意支持率十个月以来首次领先联盟党和自民党的总和，达到46.5%。《明镜》周刊2002年9月16日刊发的一篇题为《红绿联盟获得多数》的文章分析道，导致大选前民调结果发生改变的最重要的原因估计是施罗德对待伊拉克战争的态度。65%的德国民众和施罗德一样，表示即使有联合国授权，德国也坚决拒绝参与伊拉克战争。在社民党的支持者中有75%的受访者支持这一立场，绿党的支持者中这一比例甚至达到了82%。[15]
可以说“外交政策议题的突显使施罗德政府不仅可以避开反对党对经济政策成效的纠缠，而且重新取得了有着和平主义传统的中左翼和东部选民的信任”（郇庆治，2003：28）。在2002年9月22日举行的联邦大选中，社民党最终获得38.5%的选票和251个议席，尽管比1998年大选的成绩略有下滑，但依然保持了议会第一大党的地位。绿党的出色表现弥补了社民党的不足，施罗德领导的红绿联合政府可谓绝处逢生，在最后时刻赢得了大选。
案例九 《欧盟宪法条约》遭公投否决
围绕欧盟发展的终极目标问题，欧盟不同成员国基于各自的政治和文化背景有着不同的看法，其中最主要的是围绕“联邦”和“邦联”这两种模式的争执。“联邦”模式的支持者主张扩大欧洲议会的权利，扩大多数表决制的适用范围，并主张通过议会多数选出一个欧洲政府首脑，设立欧盟外长职务，颁布一部将共同价值观汇编在一起的欧盟宪法。与“联邦”模式对立的是“邦联”模式。“邦联”模式的支持者主张欧盟应建立在各个拥有独立主权的国家之间的合作之上。他们认为“联邦”模式会剥夺各成员国太多的权利，使得成员国在遇到重要问题时不能拥有最终决定权。同时他们反对给予欧洲议会更大的权利，主张实行一票否决权。
一直以来，德国都是赞成欧盟朝着“联邦”模式发展的代表性国家。德国之所以赞成欧盟朝“联邦”模式发展，不仅与德国自身实行联邦制有关，同时展现了德国希望在欧洲联合这个舞台上大展身手，借此实现成为政治大国的抱负。早在1995年，作为在野党的社民党就提议建立一个筹委会，旨在拟定一系列的欧洲公民基本权利。1998年，红绿联合政府组阁后，这一建议写进了第一届红绿联合政府的执政纲领中：“新政府将采取主动，在欧盟条约前加入一部基本权利宪章，并将欧洲议会、民族国家议会以及尽可能多的社会群体纳入到相关的讨论和政策制定过程之中。”[16]1999年上半年，德国担任欧盟轮值主席国，欧洲理事会在6月份于德国科隆召开的峰会上决定成立一个由政府代表、欧洲议会代表以及各民族国家议会代表组成的筹委会。2000年5月12日，德国外长菲舍尔在德国柏林洪堡大学做了题为《从国家联盟到联邦——对欧洲一体化最终形式的思考》[17]的演讲。菲舍尔这篇演讲思路很明确，也很实际：所谓欧洲联邦，就是一部成文宪法加上一个强有力的议会，还有一个灵活的开放性原则（曹卫东，2004：72）。菲舍尔在这篇演讲中提出了欧盟“三步走方案”。第一步，那些愿意更加紧密联系在一起共同发展的国家加强彼此的合作，就如同当时建立经济和货币联盟以及申根国家一样。这些国家可以在许多领域加强合作，如环保、打击犯罪、共同的移民和难民政策，当然还有共同的外交和安全政策方面。非常重要的一点是：彼此合作的加强并不能被认为是对一体化的背离。第二步是建立一个“重力中心”（Gravitationszentrum）。属于这一中心的成员国可以签订一部欧洲的基础条约。这一基础条约就是欧洲联邦宪法的细胞核。在这一条约的基础上可以成立自己的机构、政府，拥有强大的议会和直接选举出来的主席，并且应该在欧盟的内部就尽可能多的问题用一个声音说话。这样一个“重力中心”必须是先锋，是实现政治一体化的火车头，而且已经具备未来联邦的所有特征。[18]最后一个步骤就是以联邦的形式实现欧洲一体化进程。2001年1月19日，德国总理施罗德在“贝塔斯曼国际论坛”上发表谈话，支持菲舍尔的欧洲联邦计划，从而使之由个人意志变成了国家立场（转引自曹卫东，2004：73）。2001年5月，社民党公布了一份名为《为欧洲承担责任》的文件，该文件对欧盟改革提出一些新思路，并正式提出了“欧洲联邦”的概念。2001年12月15日，欧盟15国首脑在比利时的拉肯通过了《拉肯宣言》，决定成立制宪委员会，正式拉开了欧盟制宪的序幕。
2004年10月29日，欧盟25个成员国的领导人在罗马签署了欧盟历史上的第一部宪法条约——《欧盟宪法条约》。该条约的宗旨是保证欧盟的有效运作以及欧洲一体化进程的顺利进行。它由欧盟宪法、欧盟公民基本权利宪章、欧盟政策和欧盟条约基本规定4个部分组成。核心内容包括：设立欧洲理事会主席和欧盟外交部长，组建欧盟外交部，以保持欧盟工作的连续性。改革欧盟委员会，扩大欧洲议会的权力，改革欧洲理事会和欧盟部长理事会的表决机制。欧盟成员国必须尽其所有的军事和民事能力用于欧盟共同防务政策的实施，最终目标是发展欧盟共同防务。
《欧盟宪法条约》以联邦主义原则（虽然宪法中未出现“联邦”这一敏感字眼——作者注）安排区域政治秩序并处理区域问题，这在人类政治实践中尚属首次，它的签署在许多国际政治研究专家的眼中标志着纯国家主权时代在欧洲的消失。可以说，《欧盟宪法条约》的签署意味德国支持的“联邦”模式在与“邦联”模式的较量中占了上风。欧盟有望在宪法基础上逐步深化政治一体化进程。
基于欧盟“民主”“透明”以及“贴近公民”的基本原则，首部《欧盟宪法条约》必须得到欧盟公民的赞同。成员国依据各自宪法和国情采取议会批准或是全民公决的方式。2005年5月底，德国联邦议院和参议院相继以压倒性多数通过了《欧盟宪法条约》。2005年5月30日，法国就《欧盟宪法条约》进行了全民公投。4200万名选民中有70%参加了投票，55%的法国人对欧盟宪法说“不”。具有讽刺意味的是，法国是欧洲一体化的创始者和欧盟的“火车头”，法国前总统德斯坦（Giscard d’FEstaing）还是负责起草《欧盟宪法条约》的制宪大会的主席，公民投票前，德国总理施罗德和西班牙首相萨帕特罗（Jose Luis Rodriguez Zapatero）分别到法国参加了社会党组织的两个集会，呼吁法国人投票支持《欧盟宪法条约》。可是法国人却并不领情，他们用公民投票使这一政治精英的杰作受到重创。虽然法国人的投票结果不啻给了法国政府一记耳光，法国总理拉法兰（Jean-Pierre Raffarin）仍然认为高参选率是“民主的成果”。两天后，欧盟首创国之一荷兰又传来《欧盟宪法条约》公投遭否决的消息，反对者的比例高达63%。紧接着，素来反对“联邦”模式的英国提出推迟进行有关宪法的全民公决。一时间，人们惊呼：欧盟怎么了？
不管是各成员国在谈判过程中表现出的锱铢必较，还是公投过程中民众表现出的牢骚满腹，《欧盟宪法条约》批约进程受挫表明：欧盟政策越来越打上了内政的烙印。有舆论分析认为，由于担心欧盟东扩对本国福利、社会保障传统以及就业产生负面影响，许多选民在对《欧盟宪法条约》基本内容并不了解的情况下选择了投反对票。此外，法国和荷兰不景气的社会经济状况也导致部分选民利用公投发泄对政府的不满情绪。更具讽刺意义的是，法国本不需要对《欧盟宪法条约》进行全民公决，然而来自保守党的法国总统为了试图分裂反对党，出于内政考虑选择了全民公决，没想到为此付出了沉重的代价（参见Bierling，2014：122）。可以说，内政因素在一定程度上制约了德国外交的成果。
1648年签订的《威斯特伐利亚和约》开创了以国际会议的形式结束国际战争和解决国际争端的先例，确立了国家主权、国家领土和国家独立等国际关系准则，开辟了国际关系史的一个新纪元。从此，民族主权国家不仅成为国际社会构成的基本单位，更逐渐发展为国际舞台的主要角色。这一点一直持续到今天。时至今日，“国家”并未消亡，民族主权国家仍是当今国际社会的主角。然而，《威斯特伐利亚和约》在另一方面却导致了蕴含冲突和战争的无政府主义国际体系。要摆脱这些无政府主义的消极后果，就要超越“威斯特伐利亚体系”。欧洲一体化进程正是欧洲各民族主权国家摒弃传统的均势和霸权思维，共谋和平发展、试图超越“威斯特伐利亚体系”的伟大尝试。尤其是《欧盟宪法条约》的出台更是使欧盟的发展出现单一国家的迹象。可是《欧盟宪法条约》的出台也无法掩盖欧洲一体化进程陷入的困境：一方面人们抱怨欧盟这个超国家共同体缺乏民主、政策缺乏透明度、不贴近民众；另一方面人们却仍旧固守着“威斯特伐利亚体系”中的国家主权神圣不可侵犯的原则。殊不知，欧盟只有在各民族主权国家让渡更多主权的情况下才能进一步发展。于是，主权国家的困境导致欧盟民主的困境，欧盟民主的困境导致欧盟公民认同的困境。构成欧盟治理的这三个变量的非良性循环最终导致了各民族主权国家欧盟政策的困境（参见牛海彬，2004：393～409）。虽然欧盟在构建欧洲认同方面已取得了令人瞩目的成就，但是真正的欧洲政治文化仍然面临诸多挑战。《欧盟宪法条约》批约受挫为推动欧洲一体化进程的政治精英们敲响了警钟：欧盟该如何更加贴近民众？毕竟，欧洲的一体化进程和欧洲的治理仅仅依赖精英的努力是不够的，其发展成效的提升最终离不开拥有文化意义上欧洲认同的欧洲公民的支持。
[1] 转引自SPIEGEL Online，“Wahlsonderheft′98”，http：//www.spiegel.de/spiegel/print/d-7593468.html，最后访问日期：2013年10月25日。
[2] 这10国分别是：波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚、马耳他和塞浦路斯。
[3] 转引自新华网，《德国总理施罗德明确表示德支持土耳其加入欧盟》，http：//news. xinhuanet.com/world/2004-02/24/content_1328725.htm，最后访问日期：2015年10月5日。
[4] 详见本书附录1。
[5] 详见本书附录2。
[6] 转引自林方《美国不支持德国入常》，http：//news.sina.com.cn/w/2005-06-10/10096133818s.shtml，最后访问日期：2016年2月16日。
[7] 转引自林方《美国不支持德国入常》，http：//news.sina.com.cn/w/2005-06-10/10096133818s.shtml，最后访问日期：2016年2月16日。
[8] 施罗德、希拉克和普京分别于2003年4月在圣·彼得堡、2004年8月在索契、2005年3月在巴黎、2005年6月在加里宁格勒举行了三方领导人会晤。
[9] Gerhard Schröder，“Russia and Germany. The Core Tenet of Cooperation”，in Russia in Global Affairs 4/2004，http：//eng.globalaffairs.ru/number/n_3875，最后访问日期：2016年1月3日。
[10] 曹静：《德国波兰欲了结战争赔偿 两国能否实现和解奇迹》，http：//www.rednet.com.cn，最后访问日期：2015年2月25日。
[11] 参见Thomas Rautenberg，“Doppeldeutiges aus Warschau”，http：//www.tagesschau.de/aktuell/meldungen/0，1185，OID6967960_REF1_NAV_BAB，00.html，最后访问日期：2007年12月02日。
[12] 参见Bettina Klein，“Thierse ‘erschrocken’über polnische Argumente im EU-Stimmenstreit”，http：//www.dradio.de/dlf/sendungen/interview_dlf/638485/，最后访问日期：2007年12月02日。
[13] Gerhard Schröder，“Rede von Bundeskanzler Gerhard Schröder zum Wahlkampfauftakt am Montag，05. August 2002 in Hannover（Opernplatz）”，http：//www.nrwspd.de/db/docs/doc_437_20028711260.pdf，最后访问日期：2016年1月6日。
[14] SPD zu Irak-Krieg，“Keine Beteiligung-selbst bei Uno-Mandat”，http：//www.spiegel.de/politik/deutschland/spd-zu-irak-krieg-keine-beteiligung-selbst-bei-uno-mandat-a-208283.html，最后访问日期：2016年1月7日。
[15] Karen Andresen，“Mehrheit für Rot-Grün”，http：//www.spiegel.de/spiegel/print/d-25180467.html，最后访问日期：2016年1月7日。
[16] 详见本书附录1。
[17] 参见Joschka Fischer，2000，“Vom Staatenverbund zur Föderation-Gedanken über die Finalität der europäischen Integration-Rede am 12. Mai 2000 in der Humboldt-Universität in Berlin”，http：//ig.cs.tu-berlin.de/oldstatic/w2001/eu1/dokumente/Politikerreden-polDokumente/Fischer2000-RedeHumboldt.pdf”，最后访问日期：2015年2月19日。
[18] 参见Joschka Fischer，2000，“Vom Staatenverbund zur Föderation-Gedanken über die Finalität der europäischen Integration-Rede am 12. Mai 2000 in der Humboldt-Universität in Berlin”，http：//ig.cs.tu-berlin.de/oldstatic/w2001/eu1/dokumente/Politikerreden-polDokumente/Fischer2000-RedeHumboldt.pdf”，最后访问日期：2015年2月19日。