第三节 基于公共治理理论的性别失衡治理
任何治理总是存在于一定的社会背景中，我国人口的性别失衡问题作为目前我国政府关注的公共管理中的重大问题之一，已经不仅仅是传统的人口学问题，更是我国公共部门面临的重大社会管理问题。已有诸多研究从公共治理的主要影响要素来进行研究，其治理结构的建构可以借鉴公司治理和公共部门治理的经验，同时也需要考虑其所处的独特制度环境。此外，还需要根据已有政策理论对性别失衡的治理工具进行具体的分析。
从公共治理的视角来看，我国的性别失衡治理是一个由政府部门为主导，多部门和公民社会所形成的治理网络，按照参与、沟通、协商等合作机制来解决治理对象的男孩偏好问题。而性别失衡的公共治理过程和执行手段的治理工具也与性别失衡的特点紧密联系。对于出生人口性别比的公共治理，作为政府公共部门的绩效，包含服务质量和结果两个方面。服务质量体现在各项性别比治理工作的执行和落实；结果绩效体现在出生人口性别比升高的势头受到一定程度的遏制和下降[91][92]，因此其客观的治理绩效主要表现在出生人口性别比的下降，也就是直接绩效。出生人口性别比治理的间接绩效表现在妇女地位的提高。[93]通过对性别失衡问题的治理，从而达到整个社会性别平等的最终治理目标。随着性别失衡程度的越演越烈，该现象已经引起了包括学界和政府在内的高度关注。
本小节首先对我国性别失衡的原因和后果进行简单的介绍，随后对于我国已经开展的性别失衡治理相关活动进行系统总结，最后将从性别失衡治理几大研究领域以及针对性别失衡偏高的原因及其治理方面对于已有研究进行论述。
一 我国性别失衡的原因和后果
目前学术界对于出生人口性别比偏高的原因研究主要集中在两个方面。第一是需求角度，体现在育龄群体对于男孩的需求，也就是“男孩偏好”。男孩偏好则集中体现在对未来的养老问题的担心和男性劳动力的需求。[94]传统的按性别分工使女性在经济上不得不依附于男性。[95]第二是供给角度，体现在性别鉴定技术的改进。[96]这是导致出生人口性别比偏高的直接原因。除了固有的中国传统文化原因[97]、社会保障的经济原因[98]以及B超普及的技术原因外，中国社会经济的发展和一些新的人口形势的出现，也加剧了其治理难度。例如中国流动人口的大幅增加加大了人口治理工作的困难程度[99]，国家的社会保障方面的普惠政策抵充了计划生育家庭户的利益导向政策[100]等。同时，性别失衡问题也带来了一系列的人口和社会后果。性别失衡不仅损害了女性的权益，还会以不同的方式影响到不同性别群体的生活福利。由于女性缺失带来的对男性的“婚姻挤压”[101]，对成年男性的生活福利带来负面影响，加剧了色情业、拐卖妇女等社会问题的出现[102]，因此对社会稳定与发展和国际安全产生重大影响[103]，最终将会危害中国社会的长期稳定和可持续发展[104]。
二 我国性别失衡的治理沿革
1.早期的治理
我国政府从1980年开始对偏高的出生人口性别比有所关注。自1986年开始，我国政府就开始采取一系列的公共政策措施进行了治理。从1986年开始颁布的“不得任意进行胎儿性别预测”的规定，到1993年规定的“严禁胎儿性别鉴定”，该阶段还是主要针对性别预测的政策规定。从1994年开始，我国政府将“禁止胎儿性别鉴定”上升到了国家法律法规的层面。为了使该项政策更加具有约束力和执行力，从2002年开始我国的政策开始出现在公共部门的法律法规当中。通过这些早期的治理活动，能够降低人口出生性别比的层次，主要是针对消除正在增长的出生人口性别比的直接原因，而不是从根本上消除重男轻女的思想。
2.专项治理：国家“关爱女孩行动”
“关爱女孩行动”的专项治理沿革可以分为三个阶段。[105]
（1）第一阶段是自主探索阶段，该阶段建立了“巢湖改善女孩生活环境实验区”。2000～2003年，中国政府在安徽省原巢湖市5个县区全面开展改善女孩生活环境实验项目。通过各种宣传倡导、生育健康培训和社区发展活动，转变人们轻视女孩的观念，降低偏高的女孩死亡水平和出生人口性别比。实验区成立了专门的治理机构并开展了“性别平等”等多项宣传活动。这是世界上第一个改善女孩生存环境的政策实验区，它的建立是中国政府开始将治理出生人口性别比作为一种新的工作实践和理念融入人口和计划生育的日常工作中，是在治理性别失衡领域中第一个在中国政府的承诺下开展的社会实验活动，具有里程碑的意义。[106]经过3年的探索，巢湖市人口的出生性别比从1999年的125下降到2002年的114[107]。基于实验区的经验，在一些地方人口和计划生育条例中陆续出现了查处“两非”[108]的法律法规条款，对终止妊娠药品的处方实行严格管理，严禁溺弃、残害女婴和拐卖、绑架妇女儿童的犯罪活动以及歧视、虐待生育女婴妇女等违法行为。
（2）第二阶段是国家试点阶段，该阶段建立了国家24个“关爱女孩行动”试点县区。从2003年开始，在第一阶段的基础上，国家在24个省选取了2000年中国人口普查中出生人口性别比数据严重偏高的24个县区开展“关爱女孩行动、综合治理出生人口性别比偏高问题”的试点工作。在试点工作中，中国政府主要通过尝试降低不正常的出生人口性别比和过高的女婴死亡率来改善女孩的生存环境。主要进行了行为约束型工作、利益导向型工作和制度创新型工作。[109]该阶段的“关爱女孩行动”试点工作有效降低了偏高的出生人口性别比，使24个县的人口出生性别比均值从2000年的133.8降低到了2005年的119.6。国家试点项目同时也进一步表明，“关爱女孩行动”可以有效治理出生性别比和改善女孩生存环境，试点县的出生性别比逐步下降，群众的思想意识不断提高，女孩生存环境逐步改善，妇女的地位不断提高。随着“关爱女孩行动”试点工作的开展，越来越多的人开始关注出生人口性别比偏高的问题，扩大了“关爱女孩行动”在全国的影响，为“关爱女孩行动”在全国范围的开展奠定了良好的基础。
（3）第三阶段是国家推广阶段，该阶段建立了“关爱女孩行动”战略平台和公共政策体系。2006年7月，国家“关爱女孩行动”实施纲要颁布并全国性推广，到2007年基本覆盖到了中国31个省（直辖市、自治区）。至此，“关爱女孩行动”成为国家一项专项治理高出生人口性别比的公共政策行动。该阶段的治理工作使国家“关爱女孩行动”通过逐级试点得到推广，最终发展成为国家级治理性别失衡问题的公共政策和战略平台。开展“关爱女孩行动”不仅仅是性别失衡的治理行动，同时也推动了我国性别比治理问题的立法过程。基于“关爱女孩行动”在全国范围的推广，结合出生人口性别比偏高的治理问题，中国政府根据自身经济、社会发展的不同阶段，将“关爱女孩行动”的目标确定为一个横跨15年的长期行动，对应为出生人口性别比的治理目标，每5年为一个阶段，即为出生人口性别比的遏制、下降和稳定阶段[110]。
3.性别失衡治理的公共政策体系
公共政策作为一种治理工具是政府干预社会公共事务进行公共治理的主要手段和基本措施[111]，政府社会管理的核心即为社会公共政策。我国的性别失衡治理就是以国家“关爱女孩行动”为战略平台而开展的公共政策创新与实践。
在国家层面的政策体系中，2002年《人口与计划生育法》明确规定任何机构和个人均不得进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠，国务院办公厅联合中共中央宣传部等11个部委出台了《关于综合治理出生人口性别比升高问题的意见》。同年起各省陆续开始修订省级人口与计划生育条例，截至2005年年底，全国已有29个省（直辖区、自治市）的人口与计划生育条例对非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠做出了禁止规定。截至2010年年底，已有30个省完成修订，有8个省施行了综合治理出生人口性别比的专门条例；10个省施行了综合治理出生人口性别比的部门规章；15个省实行了“出生登记实名制”。2005年年底，国务院办公厅转发了国家人口和计划生育委员会等部门出台的《关于广泛开展关爱女孩行动综合治理出生人口性别比偏高问题的行动计划》。国家“关爱女孩行动”战略平台也纳入了人口计生工作的“三大制度和五项行动”，通过综合治理的理念来遏制出生人口性别比的上升。其中三项制度包括农村计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程、计划生育家庭特别扶助制度；五项行动包括婚育新风进万家活动、关爱女孩行动、生育关怀行动、幸福工程、新农村新家庭计划。经过近十年的努力，中国的性别失衡治理开始进入国家统筹治理阶段，即以中国政府的国家层面为主导的治理阶段。在这一阶段，形成了以政府为主要组织领导的“2+2+1”的公共政策体系。
第一个“2”是查处“两非”和全程服务。查处“两非”主要是通过建立B超检查和引产手术管理制度，同时注重对B超从业人员和医疗人员进行法制意识和职业道德培训，对“两非”案件发生起到预防作用。全程服务是指提供“全过程”服务，在这样的服务当中，政府在基层为男女双方在其整个生命过程当中提供符合可持续的计划生育和生殖健康的服务。全程服务的最终目标是使计划生育服务的质量和水平得到提高，母婴安全得到保证。服务过程中，对于三查[112]、孕产期保健服务以及孕情监测等重点服务项目进行随访和跟踪服务，通过信息的跟踪可以有效地控制“两非”案件的发生。
第二个“2”是利益导向和宣传倡导。利益导向政策主要是通过完善经济社会制度和发展政策来调节计生女儿户的生活环境，最终目标是改善计生女孩户在生产、生活、就学、就业、就医、维权、养老等各方面的状况。在宣传倡导部分，宣传“男女平等”“关爱女孩”的理念，从而改变“男孩偏好”的生育文化，包括环境宣传、媒介宣传、文艺宣传、主题宣传、发放宣传品、典型案例宣传等。理念倡导和培训工作包括在各级人口学校举办各种培训班；注重进行农村的民俗文化创新，将一些歧视女性的传统思想逐渐取代，例如提倡女性参与祭祀等民俗活动。
最后一个“1”是统计监测。由各级政府在整个政策实施过程进行检测，是性别失衡治理工作的制度性支持。各级政府目标考核的方法是签订目标责任书，将出生人口性别比治理工作纳入人口目标责任制、实施“一票否决”制度[113]等；通过“关爱女孩行动”领导小组建立起的一套科学、合理的评估体系，定期或不定期地对各项具体工作的实施情况进行长期的考核、评估，并对评估结果进行相应的奖惩。
三 性别失衡治理因素研究
从对治理绩效文献的归纳和总结可知，政府绩效主要受到人员因素、制度因素、组织因素和环境因素等的影响，出生人口性别比治理作为政府部门社会管理职能的重要内容，其治理效果依然会受到上述因素的影响。结合我国性别失衡治理实践及其独特性，现将性别失衡治理绩效影响因素研究领域的相关研究结果归纳如下。
第一，治理因素的影响。随着公共治理理论的兴起，诸多学者对于性别失衡的治理也开始从公共治理的角度和因素进行探索性的分析和研究，对国际性别失衡治理经验进行了比较。杨雪燕从治理主体、治理结构、治理工具、治理机制几个维度，阐述了其对性别失衡治理绩效的影响。[114]韦艳等的研究通过对性别失衡治理的主体、决策和运行机制以及治理目标和治理的评估监测的分析，评价了性别失衡治理的路径选择问题。治理结构研究包括治理主体（政府）构成和运行机制、治理权力来源、治理人员规模和能力、资金保障、考核机制等方面。治理结构中的多元化治理主体会直接影响治理工具的选择和应用，从而进一步影响性别失衡的治理绩效。而治理工具作为最直接的性别失衡治理方式，不同的治理工具能够显著地影响性别失衡的治理效果。韩国的治理工具多样性以及侧重于性别平等方面的治理工具的良好实施，是非常成功的性别失衡治理经验。[115]
第二，公共政策治理的影响。性别失衡的治理需要相关制度引导和政策支持。首先已有诸多研究从国际比较的视角对世界上存在性别失衡的国家进行了公共政策的梳理以及经验分析。韩国政府针对性别失衡的问题出台了一系列旨在维护女童权益，反对歧视女性，提高女性地位的法律法规，通过公共治理，出生性别比出现显著下降，而且女性地位得到较大提升。[116]印度则从最高的宪法规定“妇女同男子一样享有这些权利”和“禁止任何歧视”来治理性别失衡问题，同时还取消或者变更存在性别歧视的法律条款。[117]台湾的治理措施涉及了法律、政治、经济、人口、文化等各个领域，并建立了确保治理措施付诸实施的运行机制。[118][119]在我国，自2006年开始，国家政府已经在全国推广了“关爱女孩行动”，并实施了一系列治理工具来进行性别失衡的治理，其中包括查处“两非”和利益导向惠民等多项政策，有效地降低了出生人口性别比。[120][121]以上这些国家的公共政策治理措施对于提高妇女地位，促进妇女发展产生了一定的积极影响，并从长远的角度改变了各国的性别失衡问题。
第三，外部环境因素。对于出生人口性别比的外部治理环境，从已有研究来看，大多集中于生育政策方面的研究[122][123][124]，学者从不同的角度说明了生育政策对出生人口性别比偏高有影响[125][126][127]。不同生育政策的地区的政策生育率不同，从而可以采取不同的治理政策。也有研究表明，地区的社会经济发展（人均地区生产总值）对于性别比的下降具有一定作用。[128]同时，对于性别失衡的外部环境，社会的经济发展起到了一定的作用，具有双面的影响。[129]国内外的研究表明，社会经济发展水平的提高将改变父母对于家庭资源在子女之间的分配，减少家庭在子女教育和健康等关键方面投入的性别差异，从而进一步弱化了性别偏好。[130]来自韩国的治理经验说明，经济发展会提高妇女地位和促进妇女发展，良好的社会福利制度（例如养老金的提高）也会在弱化男孩偏好方面起到积极的推动作用。[131]通过对62个国家的实证研究发现，发达国家的出生人口性别比更加趋于正常并且相对稳定，而发展中国家随机波动的程度较大，超出正常水平的年份也多。[132]来自台湾的性别失衡治理经验表明，当社会经济发展到了一定的程度，生育和抚养孩子的成本也将不断升高，随之人们的生育意愿降低，造成全社会的低生育水平。在这一背景之下，“男孩偏好”存在，但是能够生育孩子的数量减少，这便造成了通过性别鉴定的方法达到生育男孩的目的，从而造成出生人口性别比的升高。[133]对陕西省神木地区的性别失衡研究也发现，社会经济程度越高，越容易带来男孩偏好的问题，从而进一步加剧性别失衡的严重性。[134]
四 性别失衡原因及其治理研究
性别失衡治理问题从1990年开始引起了学界和政府部门的重点关注，各级政府针对性别失衡的原因以及后果采取了各种标本兼治的措施，深入推进国家“关爱女孩行动”。2012年我国出生人口性别比为117.7，比2011年和2010年分别下降0.08和0.24，说明性别失衡的治理已经初显成效。其原因除了在社会、经济、文化等方面的研究对出生人口性别比产生影响，其中性别失衡的公共治理也起到了重要的作用。学者们对其治理的影响进行了定性的研究，结论都表明人口方面的治理工作会对性别比的下降产生作用。[135]有关性别比治理的研究主要集中在针对性别比升高的原因而进行治理方面。主要包括传统文化的治理和“两非”的查处。[136][137][138]我国严格的父系家族体制和男孩偏好的生育文化体现在社会生活的各个领域[139]，性别比失衡问题归根到底在于人们希望生个儿子，即具有男孩偏好。[140]出生人口性别比偏高的一个直接问题就是生育者自身的生育意愿，性别鉴定技术为生育者实现自己的生育意愿提供了技术条件。[141]因此，治理对象的生育意愿往往是“男孩偏好”的体现。而国家“关爱女孩行动”等一系列公共政策可以转变治理对象的生育观念，有效地降低治理对象的生育观念。[142][143]“两非”是出生性别比失衡的直接原因，因此大量研究和实践都表明查处“两非”是治理出生性别比失调的重要治理措施。但是，查处“两非”不能完全靠政府结构中的单一的计划生育部门来完成，而需要在其治理结构中纳入卫生、药监、公安等部门的协调和配合。[144]解振明综合研究了性别比的影响因素，指出其综合治理缺乏力度，管理工作的不规范也是重要影响因素之一，包括部门之间的协作情况、医务人员的法律意识和计划生育服务工作等。[145]
因此，不论是学者还是政府，都十分关心以下问题：究竟是什么原因使得出生人口性别比出现了下降？性别失衡的公共治理对于最后的绩效有没有影响？具体的影响机制是什么？为了回答这些问题，越来越多的学者开始对性别失衡的治理问题进行研究，本小节将从性别失衡的文化原因、直接原因、条件原因及其治理对已有的研究进行文献梳理和综述。
1.“男孩偏好”的文化原因及其治理
我国出生人口性别比偏高问题的形成是一个复杂的过程，受到了多方因素的影响。女婴数量的减少导致性别比升高，主要存在女婴的漏报和溺弃女婴等问题。[146][147][148]目前，由于社会经济的发展和人们生活水平的提高，溺弃女婴的现象已经得到了缓解。但究其根本原因还是在于我国长期存在的“男孩偏好”的文化和父权制度[149]，男孩偏好的文化是导致性别失衡的根本原因已经得到了学术界基本一致的认同。从孩子生育的需求和应用来看，在中国，除了因为传宗接代的“男孩偏好”文化造成多数治理对象对于男孩的需求外，农村以男性为主的经济生产劳动也加大了对男孩的需求。[150][151]因此，出现性别选择问题本质上是男孩偏好的文化问题。[152]文化对生育行为可度量的影响就是性别偏好。[153][154]有研究表明，育龄治理对象基本可以接受在数量上少生，但是在其自主选择时，他们的生育意愿往往存在强烈的男孩偏好。[155]基于性别角度的研究，男孩在家庭户居方式和经济供养上作用大于女孩，但是对老人的日常生活以及健康照料上却小于女孩。[156]因此，出现性别选择问题本质上是男孩偏好的文化问题[157]，影响出生人口性别比最直接也重要的是治理对象的生育“性别偏好”。[158]性别失衡从根本上说，反映了制度与文化的冲突，要扭转它需要制度创新和文化建设。[159]
针对文化的根本原因，从20世纪70年代开始，亚洲实行计划生育的国家，大多采用各种激励机制和利益导向机制的做法。像韩国对计划生育家庭少征或免征所得税；泰国则是发挥民间组织的作用，对人口控制较好的村庄，提供发展基金和各种技术支持；日本则在宣教和医疗保健服务上下功夫，国会制定的《优生保护法》以及政府全面推广的《母子保健手册》，从节育保健的角度激发治理对象实行计划生育的积极性。在中国主要通过向与出生人口性别比治理各相关部门发行文件，制定切实有利于计生女孩户的优惠政策。该类政策降低少女孩户家庭的生育成本，提高他们生育的经济收益；同时也对性别平等的理念进行宣传，从而降低治理对象的“男孩偏好”，达到在宏观上让出生人口性别比趋于正常的目的。
2.条件原因及其治理
社会的经济体系和公共政策是造成性别失衡的条件原因。[160]对于条件原因中的经济因素，绝大多数学者认为收入水平、社会保障制度、地区的经济发展等因素，会通过性别理念、家庭结构和技术条件等中介因素，对性别失衡产生缓解或者激化的作用[161][162]，也就是说经济因素对于性别失衡的影响方向并不单一。
学界对于生育政策与性别失衡的关系尚未形成一个统一的结论，但是有研究表明，在“一孩半”政策地区，出生性别比失常现象最为严重；在生育政策较为宽松的地区，该比例比较接近正常。[163]也有研究表示，政策对于出生人口性别比没有直接的影响。[164]因此，生育政策作为造成性别失衡的条件因素，促成了我国的低生育水平，为性别失衡提供了间接的因素。[165]2013年，国家调整了生育政策，“单独二胎”成为全社会关注的热点。但是当前性别失衡原因的多样性说明单纯依靠生育政策的调整就想达到让性别失衡迅速下降的做法还需要数据的验证。[166]
3.性别选择性流产原因及其治理
性别比升高的直接原因在于性别选择性流产。[167]出生人口性别比偏高的直接原因是通过“两非”行为对胎儿的性别进行了选择[168]，因而可以反映人们生育性别选择行为的总和。[169]
从国际经验来看，各国针对该原因还是主要针对性别选择性的医学鉴定来进行立法和管制的。在韩国和印度都制定了详细、具体且操作化程度较高的法律措施[170]，但是中国目前还没有上升到刑法的高度。相比之下，韩国的实施力度比较严厉。在韩国政府1987年修改的医疗法中，性别选择性质的医学性别鉴定被明文禁止，规定任何从事产前非医学需要性别鉴定的行医者将被吊销行业执照；要求相关机构先对医生进行培训，明确规定可以做什么不可以做什么；对于帮助要求非法堕胎者的医生进行惩罚，甚至吊销相关医生的执照。[171]这样严格的法律规定对韩国的性别比治理产生了积极的作用。
我国各级政府依托“关爱女孩行动”的治理战略平台，开展了查处“两非”等相关政策，集中整治非法鉴定胎儿性别和选择性终止妊娠的专项行动，依法查处违法违规行为，并通过对治理对象的监督，加强对违法使用B超，非法进行基于性别鉴定的人工流产行为的监督和管理，最终加强对国家医院、个体医院和私人诊所的“两非”行为清理整治。另外从海南省发起的出生实名登记制度也是针对源头进行的一项治理工作，该项制度已经在全国进行了推广，公安机关办理婴儿入户登记，必须凭卫生行政部门出具的《出生医学证明》才能办理。该制度主要由人口计生部门负责组织协调，卫生部门负责出生医学登记和《出生医学证明》的发放管理工作，公安部门负责出生登记管理工作；同时建立人口计生、卫生、公安的经常性联系制度和信息共享制度，对负责出生登记工作的医务人员和统计人员实行责任追究机制。