三 美国区域合作战略调整的政治经济分析
事实上，正如WTO 2011年年度报告所说的，目前全球范围内自贸区的蔓延，不仅源于通过签署自贸区等区域合作行为，一国能够获得贸易创造效应带来的传统经济福利收益，而且还在于能够形成贸易集团、增加未来贸易政策的可预见性、对投资者的信号效应、取得更深层次的政策承诺等“非传统经济收益”；更不能忽视政治因素的作用，因为政治因素可能会从政治一体化、国内政治考虑、政府或机制的形式、外交、国际关系等不同角度对区域合作的形成产生影响[53]。对美国而言，区域合作的目标是多重的，既有经济考虑，亦存在政治动机。
（一）规则制定的经济收益远大于有限的市场准入
理论上，美国推动区域合作是对其他贸易集团的区域合作行为做出的被动反应，即如果不相应加强区域合作，则有可能遭受贸易转移效应导致的福利损失。因此，当1986年欧共体宣布与欧洲自由贸易区在1992年建立欧洲统一大市场时，作为一种战略反应，美国宣布启动与加拿大的美加自由贸易区协定谈判。1992年欧盟签署《欧洲统一法》，建立欧洲统一大市场；同年，美加自由贸易区扩展为北美自由贸易区。此后，为了回应欧盟东扩，美国决定启动美洲自由贸易区的谈判[54]。然而我们不禁会问，为了规避欧盟一体化可能产生的贸易转移效应，美国为什么会选择美洲国家作为区域合作对象而非欧洲国家呢？如果以TPP为例，疑问则更多。大量研究表明，以“10+3”或“10+6”为代表的东亚合作对美国可能产生的贸易转移效应非常小，甚至有研究表明东亚合作非但不会损害美国，反而还会增加美国的福利收益，因此从贸易转移效应的传统角度无法对美国推动TPP的区域合作行为给出完美的解释。另外，即使存在贸易转移效应，美国也可以选择与东亚国家签署双边自贸区或者加入东亚合作，而为什么要另起炉灶推动TPP呢？
如果将影响国际经济规则的能力纳入新区域主义的视野，则极大地有助于这一难题的解决[55]。新区域主义理论表明，一国追求区域合作，除了获得传统经济收益外，还可以获得非传统收益，而影响国际经济规则的能力可能是大国更为看重的区域合作目标。尽管美国可以通过与欧盟国家分别谈判双边自贸区，以规避欧盟扩大对美产生的贸易转移效应，但是由于美国与欧盟国家在农产品贸易等问题上一直存在不可逾越的障碍，甚至成为影响WTO谈判进程的主要障碍之一，因此，通过与欧洲国家开展区域合作，美国完全不能确保能够完成谈判，更不可能借此形成贸易集团以此获得影响国际经济规则的能力；但是与加拿大、墨西哥等美洲国家进行区域合作的话，局面完全不同，不仅这些国家主动要求与美国进行自贸区谈判，而且他们经济实力较小，在谈判中基本全面接受美国的谈判要求[56]。美国与这些美洲国家开展区域合作，不仅能够获得传统福利收益，平衡了欧盟一体化引发的贸易转移效应，而且可以利用不对称的经济实力，迫使其接受美国的贸易规则模板，进而形成相应的贸易集团，在WTO乌拉圭回合谈判时给欧盟造成谈判压力，获得影响国际经济规则的能力。回到TPP问题上，相同的道理，面对东亚合作可能形成东亚贸易集团的压力，美国的最优选择就是以不对称经济实力，通过双边谈判方式使得TPP国家先行接受美国的贸易规则模板，以此平衡东亚合作可能引发的贸易转移效应，并形成以TPP为核心的贸易集团，以此在亚太地区甚至WTO内迫使其他经济体接受其贸易规则。
事实上，在国际贸易领域，一国对国际经济规则的影响力取决于该国能够向世界提供多大的出口市场。欧洲国家通过欧盟的形式克服了单一国家市场规模较小的局限，拥有与美国同等市场地位的欧盟构成了对美国取得国际经济规则主导权的挑战[57]，美国如果不通过区域合作形成更大的贸易集团，将有可能会失去对WTO的影响力，尽管美国的影响力确实正在衰减。事实上，上述美国的区域合作路径，即通过区域合作形成贸易集团，进而扩大美国在多边贸易谈判中的筹码，最终获得国际经济规则制定过程中的主导权，这一将区域贸易协定内的规则推广为多边贸易规则的过程亦被称为“有顺序的谈判”（sequential negotiation）[58]。正如美国经济学家吉弗里·J.肖特在《自由贸易区与美国贸易政策》一书中写道的，“美国一直在用双边主义作为胡萝卜和棍子来推进贸易自由化的进程。在‘关贸总协定’的谈判取得结果之前，双边主义既被用来补多边体制之‘漏’，又被用来为‘关贸总协定’的新一轮更为广泛的多边谈判建立样板”，即通过区域合作取得多边贸易谈判中的合作，进而为WTO谈判提供贸易规则范例[59]。
通过这一策略，美国首先在小范围区域合作中通过其不对称的经济优势，主动制定有利于美国经济发展的贸易规则，进而再以区域合作作为谈判策略工具，威胁其他贸易集团如果不接受WTO内的美国主张，美国将用区域合作取代多边贸易体系谈判。如此一来，迫于美国及其贸易集团所代表的巨大市场，美国的“有顺序的谈判”往往都会成功，这不仅表现在美国已经将包括北美自贸区在内的美式自贸区模板所涉及的新议题，如知识产权、服务贸易、投资等成功地推广至WTO乌拉圭回合谈判；而且将其他的一些区域合作新议题，例如环境标准、竞争政策、电子商务等纳入了多哈谈判议程或规划中（见表3）。
从这个角度，我们发现无论东亚合作在贸易转移效应上是否会减损美国的利益，为了维护对多边贸易体系规则制定的影响力，美国必然会相应地加强区域合作以形成更大的贸易集团。而这一贸易集团对象的选取原则，应该取决于是否有利于美国取得区域贸易制定权，因为只有首先通过区域合作形成贸易集团，才能最终获得国际经济规则主导权。因此，虽然可以考虑与中国、东盟等经济体进行自贸区谈判，但是美国并没有把握能够让这些发展中国家接受其北美自贸区模板；而TPP则不同，不仅这些国家主动要求与美国开展自贸区谈判，而且美国确信可以利用自身有限的市场准入，以双边谈判的方式诱导小国接受其国际经济规则[60]，通过“有顺序的谈判”策略进一步扩大，直至传递至APEC范围内，最终将其国际经济规则推广至WTO范围[61]。事实上，TPP谈判不仅涉及金融服务、电子商务、投资、环境、劳工等超WTO条款，还纳入国有企业（SOE）、规制一致性（regulatory coherence）、中小企业、供应链管理等横向议题，其不少议题在其他自贸区谈判中从未出现过，这些议题的设置，理论上符合维护美国全球竞争力的目的，也许正如美国贸易谈判副代表芭芭拉·威瑟所言，美国的目的是达成一套适用于所有亚太国家的规则，任何要加入的国家必须遵守此规则[62]。
表3 有顺序的贸易谈判
续表
（二）政治外交多重目标是区域合作对多边贸易体系的重要补充
除上述经济收益外，政治目标也是美国推动区域合作的重要目的，这些目标包括奖励或者促进一国民主发展；鼓励一国经济改革；强化双边安全联系；通过与地区领袖经济体签署自贸区以推动区域贸易投资自由化。
当然，并非所有的自贸区都能符合上述的政治目标，但是一般而言，上述不少自贸区都能满足两个目标。以墨西哥为例，美国通过与墨西哥签署北美自贸区，不仅奖励、帮助了墨西哥锁定其国内的经济改革，也促进了墨西哥的民主转型，加强了与墨西哥的安全联系，而且与墨西哥这样一个连接北美与南美的重要国家签署了自贸区，有助于激励南美地区的贸易投资自由化[63]。而美国在中东地区推动的区域合作，如与约旦、巴林、安曼、摩洛哥签署的自贸区则更多地体现为加强美国与中东地区的安全联系，即使这些自贸区并未鼓励该国的民主转型，而且这些国家也不是地区重要经济体，并不能推动地区的贸易投资自由化，但是与这些国家进行区域合作仍有助于推动他们在部分领域内的经济改革。尽管澳大利亚并非地区领袖，但是由于该国支持美国针对伊拉克的战争，符合美国的安全利益，因此美国与该国谈判签署了自贸区；然而新西兰因为反对美国核动力舰艇进入该国港口，且反对美国的反恐战争，其自贸区谈判请求遭到了美国的拒绝。至于地处南美的哥伦比亚、秘鲁、智利三国，美国与这些国家签署自贸区，不仅是对于他们接受华盛顿共识的奖励，有助于鼓励他们更进一步的经济自由化；而且也有助于维护其民主体制，这对于毗邻委内瑞拉的哥伦比亚而言至关重要；不仅如此，通过与上述南美国家加强区域合作，可以促进美洲国家事务上的合作，有助于维护美国的安全目标。而TPP虽然包括了一些非民主国家，但是该倡议的“白金标准”将有助于推动上述国家的经济自由化和经济改革；作为美国“重返亚太”的经济工具，TPP在战略上满足了美国的外交安全需求；同时，该倡议涉及多个东亚国家，而且未来旨在吸收日本、韩国等重要经济体，提高东亚地区的贸易投资自由化动力，有可能通过多米诺骨牌效应传递至周边其他国家。
表4 美国区域合作的政治经济目标
总之，美国的区域合作满足的绝不仅仅是经济收益，而是服务于更广泛的政治外交目标，特别是这些目标并不能通过多边贸易体系获得，而加强区域合作就成为满足上述多重目标的重要政策工具。