第四节 全球粮食安全的机遇和挑战
粮食安全涉及社会、经济、人类等多个方面，对世界的影响更加多元化。当前，无论是发展中国家还是发达国家，均遭受或面临着粮食危机的巨大挑战，全球饥饿人口分布区域越发固化，粮食市场仍具脆弱性和不稳定性，粮食安全危机呈现纵深化、扩大化和复杂化的发展趋势，形势依旧不容乐观。2007～2008年和2010～2011年分别爆发了20世纪70年代以来全球最严重的两次粮食危机，粮食价格暴涨，在一些地区引起人道主义灾难，甚至引发骚乱，影响国家和地区的稳定与发展。
一 饥饿仍是粮食安全的主要挑战
人口增长对粮食增产提出更高要求。据联合国人口委员会和世界银行等国际机构预测，全球人口预计2025年达到80亿，2050年突破90亿，届时全球粮食总产量需要在2011年的基础上至少增加70%才能满足需求。与此同时，随着经济发展和人均收入的提高，粮食消费结构也发生了变化，不仅膳食人均利用量增加，而且对膳食的营养要求增高。据联合国粮农组织的数据，1990～2010年，全球人均收入增长2%，人均膳食利用量每人每天增加210卡（增长7%），其中发展中国家增加了275卡，发达国家增加了86卡；食物消费中的谷物、薯类、纤维类食物减少，而蔬菜、水果、动物类（包括鱼类）食物消费明显上升。自2007年以来，每年全球饲料用粮约占粮食利用总量的56%（2012年全球饲料用粮共计6.39亿吨，同期食物用粮只有2.02亿吨，不到饲料用粮的1/3）。当前，动物类食物消费占发达国家居民膳食消费量的比重超过20%，在发展中国家约占7%，若未来发展中国家的动物类食物消费比例提高到15%，饲料用粮需求量也将快速增加，可能会面临一个更大的缺口。[5]
饥饿仍是全球性挑战。据美国农业部预测，即使依照2011年的全球农业和粮食生产能力，2022年全球挨饿人口仍将有至少8.4亿，其中绝大多数仍将集中在低收入国家。[6]据联合国粮农组织统计数据，2012年，全球大约有8.7亿人生活于饥饿状态中，占全球70亿人口的12.5%。这意味着，平均每8个人中就有1个人得不到最基本的粮食安全保障。尽管这个比例已经非常接近联合国“千年目标”中的减贫目标（2015年前，全球饥饿人口比例相比1990年的20%下降一半），但受2008年国际金融危机影响，近年很多国家经济发展乏力，减贫和降低饥饿人口数量的工作进展缓慢，个别国家和地区甚至停滞不前，实现联合国千年减贫目标仍非易事。
在2012年的全球饥饿人群中，约8.52亿（占98%）集中在发展中国家，尤其是传统上缺乏粮食安全保障的地区，如亚洲有5.63亿（南亚3.04亿，东亚1.67亿，东南亚6500万），非洲有2.39亿（其中2.34亿在撒哈拉以南非洲地区），拉丁美洲有4200万人，加勒比海地区有700万人。另外，近年粮食安全问题也向发达国家蔓延。以美国为例，2010年美国有14.5%的家庭面临各种形式的粮食安全问题，其中5.4%的家庭面临严重的粮食安全问题；2011年则有超过14.9%的家庭面临粮食安全问题，其中5.7%的家庭面临严重的粮食安全问题。[7]
二 粮食安全面临的不确定因素
导致全球粮食安全的不确定性因素有很多，其中最主要表现在资源、能源、气候、市场、政治经济环境、政策和制度等方面。
一是耕地紧张。全球适宜耕作的土地面积大约有29亿公顷，其中约20%的土地面积（即5.8亿公顷）被森林覆盖或因是自然保护区而不能用于农业生产。受土壤退化、肥力下降、荒漠化、土地征用等影响，耕地面积总体呈减少趋势。联合国环境规划署2012年的遥感调查显示，全球约20%的耕地出现退化，导致农业生产率降低。另外，全球每年都丧失大量农田，预计2000～2030年每年丧失160万～330万公顷。[8]
二是水资源短缺。随着人口增长、经济水平提高、城市化进程不断加快，以及经济发展造成的水污染，全球水资源紧张状况不断加剧。据联合国粮农组织预测，2009年，全球约24亿人口（占总人口的36%）居住在水资源短缺地区，14亿人口生活在地下水下沉地区；全球农业灌溉用水2000年约78%得到满足，到2050年将仅为66%；到2050年，全球约52%的人口、49%的粮食产量、45%的GDP将面临水资源短缺危机。
三是能源价格上涨。农业生产也是个能源密集型产业，与油气资源关系密切，农业机械需要成品油，化肥、农药、地膜等农资基本都来自石油和天然气。油气和电力价格上涨可能会增加农业成本，拉高粮食价格；若农业投入成本涨幅过大，农民可能因无力负担而被迫撂荒，造成粮食减产。据中国国家统计局数据，2005～2011年中国市场上的化肥价格年均上涨15%，机械作业费用价格年均上涨21%。另外，能源价格上涨可能进一步刺激生物能源产业发展，进而同粮食生产争夺土地，同粮食消费争夺原材料。据联合国环境规划署研究分析，2004～2030年，生物质能源作物对土地的需求量将每年增长80万～170万公顷，大部分来自“侵占”粮食生产用地。
四是气候变暖与极端天气增多。不论是发达国家还是发展中国家，农业仍主要是“靠天吃饭”，应对气候变化的能力和条件不足，生态环境恶化对农业和粮食生产的影响日渐明显，粮食价格上涨对依赖粮食进口的发展中国家而言是沉重的财政负担。一旦全球主要生产市场和主要出口市场遭遇极端天气，粮食就会减产，这必然引发全球粮食市场供求关系和价格波动。比如2012年美国遭遇近半个世纪以来最严重的干旱，引发全球玉米和小麦价格震荡，对包括中国在内的粮食进口国造成较大冲击。
五是政治经济环境不稳定。尽管全球粮食市场一体化程度不断提高，但因不同国家存在政策与制度差异，粮食政策与制度缺乏共同性和同步性，这对粮食安全的副作用也较明显，表现之一便是粮食出口的政策成为单边主义的一个筹码，这也是世界贸易组织多哈回合谈判在解决农产品贸易方面长期未能取得实质性成果的主要原因之一。一些国家贸易保护主义抬头，实施禁止粮食出口的政策，加剧了全球粮食供应紧张和粮食价格波动。与此同时，粮食危机与生态环境危机、经济危机、资源短缺危机、政治危机等多重因素相互叠加，对国家和社会的影响呈现多元化，可能会加重地区不确定性和不稳定性。
三 全球粮食安全面临的新机遇
粮食安全合作是人类社会的优良传统和美德之一。早在三千多年前，中国的《孟子·告子章句》中便记载诸侯会盟的“五命”之一是“无曲防，无遏籴”（意思是不能建筑堤坝截断水流或改变水流方向，邻国有饥荒不能限制粮食出口），体现了国际粮食安全合作的最初形式。当前，和平与发展成为时代发展主题，国际粮食安全合作的长期目标和内容是致力于解决全球粮食安全问题，减少饥饿人口。
随着时代发展，国际粮食安全合作已从以早期单纯解决粮食供应不足为主，发展成覆盖整个粮食的产业链，以促进农业综合发展为依托，通过促进农业、农村、农民的发展，实现粮食增产、农民增收和农业发展，实现粮食安全的长效性和可持续性，以最终推动经济社会全面发展。全球粮食安全在面临各种风险和挑战的同时，也存在诸多新机遇。
一是农业生产技术的进步和推广。这突出表现在种子、农业机械化水平、水利基础设施和新型灌溉技术、土壤改良、病虫害综合管理控制等多方面，农业生产力得到大幅提高，有效推动了农业生产方式从传统粗放型向现代集约型转变，为农业可持续发展打下了较坚实的基础。
二是资本投入扩大，存量资本和增量资本均不断扩容。粮食价格上涨是推动农业投资不断扩大的根本原因。受粮价上涨激励，粮食经济收益得到明显改善，无论是官方还是私人层面都开始加大农业投资，如加大教育和科技支出、支持乡村基础设施建设、运用各种农业补贴鼓励农业生产、提高农业机械化水平等。
三是科学合理的粮食消费方式得到更多关注。当前，粮食利用方式缺乏科学性和合理性是引发粮食安全危机的一个重要因素，大量的不良损耗和浪费可能导致粮食消费结构失衡。据联合国粮农组织定义，粮食不良损耗（Food Loss）是指在粮食的生产、收获、储藏和加工阶段，因缺乏农业技术和基础设施而造成的粮食耗费；粮食浪费（Food Waste）则是指消费层面的过度支出。据估计，每年全球粮食的食用消费中近1/3（约13亿吨）被不良损耗或浪费掉。[9]若算上畜牧业中的饲料浪费，则全球浪费的粮食将会更多。由此，科学合理地利用粮食应得到各界广泛重视，通过改进技术、加大粮食仓储能力、鼓励节约等措施，努力提高粮食利用率。
四是粮食贸易机制有望改善。首先，发展中国家要求改善贸易环境的呼吁获得了国际社会响应。在2012年联合国发展大会上，会员国强调向绿色经济转型不应创造新的贸易壁垒。同年第56届联合国大会在《落实〈联合国千年宣言〉的路线图》决议中，要求大力改善发展中国家的农产品在发达国家的市场准入状况。其次，发达国家在农业生产和贸易中的扭曲现象开始减少。比如欧盟农业出口补贴2000年为39亿欧元，2008年降到9.2亿欧元。[10]最后，区域性共同粮食市场逐渐浮现，利用本地区地理和传统比较优势，注重优势互补，有助于改善区域粮食安全问题。
五是国际粮食合作不断推向纵深。国际粮食合作已从单纯外部粮食援助向能力建设转变，从单纯帮助粮食生产向提高农业全要素生产力转变，以加大基础设施和人力资本建设等。正如2010年世界粮食日的主题所提倡的“团结起来，战胜饥饿”，粮食安全不仅是发展中国家的事情，更是需要全世界共同面对的重任。
四 当前国际粮食合作的主要内容和形式
当前，粮食安全国际合作的主要内容和形式涉及粮食援助、能力建设、农业投资、共同粮食市场等多个领域，具体有以下几个方面。
一是粮食援助。它是基于对全球贫困国家和地区以及贫困和饥饿人口的人道主义援助，旨在改善或解决受援国的基本口粮供应问题，包括免费和优惠两种形式。免费的粮食援助（food assistance）即直接提供免费粮食，优惠的粮食援助（food aid）一般不免费，而是基于一定优惠条件，提供粮食实物或用于购买粮食的资金。
现代国际社会的粮食援助开始于美国。1954年，美国颁布《农产品贸易发展及援助法案》（Agricultural Trade Development and Assistance Act of 1954），也被称为《公法480》（PL480），并为此建立了单边国际粮食援助机构。1961年，联合国和联合国粮农组织共同发起成立的“世界粮食计划署”（World Food Programme，WFP），成为联合国系统内负责多边粮食援助的专门机构，宗旨是以粮食为手段，帮助受援国在粮食和农业方面实现粮食自给。20世纪70年代以前，美国和加拿大是全球最大的粮食捐赠国，两者的粮食援助总量占到全球粮食援助总量的90%以上。世界粮食计划署成立后，多边粮食援助机制逐渐建立和完善，成为全球粮食援助的主要力量。
世界粮食计划署的常用援助方式有紧急救济、快速发展项目和正常开放项目三种，具体项目繁多，如“粮食换和平计划”“粮食换石油计划”“校餐计划”“食品换资产计划”“现金和抵用券计划”“食品换培训计划”“食物购买计划”“妇女关注计划”“儿童计划”等。援助形式多样化表明世界粮食计划署已从一个单纯提供紧急粮食援助的机构变成一个全面参与全球农业发展的机构。[11]
二是能力建设。联合国粮农组织将“能力建设”定义为“个人、组织和由此构成的社会整体具有能成功处理其自身事务的能力。能力建设是释放、加强和维持这种能力的过程”。[12]能力建设要求发达国家和国际组织采取有效的发展战略，帮助发展中国家改变农业生产落后面貌，实现生产和生活的发展。
授人以鱼不如授人以渔。与依靠外界帮扶力量解决粮食供应问题相比，全球粮食安全问题的关键和核心是发展与提高农业生产能力，特别是培养发展中国家的内生生产力，推动农业全要素生产力发展，实现粮食安全和农业的长效性和可持续性。因此，能力建设通常涵盖经济社会发展的各个方面，如技术研发和推广、人力资源培训、风险应对与管理、乡村建设与治理、基础设施建设、金融信贷支持、市场和信息预警机制、改善粮食仓储、发挥小农户家庭和妇女的作用等。
三是农业直接投资，即粮食需求大国和进口大国直接开发海外农业。这是当前粮食安全国际合作的一个新兴形式。农业生产资源较好的国家成为全球农业直接投资的热点，如巴西、阿根廷、澳大利亚、新西兰、乌克兰、俄罗斯、哈萨克斯坦等。美国、日本、韩国、沙特阿拉伯、印度、中国等是主要投资方，可在境外租赁土地发展粮食种植，如日本在柬埔寨和马达加斯加等地投资稻谷产业，印度在埃塞俄比亚和哈萨克斯坦等地投资小麦产业等。
四是共同粮食市场建设。它旨在降低市场流通成本、调剂有无、减少风险。合作内容包括改善和改革国际粮食贸易规则与秩序（如要求发达国家消除对发展中国家农产品的贸易歧视政策，消除对粮食贸易造成扭曲的补贴机制等），建立高效灵活的跨区粮食运输体系（如降低过路收费、缩短过境时间等）。例如，2008年世界粮食危机之后，东盟“10+3”建立“紧急稻米储备中心”（Emergency Rice Reserve）。
五 当前国际粮食安全合作的特点和趋势
粮食安全是整个国际社会关注的重要话题，保证粮食安全需要国际合作。当前的合作特点主要有以下五个方面。
第一，合作的关键和核心在于发展和提高发展中国家的可持续粮食生产能力。帮助发展中国家突破发展瓶颈，激发其内生增长动力，提高其农业全要素生产力和粮食自给率，这是应对全球粮食安全的关键之路。
第二，合作内容和参与主体日益多样化。国际粮食安全合作不再简单局限于粮食生产领域，而是覆盖整个农业、农村、农民，即“三农”发展的方方面面，如农业发展、制度建设、人权、地区安全等，注重强调粮食安全与农业及整个社会经济的发展同步。在合作过程中，鼓励和激发各利益相关者积极参与，注重加强公私合作、政企合作等。
第三，注重合作的包容性原则。首先，它体现在建立利益分享机制，要求参与各方都能积极承担国际责任，共同分享发展成果，建立起“双赢”和“共赢”的合作机制。其次，它体现在通过对话与合作解决合作过程中的矛盾与分歧。最后，它体现在针对特殊群体的帮扶政策更具操作性，如妇女发展计划、小农户发展计划等。
第四，“南南合作”得到进一步加强。发展中国家在国际粮食安全合作中的作用和地位有了显著提高，不仅一些发展中国家成为海外农业直接投资的主体，还有一些由发展中国家发起的区域国际组织也积极参与地区和全球粮食安全系统建设，在地区粮食安全建设方面发挥着积极作用。未来，发展中国家特别是发展中的大国，将在粮食安全国际合作中承担更重要的角色和义务。
第五，制度建设逐步取得进展。协调和统一各国在粮食生产、流通、分配、消费等领域的各项制度规则，有助于建设一个公开、透明、公正的国际粮食市场。2012年5月11日，世界粮食安全委员会（以下简称粮安委）通过一项全球指导方针《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理准则》，为各国政府制定法律和管理土地、渔业和森林权利提供了可借鉴的原则和规范，其旨在通过改善获取土地、渔业及森林资源的方式，保护贫困人口的权利，促进粮食安全和可持续发展。
[1] FAO，The State of Food Insecurity in the World，Rome：FAO，2012.
[2] 综合FAO和美国农业部在线数据库相关粮食品种历年价格数据，以美国CPI数据和1982/1984年不变价格（100）测算粮食品种价格。其中，小麦和玉米价格为美国出口价格，稻米价格为泰国大米出口价格，大豆价格为FAO数据。袁平：《国际粮食市场演变趋势及其对中国粮食进出口政策选择的启示》，《南京农业大学学报》（社会科学版）2013年第1期。
[3] Philip McMichael，“A Food Regime Analysis of the‘World food crisis’”，Agric Hum Values，April 2009.
[4] Sophia Murphy，David Burch & Jennifer Clapp，“Cereal Secrets：The World's Largest Commodity Traders and Global Trends in Agriculture”，OXFAM Research Reports，August，2012.
[5] FAOSTAT，http：//faostat.fao.org/site/291/default.aspx.
[6] Stacey Rosen，Birgit Meade，“International Food Security Assessment，2012-22”，Washington.
[7] Alisha Coleman Jensen，Mark Nord，Household Food Security in the United States in 2011，Washington，2012.
[8] UNEP，“Avoiding Future Famines”，Kenya，2012.
[9] Gustavsson et al.，“Global food losses and food waste：extent，causes and prevention”，FAO，Roma，2011.
[10] 联合国千年发展目标差距工作队：《全球发展伙伴关系：让言语成为现实》（中文），纽约，2012。
[11] 世界粮食计划署官方网站，World Food Programme，http：//www.wfp.org/。
[12] 联合国粮农组织官方网站，http：//www.fao.org/capacitydevelopment/en/。