二 粮食安全的界定

粮食安全问题是一个全球性挑战，迫切需要国际社会共同有效应对。1979年11月举行的联合国粮农组织第20届大会决定，从1981年起，将每年的10月16日作为“世界粮食日”，开展各种活动，提醒各国关注粮食问题。粮食安全（food security）是“确保所有人在任何时候既买得到又买得起所需要的基本食品”，简而言之就是“买得起、买得到、买得好”。随着时代变化，粮食安全的外延和内涵不断扩大，不同时期的政策选择及理论研究为其注入了新的内容，反映出粮食安全问题本身及其技术和政策问题的复杂性。

虽有古谚“民以食为天”，但是作为一个正式概念，“粮食安全”这一术语是在二战时期（20世纪40年代初）发展形成的。当时欧洲饱受战争创伤，许多地方深受饥饿之苦，饥荒时有发生。1943年，44个国家在美国弗吉尼亚州温泉城召开会议，研究“在粮食和农业方面如何实现免于匮乏的自由”等问题，并得出结论：“免于匮乏的自由意味着每一名男子、妇女和孩童都拥有牢靠、足够和适当的粮食供应”，其中“牢靠”是指粮食的可获得性，“足够”是指粮食供应的数量充足，“适当”是指粮食供应的养分含量。与会者认为，二战后初期最紧迫的需求是对谷物和其他粮食的需求，以便维持起码的膳食热量水平；待主粮产量水平恢复后，则需要提高那些富含维持健康所需营养素的食物的产量；另外，贫困是饥饿和匮乏的首要根源，从长远看，全球经济增长和创造就业是减少贫困和实现充足营养保障所不可或缺的条件。

20世纪 50～60 年代，世界粮食和农业政策主要侧重于提高主粮品种（尤其是小麦和稻米）的生产率、产量和营销，而“依托减贫实现免于匮乏的自由”这一长远目标并未受到重视，主要粮食出口国手中持有大量余粮。1966 年，联合国通过《经济、社会和文化权利国际公约》，其中第11条规定：“一、本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣物和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。二、本公约缔约各国既确认人人免于饥饿的基本权利，应为下列目的，个别采取必要的措施或经由国际合作采取必要的措施，包括具体的计划在内：（甲）用充分利用科技知识、传播营养原则的知识、发展或改革土地制度以使天然资源得到最有效的开发和利用等方法，改进粮食的生产、保存及分配方法；（乙）在考虑到粮食进口国家和粮食出口国家的问题的情况下，保证世界粮食供应，会按照需要，公平分配。”

20世纪70年代初，受连续多年的极端气候影响，全球粮食歉收，世界粮食库存锐减，加之苏联在国际粮食市场大量抢购，世界粮食供求失衡。同时，国际石油危机导致石油价格暴涨，进而带动农资和农业生产成本增加，对动荡的粮食市场造成巨大冲击，粮食市场长期积累的各种压力集中爆发，全球粮食价格普涨，引发了1972～1974年的世界粮食危机。发展中国家遭受的灾害最深，它们迫切要求改变国际粮食生产和供应的不合理状况。1973年9月，第四次不结盟国家首脑会议提出召开世界粮食会议的倡议。1973年12月17日，联合国大会一致通过决议，决定于1974年11月在罗马召开一次世界粮食会议。1974年召开的世界粮食大会通过了《消除饥饿与营养不良世界宣言》和《世界粮食安全国际约定》，以“粮食供给”为出发点定义粮食安全，即“在任何时候都有足够的粮食供应，满足不断增长的粮食利用需求，并能应对粮食产量和价格的波动”。此外，会议还提出了衡量一国粮食安全的具体指标，即粮食库存量至少应占当年粮食消费量的17%～18%。[3]

1996年在意大利罗马举行的世界粮食首脑会议（WFS）通过了《世界粮食安全罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动计划》，重申“粮食安全”是指“所有人在任何时候都能通过物质和经济手段获得充足、安全和富有营养的食物，满足其膳食需要和饮食偏好，过上积极和健康的生活”，“粮食安全行动应当确保粮食体系向所有家庭提供获取充足、适当和安全食物的稳定渠道”。这一定义确定了粮食安全的四个维度：可供量（availability）、获取（access）、稳定（stabilization）、利用（utilization），同时也包含涉及食物和护理的“良好营养”等各个层面。其中，可供量是指提供数量足够和营养充分的食物实物；获取是指个人有能力买得起能够满足营养需求的食物；稳定是指人们在任何时候（包括突发危机）都能够获取粮食；利用是指人们有能力和条件不仅通过适当的膳食，而且通过清洁的水、适当的卫生条件及其他非食物性因素来利用粮食。

从上述历程可知，1974～1996年，国际社会对粮食安全的定义已发生质的变化。1974年的定义关注粮食供应（supply）和人类生存的本能要求，强调粮食的最基本数量要求，即“够吃”，保障粮食的可供应量，并在一定程度上保障各国和全球粮食价格稳定。而在1996年的定义中，食品安全成为粮食安全的应有之义，粮食安全包括了相互联系、不可或缺的四个要素（可供量、获取、稳定、利用），对粮食的要求不但要“吃饱”，更要“吃好”，“营养维度是粮食安全概念和联合国粮农组织粮食安全委员会工作的固有组成部分”。[4] 该定义中对粮食选择偏好的要求，体现了粮食本身所承载的社会、文化、传统以及宗教和伦理价值，粮食安全上升为人的基本政治经济权利，以至“粮食权”（right of food）成为2007年世界粮食日的主题。

粮食安全的定义提供了一个明确的目标，以用来制定、执行和评估相关政策和计划，同时它也是一套责任系统，是一个由世界、地区、国家、社区、家庭和个人组成的庞大的有机责任系统，帮助人们实现积极和健康的生活，奠定世界和平和有序发展的基础。缺乏粮食安全保障的直接后果便是营养不良和饥饿。在实践中，饥饿程度和贫困水平往往是衡量各国粮食安全的两个硬指标。联合国“千年发展目标”之“消灭贫穷和饥饿”中确定的目标之一，便是要在2015年前，全球每日收入低于1美元的人口比例和挨饿的人口比例相比1990～1992年的比例分别降低一半。[5]