第一章 导论

第一节 问题的提出

责任政府的有效建构问题，已经成为近年来各国政府普遍关注的热点。不同国家的政府实践中，往往从不同的角度展开责任政府的打造：有的从制度安排层面进行责任政府的建构，有的从政府负责任的执政精神和理念角度进行责任政府建设，还有的诉诸行政问责制的有效建立和实施来建构责任政府。初步研究发现，我们不能仅仅从理念或制度层面完成对责任政府的全面解读。建构一个真正意义上的责任政府，首先要求政府具有自我道德期许和承诺，并在这个前提和基础下，通过一系列既抽象又具体的责任内容和形式，来体现与落实之。而当一个国家或政府在应有的自我道德期许欠缺或不足时，再多的制度配置与追加都无法有效达成责任政府建构的最终目的和要求。为此，我们不得不探寻责任政府背后的价值，并在此基础上通过“理念—制度—机制”的一体化设计实现责任政府定位和解读。

目前，中外行政学界关于“责任政府”的界定，大体可分为以下几种。

第一，采用《布莱克法律辞典》对“责任政府”的解释：“这个术语通常用来指这样的政府体制，在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职。”[1]这主要将责任政府理解为英国式的议会内阁制政府体制。该观点认为，责任政府最早产生于英国，源于16世纪英国出现的早期议会弹劾程序，最初是通过议会这种形式来反对那些依据普通法律对其不端行为不够判罪的奸佞之臣。后来出现内阁首相因得不到议会多数信任被迫辞职的事件，开创了政府向议会承担政治责任的先例，从而逐渐发展成为内阁对议会负政治责任的制度。其特点是政府向议会负责，即政府的组成需经议会同意，政府的重大政策需由议会通过，政府成员施政不当及出现违法行为需承担责任，包括政府的部分阁员甚至全部阁员在无法得到议会信任时辞职。

第二，认为责任政府是富有时代责任感的政府，是富有国家和民族责任感的政府，是富有人民和社会责任感的政府，是勇于承担责任的政府。[2]在我国，李景鹏教授认为，责任政府的关键就是一个责任心，只有当一个政府能够很好地转变政治观念，明确政府在各项工作中的责任，在实践中认真地实现这些责任，并能建立起严格的责任追究制度的时候，这个政府才能称得上是责任政府。[3]可见，持这个观点的学者，主要把责任政府理解为一个具有责任感和责任心的政府。

第三，认为责任政府是“一诺千金”的政府。一个责任政府必须尽最大努力满足社会和公众的需要，最大限度地就其行为和后果向社会承担责任。凡是不负责任的承诺与不兑现承诺都是建设责任政府的“大敌”。这就要求各级政府对做出的承诺切实负起责任，具备做出承诺的前提条件。从承诺到履行承诺、兑现承诺，体现一级政府的执政能力，以及检验其执政为民的诚信度。没有任何保障或信口开河的承诺是愚弄民众，不履行、不兑现承诺更是一种失职与不负责任的表现。

第四，认为责任政府是以维护社会的公平正义为其道德核心的政府。政府的责任就在于把做好的“蛋糕”分好，让发展的成果惠及全体人民。建立健全政府责任体系，建立责任政府，是实现财富共享的组织保证。公共行政以社会公平为其价值诉求，一方面社会公平是现代公共行政的首要价值选择，这是由政府的公共性决定的；另一方面也只有政府才有能力维护社会公平，政府是维护和实现社会公平的主要依托力量。美国学者约翰·罗尔斯在《正义论》中认为，正义是社会制度的首要价值，他将正义否认为一些人分享更大利益而剥夺另一些人自由的正当性。于是，他提出了著名的正义原则，而政府恰恰是实现社会公平与正义的有效组织保证。

第五，斯塔林认为责任政府涵盖了六个基本价值：（1）回应（responsiveness）。意味着政府对民众对政策变革的接纳和民众要求做出反应，并采取积极措施解决问题。（2）弹性（flexibility）。在政策形成和执行中，政府不能忽略不同群体、不同地域对政策目标达成的情景差异（situation difference）。（3）能力（competence）。行政责任同样要求政策的制定和执行受到恰当的、认可的目标标准（objective standards）的指引，政府的行为应是谨慎的，而非仓促的；应当关注结果，不应玩忽职守。同时政府的行为应当是有效率的和有效能的。（4）正当程序（due process）。政府的行为应受到法律的约束，而非受到武断的意志的支配，非经法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。（5）责任（accountability）。一个组织必须对其外部的某些人和某些事负责，在做错事情时，一些人必须承担责任。（6）诚实（honesty）。[4]

第六，王邦佐、桑玉成认为，责任政府在现代政治实践中，并不是一种意志表示，而是一种政治原则，以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制度。[5]张成福认为，责任政府既是一种理念，又是一种制度安排。“责任行政或责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。”[6]

以上有关责任政府的界定，要么从理念层面，要么从制度层面展开定位和探讨，即使有强调责任政府理念与制度的综合体现的观点，也往往是点到为止，欠缺对如何有效地将理念与制度安排进行一体化融通与贯穿的整体思路设计与构想。

笔者认为，在责任政府的研究中，必须首先厘清一些关键性核心问题与环节：政治伦理基础、背景制度安排、责任主体（谁负责）、责任受体（对谁负责）、责任内容的构成（负什么责）、责任方式与程序（如何负责）、责任的监督与追究（如果没有负责如何惩处）等。契约（或者合同）在责任政府的建构中，就成为一个必不可少的工具。我们主张将责任政府建构问题纳入契约理论研究之中，通过打造契约式责任政府，来真正实现责任政府的有效建构问题，这也意味着新型的契约政治与契约文明。契约性责任政府的建构从政府自我道德期许不足甚至缺乏实际出发，通过契约视角的引入，对责任政府理论与实践做出一种补充与弥合，也为政府行政树立了一种新型范式和标准。它不仅能避免责任政府研究要么陷入理想化困局，要么停留在制度零星化、松散化建构的层面，还将给行政学界带来一次新的政治文明的洗礼，它不仅会给当代的中国责任政府建构带来启示，也会以一种“范式”的定位来影响世界。