第一节 对外经济援助相关概念的界定

进行科学系统研究很重要的一个步骤就是准确界定所要讨论的对象是什么，特别是一些经常使用的概念，人们往往会因为太经常使用这些概念而忽略了其本身的内涵和使用边界。

一 对外经济援助的定义

对外经济援助（Foreign Economic Aid/Assistance）属于对外援助（Foreign Aid/Assistance）的范畴。从字面意义上理解，对外援助（简称“援外”）是指“（在经济、技术等方面）援助外国”。[1]《大不列颠百科全书》也给出了类似的定义，对外援助是指一个国家或国际组织为了受援国及其人民的利益而进行的资金、货物和服务的国际性转移。[2]而在学理意义上关于对外援助的界定，一种体现了援助的价值特征，另一种则兼顾了援助的工具特征。如英国学者约翰·怀特认为对外援助“是指一个国家的人民或机构对另一个国家的人民或机构所实施的帮助或计划进行帮助的行为”。[3]美国国际开发署前副署长、乔治敦大学教授兰开斯特认为对外援助是“一个政府对另外一个政府、国际组织或非政府组织（包括关注具体问题的非营利组织、公共利益组织、教会及相关机构、大学、基金会，甚至私人盈利公司）的资源转移”。[4]在这两个界定中，后者对援助主体的界定更为全面一些，但共同之处在于都将援助描述为资源转移的行为，侧重于援助行为的价值性内容。正如美国学者鲍德温总结的那样，“几乎每一个人都同意对外援助是从A国向B国转移‘钱’的事情”。[5]

另外一种界定则认为对外援助既具有资源转移的特征，也是援助方的政策工具。如有中国学者定义对外援助“是一个国家或国家集团对另外一个国家或国家集团提供的无偿或优惠的有偿货物或资金，用以解决受援国所面临的政治经济困难或问题，或达到援助国家特定目标的一种手段”。[6]这一界定在国内得到了较多的认可，并被广泛引用。但是，出于时代的局限性，这个概念并没有包含非政府组织、民间团体和个人。而他们参与实施对外援助的行为却在不断增多，援助主体呈多元化发展趋势。因此，从更宽泛的意义上讲，对外援助的主体包括援助方（Donor）与受援方（Recipient），应当涵盖主权国家（包括非国家的实体）、国际组织（政府间和非政府间的）、国内机构乃至个人。[7]但是，就实践来看，无论是援助方还是受援方，主权国家都是绝对的主角，其次则是政府间的国际组织（如欧盟）。

根据不同的标准也有着不同的对外援助划分类型。摩根索按照援助目的的不同，将援助划分为6种类型，即人道主义援助、用于生存的援助、军事援助、贿赂式援助、为提高自身声望而给予的援助、用于经济发展的援助。[8]蒙哥马利则从援助的形式将对外援助分为三类：①用于经济发展的项目贷款和赠款；②用于非项目商业进口外汇支持的直接美元援助；③技术援助。[9]利德尔则从援助者和援助内容的角度认为，对外援助包括三个不同的主要援助世界：官方发展援助；由非政府组织和市民社会组织提供的发展援助；由官方援助者、联合国、非政府组织提供的人道主义援助和紧急援助。[10]这些分类大致反映了对外援助的基本类型，但是在排他性和周延性上也存在一些问题，如摩根索的分类中就难以区别人道主义援助和用于生存的援助。综合看来，将援助目的作为分类标准能够最直观和简捷地反映对外援助的类型差别，也是在实践中最为常见、通用的划分方法，也方便于本书进行的研究。因此，本书将对外援助分为经济援助、军事援助和人道主义援助三种类型。

对外经济援助显然是属于以经济资源为主要转移对象的对外援助类型，在实践中经济援助也一直是对外援助中的主要内容。正如罗伯特·沃尔特斯所言，“从受援国的经济和政治发展受到的影响这个角度来看”，对外经济援助就是指“通过各种渠道，将一个国家的资源（包括资本、技术和人力资源）移交给另一个国家”的行为。[11]经济援助是各种援助类型中总量最大、涉及国家和地区最多、牵扯范围最广的援助。经济援助和军事援助的主要区别在于，经济援助提供的是用于经济目的的经济资源（如资本、民用技术、民用工业设备等），军事援助提供的是用于军事目的的军事资源（如军备、军事技术、军事信息以及用于军事用途的资金）。对于受援国来说，前者的目的是帮助其实现经济发展，后者的目的是增强其国防能力。但是，这两者之间的界限并非十分严格。因为很多民用技术、装备也可以用来进行军工生产，一些军用资源也可以通过资源替代的方式帮助受援国经济发展。那么，要区分经济援助与军事援助的差别，除了要体现援助方的主观援助目的外，还要体现在援助的过程是由经济和社会福利部门管理还是由军事部门管理。经济援助与人道主义援助的区别则在于，前者主要用于受援方平时经济、社会的发展，后者主要针对受援方面临自然灾害、饥荒、疫病以及战乱等生存危机时所提供的资金、物资、人员及技术方面的援助。两者之间也存在交集，平时的经济援助中也往往包含了具有人道主义性质的援助，如流行性疾病防治、农村饮水等项目。

在沃尔斯特的定义中，提到了经济援助对于受援方的政治、经济意义，但没有提到援助方的主观目的，而在实践中经济援助大都蕴含着援助国的政治、经济及安全意图。需要注意的是，援助方的主观目的不仅是希望援助对于受援方产生政治、经济及安全上的意义，也必然包括对自身产生的各种效应。那么，按照援助目的划分援助类型所考虑的主要因素是援助方还是受援方呢？按照已有的实践来看，按照目的分类主要考虑的是援助对于援助国的各种影响。这并不意味着援助方缺少利己性动机，而只是为了统一概念和观念上的认识，实际上大部分援助行为都是有着明确的利己性动机的。这就意味着，即便援助方是出于自身政治利益、经济利益抑或安全利益考虑而提供经济资源帮助受援方发展经济，也属于经济援助的范畴。因此，本书将对外经济援助的概念定义为：在国际社会当中，一个行为体向另一个行为体提供资金、物资、人员、技术和信息等经济资源的转让，以帮助受援方实现经济、社会发展以及自然环境的改善，或达到援助方自身特定目的的行为。

二 对外经济援助的相关概念

对外经济援助并不是一个具有严格限定和周延的概念，其本身就包含几种不同类型的援助，也存在着几种内涵相近或交叉的概念，其中常见的就是国际援助（International Assistance/Aid[12]）、国际经济援助（International Economic Assistance）、国际发展援助（International Development Assistance，IDA）、[13]官方发展援助（Official Development Assistance，ODA）和国际经济合作（International Economic Cooperation）等几个概念。

国际援助-国际经济援助与对外援助-对外经济援助是两组相互对应的概念，国际援助与对外援助基本可以相互通用，国际经济援助与对外经济援助的内涵也基本一致。因此，鉴于本书的研究对象是经济援助，故将重点辨析国际经济援助与对外经济援助的差别。国际经济援助和对外经济援助是两个内涵基本一致的概念，在大部分情况下两者的使用是可以互换的。对外经济援助是从援助国的角度来使用的，因为只有国家才会有内外之分，指明了资源流动的方向，反映的是援助国的政策行为。如中国的对外经济援助只用来指中国援助其他国家、地区等行为体的行为，而一般不会用“中国的国际经济援助”这样的概念。在使用国际经济援助时，如果从援助国的角度出发，则一般会加上限定词，如“中国所接受的国际经济援助”；如果不加限定词的话，一般用来指没有特定流向的援助和非国家行为体的援助，其重点反映的是这种援助行为本身，如“国际经济援助在非洲发展中的作用”。

国际开发/发展援助（IDA）是一个在理论上和实践上都被广泛使用的一个概念，它是当前国际经济援助的最主要形式，一般意义上用来指发达国家向发展中国家流动的转移支付形式。[14]随着援助主体的多元化，国际发展援助的援助方也随之扩展到发达国家、高收入的发展中国家、国际组织及社会团体等，援助目的则主要是帮助发展中国家或地区发展经济、提高社会福利。相比较对外经济援助这种通俗性的说法和其内容的广泛性，国际发展援助显得更为专业一些并且目标性更强，它的直接目标就是帮助发展中国家实现经济社会的发展。发展援助的受援方一般情况下都应当是发展中国家或地区，而经济援助的受援方则在此基础上要更为广泛一些，如以色列近年来人均GDP已经超过3万美元，人均年收入也接近3万美元，但依然接受美国大量的经济援助。一些经济基础较好、人均收入较高的转型国家也在相当长的时期内成为国际经济援助的对象，如波兰、捷克、匈牙利和斯洛文尼亚四个中东欧转型较为成功的国家。一些人均收入较高的新兴经济体甚至是较发达国家和地区在面临经济危机时也会接受来自他国和国际组织的经济援助，如1997年东南亚金融危机后的韩国、中国香港，2008年全球金融危机后的希腊、西班牙、意大利等。

官方发展援助（ODA）则是国际发展援助的主要形式，它主要是由国家（包括国家性质的实体）和政府间国际组织来提供的发展性经济援助。虽然随着援助主体的扩大，非官方发展援助的份额有了很大程度的提高，但官方发展援助依然是国际发展援助乃至国际经济援助的绝对主体。官方发展援助被广为认可的一个概念是由经济合作组织（OECD）下属的发展援助委员会（Development Assistance Committee，DAC）所界定的，指的是“流向DAC受援国名单上的国家、地区，以及多边机构的资金”，这些资金“由国家、地方政府和它们的行政机构所提供”，“主要目的是用于促进发展中国家的经济发展和社会福利”，这些资金还必须具有优惠性质且赠款比例不小于25%。[15]DAC从1961年开始提供官方发展援助，在1969年定义了上述概念并在1971年进行了进一步修订。在多年的实践中，DAC对官方发展援助进行了严格的限定，规定提供军事装备或服务和为反恐活动提供的援助不属于官方发展援助，但使用援助国军队进行人道主义援助所产生的费用属于官方发展援助范畴；大部分维和费用和军事费用一样不属于官方发展援助，但一些与发展密切相关的维和活动则被纳入官方发展援助范畴；以民用为目的相关费用支付属于官方发展援助；旨在帮助受援国文化能力建设的资金费用属于官方发展援助，但不包括援助国艺术家、运动员一次性的演出、比赛以及为了提升援助国形象的有关活动。[16]

国际经济合作（International Economic Cooperation）是一个更为宽泛的概念，广义上的国际经济合作是指世界各个主权国家、国际经济组织和超越国家界限的自然人与法人，基于平等互利的原则，一般是在生产领域内，通过各种生产要素的相互转移而展开的较长期的经济协作活动，包括资本、技术、劳动力、土地资源等各种要素国际转移与重新配置的经济活动。[17]狭义上的国际经济合作是指国际承包与劳务合作，是一国的企业通过签订合同承包工程或派出劳务人员向另一国的企业提供劳务服务以营利的一种经济合作方式。[18]广义上的国际经济合作完全包括国际经济援助的范畴，大部分学者也同意国际经济援助或者国际发展援助是国际经济合作的重要类型。值得注意的是，中国在长期的对外援助中，经常使用“国际经济合作”的概念来代替“国际发展援助”“官方发展援助”等用语。在《中国商务年鉴》中，关于对非洲的援助内容也被归类到“中国与非洲经贸关系”的报告里。中国政府在谈论“发展合作”时，也总是尽量避免使用“援助者”和“受援国”这样的字眼，而更偏向于在“南南合作”框架下讨论这些问题。[19]

与经济援助相关的另一个概念是经济制裁（Economic Sanction）。从字面上来看，这两个概念反映的是两个相互对立的范畴，也被经常这样使用。如有观点认为，“在冷战期间，经济制裁的使用频率远远高于对外援助……冷战结束后，对外援助逐渐取代经济制裁，成为大国影响和控制小国的重要手段”[20]。但是，在一些情况下，经济援助也可以被当作制裁手段来使用。作为一种外交工具的对外经济援助，它不仅可以作为一种积极的支持和馈赠，也可以通过暂停、减少和终止或威胁使用上述行为，以及援助敌对国的方式对受援国施加影响。从这种意义上看，经济援助也可以被作为一种“消极制裁”的政策工具，从而与经济制裁产生关联。如苏联解体后，俄罗斯面临着严峻的经济困难，西方国家在提供援助时就经常以削减或终止援助为要挟对俄罗斯施加影响力。不过，与经济援助作为一种制度化的行为相比较，经济制裁更多是临时性的、应急性的措施，罕有常设机构和长期的专业组织实施团队。[21]图2-1是对外援助类型。

图2-1 对外援助类型

三 美国对外经济援助的相关概念

美国是经合组织发展援助委员会（DAC）的成员，其进行国际发展援助的数额也长期排名世界第一。但鉴于发展援助与经济援助的区别，特别是对美国来说这种区别更为明显，因为美国只有约一半的经济援助是以发展援助的名义来实施的，其余的大笔资金既有通过其他方式流向发展中国家，也有流向以色列这样的发达但对美国具有战略意义的国家和地区。除此之外，DAC规定用于军事和反恐行动的费用不属于官方发展援助，但美国自2001年进行反恐战争以来，大量的官方发展援助流向了阿富汗、伊拉克、巴基斯坦等反恐前沿阵地，尽管这些资金主要用于战后重建，但其最终目的依然是巩固反恐成果。美国作为超级大国，是当前国际体系最主要的公共产品供给国，其对外经济援助自然要担负更大的使命，其外延也自然更加宽泛。

根据美国国务院和国际开发署出版的《美国对外援助参考指南》[22]，美国的对外援助被分为双边经济援助、多边经济援助、人道主义援助、军事援助和执法援助五个类别。在双边经济援助项目中，美国赋予了经济援助极为丰富的内涵，它包括9个专门的资金账户，其中只有1个账户，即发展援助（Development Assistance，DA），是专门用于发展性援助的，其余8个分别为儿童生存与健康计划（Child Survival and Health Programs，CSH）、经济支持基金（Economic Support Fund，ESF）、转型倡议（Transition Initiatives，TI）、自由支持法案（Freedom Support Act，FSA）、东欧民主支持（Support for East European Democracy，SEED）、全球抗击艾滋病倡议（Global HIV/AIDS Initiative，GHAI）、千年挑战账户（Millennium Challenge Account，MCA）、防扩散/反恐/排雷及相关计划（Nonproliferation，Anti-Terrorism，Demining & Related Programs，NADR）。在多边经济援助上则设置了一个账户——国际组织和计划（International Organizations and Programs，IO&P）。

美国对外经济援助中的发展援助（DA）主要是指“提供必不可少的知识和资源用以支持发展中国家人民发展和建设经济、政治和社会制度以改善生活水平”。它的主要目的集中在五个方面：①缓和世界大部分贫穷地区的赤贫状况；②帮助有能力的发展中国家实现经济自立与合理分配；③鼓励发展过程中个体的民事和经济权利得到尊重和加强；④整合发展中国家使之融入开放和公平的国际经济体系；⑤通过惩治腐败、提高透明度和加强问责制来促进“良好治理”。儿童生存与健康计划（CHS）的资金则主要用于发展欠发达世界的基本医疗服务，加强这些国家的医疗卫生体系建设以显著改善人民的健康状况，特别是妇女、儿童和其他易受疾病侵扰群体的健康状况。

经济支持基金（ESF）是美国对外经济援助中最具战略性的一部分，它的资金用于向美国盟友和转型国家提供援助、支持中东和平谈判，为相关国家经济稳定计划提供资金，以此促进美国的经济、政治和外交层面的利益。经济支持基金的大部分资助计划虽然不属于开发援助，但也是在美国国务院的整体外交政策指导下由美国国际开发署来完成。转型倡议（TI）是指美国用于支持陷入危机的国家向民主和长期发展转型的项目，特别是用来援助发展、加强或保护民主制度和民主进程，基础设施重建以及和平解决冲突等事项。

自由支持法案（FSA）计划在1992年之前叫作“对前苏联独立国家的援助”，主要对象是欧洲、南亚和中东地区与美国国家利益密切相关的“关键国家”，通过支持民主组织和市场化机构来帮助这些国家完成始于1991年的民主政治和自由经济的转型。自由支持法案的资金用途十分广泛，除了上述计划外，它还被用于帮助相关国家建设医疗卫生体系，改善妇幼卫生状况和预防肺结核等医疗项目；也被用于防止大规模杀伤性武器扩散，打击毒品交易、有组织犯罪和贩卖人口等跨国威胁。东欧民主支持（SEED）资金项目则是用来帮助实现东欧地区特别是欧洲中南部地区的局势稳定，防止其威胁美国及其盟友的安全和福利。这一项目同时也致力于最大限度地减少冲突造成的人员伤亡，保护人类健康、维持全球环境可持续性和促进美国出口。双边的和地区性质的SEED项目还用来减少跨境有组织犯罪和艾滋病。

全球抗击艾滋病倡议（GHAI）是美国“总统防治艾滋病紧急救援计划”所重点关注的15个国家防治艾滋病的主要资金来源，是用于对艾滋病感染者的综合治疗、关爱计划和对易感染者的预防项目。千年挑战账户（MCA）是目前美国最为“年轻”的援助资金账户，它是根据2003年通过的《千年挑战法案》所设立的，主要用于向全球发展提供援助，意在促进经济增长、消除极端贫困、加强良好治理、经济自由和对个人发展的投入。千年挑战账户所提供的经济援助与发展援助基本属于同一类型，最大的区别在于它是由千年挑战公司所来运作的，这一公司的董事会主席由美国国务卿担任。防扩散/反恐/排雷及相关计划（NADR）所提供的援助主要用于增强执法部门的能力以应对恐怖分子和恐怖组织实施的国际恐怖主义行为，如爆炸、绑架、暗杀、劫持人质、劫机等；用于阻止核生化武器和常规武器的扩散和进行有效的预防。美国进行多边经济援助的国际组织和计划（IO&P）账户则主要是用于在联合国、国际货币基金组织、OECD等多边框架内参与的发展援助计划。

图2-2 美国对外援助类型

综上所述，美国对外经济援助的概念可以被归纳为——美国向其他国家和地区提供的资金、物资、技术等相关经济资源的转让。其目的在于：①帮助欠发达国家实现经济增长和社会发展，改善其生存环境；②实现有效的全球治理，维系全球经济、生态系统的可持续发展，有效应对恐怖主义、传染性疾病等非传统安全的挑战；③维持美国盟友和对美国具有战略意义的国家和地区的政治、经济稳定，确保美国国家利益不受威胁和挑战。图2-2是美国对外援助类型。