六 全球治理研究的相关问题

上述理论工具的价值在于分析具体问题。在此理论框架下，具体分析一些可供检验的问题，进而在某一具体领域内，探讨公共产品性质、博弈者特性、利益攸关度和治理成本等诸多理论因素的作用机制。本节尝试提供一个问题清单，希冀在后续研究实践中检验相关理论的解释力。[60]简单概括起来，全球治理可以探讨的基本问题还有如下几个方面。

第一，治理“碎片化”和治理形态多样性的问题。制度形态的塑造是一个相当复杂的话题。治理方式的差异和变迁表现为：区域性或集团化的；[61]功能性的；[62]构成性的[63]（例如成员构成是包容还是封闭的）；机制化程度高低；一体化还是碎片化；[64]国家还是非国家行为体主导等。全球治理的形态何以千差万别？[65]全球治理通过制度设计，有效地、合理地、合作地治理全球化带来的一系列全球问题，避免力量不对称、利益不对称的损害。为避免搭便车行为而提供的选择性激励等现实情境，都使得治理制度向多元化和集团化的方向发展。

区域性或跨区域性的多边治理是多元化的表现方式之一。区域集团化和全球治理的关系是既相互矛盾又相互补充的。多边和区域合作有助于帮助成员国规避非中性制度的系统风险，避免利益受损，防止霸权国推行歧视性条款、损害成员国利益。如果处理得当，多边和区域集团化反而是全球治理的重要组成部分、必要环节和适当补充。亚太经济合作组织（APEC）、东盟“10+3”、EU27等组织或机制都在一定程度上推进了全球治理的进展。

制度化高低取决于实现有效治理所需交易成本的高低。高制度化具有强约束力，低机制化约束力相对小，但我们可以综合多方考虑，协调多元利益。此外，自发性的制度安排/自我实施的制度（self-enforcement）约束力相对弱，但优势在于治理成本低。在环境变动大、对政策灵活性要求高、[66]国家不愿意承担成本的情况下，自发性和非正式的制度安排更受青睐。非正式协议往往需要与正式协议结合，才能发挥作用。两者之间是相互联系、共同起作用的。

“谁主导治理进程”主要涉及权威向非国家行为体开放程度[67]的问题。国家行为体与非国家行为体参与全球治理深度不同。“谁主导治理”与议题的性质和博弈者特性等因素紧密相关。自发制度安排可由个人、某些利益（例如专家）集团或部分国家组织发起。各种行为体共同塑造了全球治理丰富多样的形态。罗西瑙将其描述为一个“两枝世界”（bifurcated world）：一方面，国家仍然发挥主导作用；另一方面，非国家行为体组成的多元权力中心也具有不可忽视的影响力。

第二，评价全球治理的标准是什么，诸如最优治理形态存在与否、如何评价各种治理机制的绩效、合法性等问题。[68]合法性意味着某种秩序被认可，人们具有服从该秩序的动机。[69]现实中很难找出评价某些治理安排具有合法性的统一标准。某一制度形态可能只是一定历史阶段内，行为体之间达成暂时妥协的结果。当然，并非所有的制度都是“绝对有益”的，全球治理也有“善治”（good governance）和“恶治”（bad governance）之分。后者很可能绑架部分弱势群体的利益，“即使理论上全球公共产品能带来具有全球范围的利益，现实中受益者也只能是全球民众中的部分人”。[70]

制度代表性（程序合法）的推崇者认为治理的制度安排需要在程序上符合全球正义。[71]治理的制度安排通过贯彻“国家一致”原则获得合法性与权威。把“国家一致”作为制度均衡标准是程序正义的表现方式之一，有助于维系制度稳定。“制度均衡”表现了“人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态，因而也无意、无力改变现行制度”。[72]很多时候，国家做出让步、与其他参与者寻求共识、达成一致，制度才能生效并得到人们认可，治理效果才能实现。寻求程序合法还表现为增加决策透明度、扩大治理的参与范围、强调维护全人类的集体福利。歧视性制度表现为治理机构的成员资格具有选择性和封闭性。歧视性制度具有正反两面性。组织可以放宽成员准入（降低歧视性制度门槛）、增加程序民主，使制度被治理主体接受，从而使制度获得合法性与权威。

治理绩效也是评判全球治理合法性的标准之一。“集体行动困境”很可能与宽泛的程序民主相伴而生，降低治理绩效。诺斯认为能否克服集体合作中的道德风险是衡量制度有效与否的标尺，“任何一个成功的意识形态必须克服搭便车问题，其基本目的在于促进一些群体不再按有关于成本与收益的简单的、享受主义的和个人的计算来行事”。[73]新自由制度主义认为“国际机制的重要性在于其有效性，获得效益最大化是最高诉求，或者说国际机制的合法性建立在有效性的基础上”，[74]一个没有绩效的制度，也谈不上合法性基础坚实。

好的制度促成集体行动。全球问题的产生与解决源自全球集体行为形成后创造的全球公共产品。为了促成集体行动，制度安排不断地在合法性与有效性之间权衡，“合法性同时从程序和结果中产生”。[75]一方面，“全球治理机制不能陷入极度的非正义境地，否则不会得到人们的支持”[76]；另一方面，合法与有效的机制“必须认定一种利益，证实它对履行责任具有足够的道德重要性，解释为何这些责任属于权利拥有者”，[77]从而说服主要参与者提供国际公共产品。

考虑到形成全球集体行动极其困难，常常需要为小规模集体提供选择性激励。一旦小集体狭隘的集体利益占据支配地位，全球治理就会出现偏袒，甚至牺牲大多数行为体利益。在此，选择性激励与公正之间出现矛盾，即有效性与代表性之争。用布坎南和基欧汉的话来说，这时就需要通过寻找一个“最低道德接受度”，[78]保持制度的稳定、有序和有效。

第三，全球治理与国内政治的关系。国家参与全球治理需要做出政策调整和权利让渡。阿里（Todd L.Allee）和卡莱拉（Jamie E.Scalera）以WTO为例，分析了国家加入准入门槛不同的国际组织，可能带来不同影响。他们认为贸易收益与加入WTO接受让渡的程度成正比。准入标准越苛刻、国内政策调整幅度越大，成员国从该组织的收益反而越大。[79]也有学者认为主权让渡也是有限度的，产生过度主权成本的跨国组织并不一定受欢迎。[80]此外，“双层博弈”（甚至多层博弈）描述了全球治理需要考虑国家决策参与治理的复杂性。与以往将国家描述为一个原子的著述不同，罗伯特·帕特南（Robert D.Putnam）认为国家汇聚了国内各种利益集团的偏好（人民、群体、行业部门等），进而提出了“双层博弈”的概念，[81]指出一个国家在对外事务中的利益偏好受到来自内部或其他层次因素的影响。就国家决策来说，究竟是哪个层次上的因素会决定最终结果尚无定论。随着信息技术的进步和普及、交通运输的发展、外交决策的民众参与机会和实践日益增多，“双层博弈”甚至“多层博弈”作用显著。这表明集合群体利益的国家不再是一个原子，国家决策受到多个层次因素的影响。

第四，影响一国参与全球治理进程的因素（例如国家特性、权力结构等）。在一些影响博弈者核心利益的领域，例如全球金融危机爆发的时候，在危机脆弱性较强的国家积极倡导下，即时的治理安排常常可以自我实施，而危机后的长期制度安排难以如此有效地激发行为体参与治理的热情。一国参与全球治理的意愿强弱取决于博弈者特性（例如国家特性）和在此基础上行为体对利益攸关度的感知。

在现实世界中，治理的制度安排还受到世界权力结构变化的深刻影响。权力与实力常具有不对称性和非同步性。冷战期间，世界政治可以大致划分为两个“等级结构”；冷战后，世界舞台呈现多极化趋势。协调各国利益、解决全球面临的诸多治理困境，亟须诉诸有效的多边互动模式。原有的全球治理制度框架具有时滞性和非对称性，不能准确反映各国的实力对比和部分国家或非国家行为体对全球事务应享的话语权。近年，发达国家竭力维持其在全球经济治理事务中的主导地位；而新兴国家、发展中国家期望改革不合理的治理格局。在制度框架内享有话语权是反映和维护国家利益的必要保证，因此新兴国家趋向谋求与其实力相匹配、有利于实现国家利益的治理结构。

第五，再全球化的问题。这里需要介绍“体系化”和“再全球化”两个概念。首先，“体系化”是发展中国家和新兴国家被动接受发达国家主导的各种国际制度的一种状态。在此状态下，制度设计具有明显的“非中性”，具有先行优势的国家借此“体系化”不对称的利益分配结构，攫取超额利益。“体系化”最近也表现为新一轮的“再全球化”。以TPP、TTIP为代表，美国寄希望于再次主导新一轮全球规则体系的塑造进程，改造已逐渐失效的旧有全球制度体系。在这一进程中，新规则更加高标准、严格和非中立。极端非中性的群体性诉求在制度外衣的保护下，可能变得更为隐蔽。新兴国家与发展中国家应警惕这一轮“再全球化”的大潮，维护自身权益，确保各国未来的发展权。