第一章 公众参与政府治理法治保障概述
第一节 公众参与的内涵与外延
世界范围内参与式民主理论的兴起为公众参与政府治理提供了雄厚的理论基础。20世纪六七十年代开始的公众参与政府治理逐渐成为现代民主制度的重要内容。时至今日，现代社会的治理已成为一个协调、施加影响并且平衡相关利益体的行为过程。正如丹尼尔·勒纳所言：“传统社会是不允许参与的社会，而现代社会是允许参与的社会。”[1]公众参与在中国的兴起有其社会政治发展的逻辑。当代中国正经历着社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化、市场经济深入发展、公众财富和利益日益增加等社会变革。独立、多元的利益主体的出现必然产生独立、多元的权利诉求，由此带来的一些深层次的矛盾和问题使得当代中国的公众参与已经成为社会发展的显性需要。当然公众参与之所以在中国得到较快发展，还因为它得到了政治上的认同。在社会发展向政治发展提出诸多要求的背景下，挖掘现有体制内的政治资源并不断促进社会公平正义、开拓新的公众政治参与渠道，建立通畅的利益表达机制，是中国共产党提出“扩大公民有序政治参与”的初衷与目的。公民有序政治参与是发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的一项重要任务。多渠道与多层次的公民有序政治参与是构建社会主义和谐社会不可或缺的基本方面。因为实现依法治国、实现中国共产党“依法执政、民主执政、科学执政”、在社会主义政治文明建设进程中推动民主的发展等均需要扩大公民有序政治参与。公众参与是衡量现代民主政治发展水平的一个重要视角和维度，也是衡量一个国家政治文明程度的重要尺度。中西方学者都从不同的角度出发对公民参与的含义给予阐释，同时也有着不同的解释。
斯凯夫顿报告（Skeffington Report）认为公众参与是指公众和政府共同制定政策和议案的行为。参与涉及发表言论及实施行动，只有在公众能够积极参加制定规划的整个过程之时才会有充分的参与。[2]阿恩斯坦（Arnstein）认为公众参与是公众的一种权利；参与是权力的再分配，通过这种再分配那些被排除在现有的政治和经济政策形成过程之外的无权民众能够被认真地囊括进来。[3]
俞可平认为，所谓公众参与是指政府之外的个人或社会组织通过一系列正式的和非正式的途径直接参与到政府公共决策中；它包括投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等一系列公众在公共政策形成和实施过程中直接施加影响的各种行为的总和。[4]江必新认为公众参与指的是行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。[5]也有学者认为公民参与“是指公民试图影响和推动政治系统决策过程的活动”[6]。或者公民参与“是指公民为了争取、实现和维护自己的利益而参与社会政治过程，以直接、间接的方式影响政治决策的行为”[7]。
政治参与是公民或公民团体试图影响和推动政治系统决策过程的活动。它表明政治参与的主体是公民和公民组成的团体，政治参与的客体是政府决策及与之相关的公共生活，政治参与是一种自下而上的政治行为，政治参与的目的是影响或改变政府决策。[8]同时，政治参与总是与政治秩序联系在一起的。[9]政治秩序与政治民主一样，都是政治学工作者与实际工作者关心的话题。政治秩序作为反映国家控制力及反映公民与国家关系的一个重要变量，其外表是均衡与常态的，其本质是正义与合法的。当一个社会处于政治秩序常态时，人们行为具有一致性、相似性、重复性、稳定性，政治发展是可以预期的。正如有的学者所指出的，秩序是事物的一种状态；在这种状态下，纷繁众多的各种因素彼此相互联系，使我们可以从我们所熟悉的部分空间或时间来得出对于其余部分的正确期望，或者至少使我们有可能得出正确的期望。根据“公民参与”和“秩序”两个概念的含义，我们对“公众有序政治参与”的基本界定是：公众在认同现有政治制度的前提下，为促进国家与社会关系良性互动、为提高政府治理公共事务的能力与绩效而进行的各种有秩序的活动，它包括各种利益表达、利益维护的行动。这种活动是依法的、理性的、自主的、适度的对公共事务或政府决策进行个人或集体意愿表达的行为。但由于任何法律制度设计的来源最初并不是在法律文本之中，我们在思考扩大中国公众有序政治参与时，还得考虑另一种情形，即“公众有序政治参与”还应包括没有直接法律依据但可能代表事物发展方向的、不会给现有政治秩序造成危害的行为。
因此，从广义上说，公众有序政治参与包括两部分行为：依法的政治参与行为和有秩序的参与行为。从事物发展的趋势与立法过程来看，任何法律制度都是在现实需求之后订立的。因此，所有的政治参与行为，在没有确立法律之前，都是没有直接法律依据的行为，但没有法律依据的政治参与行为并不等于无价值的参与。所以，公民有序政治参与行为，有法律容许的参与形式，也有法律尚未规范的行为。但有秩序、理性的、自主的、适度的是公民有序政治参与的四个基本特征。公民参与政治是遵守秩序的，这种秩序是宪法与法律所设定的。中华人民共和国宪法赋予公民参与政治的权利是很充分的。但要实现政治参与的有序性，却需要具体实施制度规范支持，增强法律法规的操作性及程序性。只有把法律原则外化为可操作的程序规程，政治参与的有序性才能得到真正的体现，否则，公民参与政治就可能成为一种有法律依据却无实现程序的无序行为。秩序即有序性代表着社会结构的均衡、社会运行的稳定和社会行为后果的可预测。在当代，公众参与政治活动，广义地说是为了维护自身的权益，当利益多样性显现在社会中，对他人权益的尊重也是公民进行自身利益表达的实现条件和制约因素，这也是现代民主人人平等的另一个内涵。如果说每个人均从自身利益出发，不顾他人利益，就会出现利益表达失范，政治运行紊乱，一定范围内的无序，共同利益得不到维护，个人权益也没有制度保障。因此，政治参与中的有序性，也体现为公众参与各种政治活动时认同现有的政治权威与秩序，既要表达与争取自身利益，同时又怀有宽容、妥协的精神。因为这是民主制度下的公民素质的基本特征之一。公民参与政治行为是理性的。理性即政治理性，是公民在进行政治活动时能够清醒、自主地做出明智的选择，而不是因外界一时的鼓噪与宣传改变自己的主张与立场。公民政治理性，主要有三层意思：一是公民在行使权利时，有一定的政治知识，能够独立地进行价值判断。公民政治参与既是实现权利的过程，同时也是履行责任的过程，这是由公民权利与义务的统一性所决定的。公民政治参与会有后果，在进行政治参与时，不能用对民主的忠诚代替对民主的理性认识，须知，公众政治参与犹如一把“双刃剑”，丧失理性的政治参与播下的可能是“龙种”，收获的却是“跳蚤”。民主政治的发展显示，任何政治决策都是博弈的过程，理性是政治博弈得以维持并取得较好结果的内因。没有政治理性，政治发展难以维系。二是公民对公共决策结果的理解。一旦在少数服从多数原则下产生了新的决策，对那些希冀实现自己利益但此决策结果却未能反映其愿望的公民而言，以宽容的心态接受结果也是民主理性的要求。三是参与采用的方式是非暴力的。在制度不完善的条件下，利益表达也许需要多次进行，参与意愿在多次行为后才能使自己的目的达到。因此，这需要公民能够冷静对待，冲动并不能导致问题的解决，只能增加解决问题的难度。公众政治参与应是适度的，就是说政治参与是有限度的。这是因为：第一，公民对政治信息掌握得不完全。任何行为要达到理想境界，最基本的前提条件是对相关信息有完全的掌握，但这在现实中几乎是奢望。信息的不完全决定了公民在进行思维判断时的局限，思维判断的有限性决定了公民理性思维的有限，进而使得其行为不可能达到最佳效果。尽管我们处于信息社会，政务公开、公民知情权的落实比古代社会要强许多，但对公民个体来说，对政务的了解不可能是全息的。第二，公民个体行为存在差异，个人行为常常是发散式的，公民可以进行利益表达，但其个体视角的局限决定了其参与效能的有限。第三，国家对公民政治参与的制度供给总不会始终处于领先地位。社会经济的发展，总是在不断地向政治制度与法律提出新的问题，法律供给不足或是出现法律空白的现象时有发生。第四，政治参与的力度要与社会承受力相适应。所谓社会承受力，主要指政治主体对各种尖锐矛盾胶着、突发事件爆发的接纳度。社会承受力体现中国公民有序政治参与的含义、特点及价值。
我们在思考扩大公民有序政治参与时，可以预料各政治主体如能以比较平静的心态面对各种尖锐社会矛盾和突发事件，社会正常秩序就不会因此突然中断；当社会承受力较弱时，一有风吹草动，各主体就会草木皆兵，导致社会常态失序。以上存在的四个原因，决定了并不是所有的政治参与行为都是能够立竿见影地对公共政策产生影响，也并不是所有的政治参与行为都是符合法律制度的。公民构成宪法和法律最基本的权利主体和政治生活的实践主体。公民既是一个法律概念，同时也是一个政治概念。在法律上，它指具有一国国籍，根据该国宪法和法律享有权利和承担义务的人。在政治上，它指的是有权利参加国家政治生活的人。公民是共和政体中的现象，根据主权在民学说，国家权力归于全体人民，共和的基本含义就是权力由人民共享。然而，国家权力从组织到运行表现为若干复杂的过程与程序，这就需要按照一定的规则把人民和这些过程与程序结合起来，使人民能够发挥作用。于是，便产生了宪法，国家政治生活的宪法化把人民组织到了具体的政治关系中。从而，人民就成了公民。[10]中国是社会主义国家，一切权力来自人民，同时宪法规定，凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。公民在法律面前人人平等，公民资格不受年龄、民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况等条件限制，享有政治权利。之所以强调有序政治参与的主体是公民，是因为旨在区别公众行为与职业政治家的行为或与国家公职人员行为的不同。公民政治参与既是权利也是义务，可以履行也可以放弃，而职业政治家和国家公职人员参与国家管理，是运用公共权力的过程，是其责任，在没有得到许可的情况下，责任是不可推卸的。与公共权力运行最大的不同，公众参与政治的权利是由公民自行决定放弃还是行使，只要法律没有禁止的行为均可使用。而职业政治家与公务员对公共权力的行使则必须严格遵照法律，否则就是违法。也正是在这个意义上，我们看到公众政治参与和政治家及国家公职人员政治行为的不同。当公民依法结成一个民间社团后，公民个体参与就成为公民集体参与，但由于它是公民自愿、依法的行为，同样也是公民政治参与的一种形式。扩大中国公民有序政治参与的渠道与形式，正在与构建社会主义和谐社会一道成为今后一个时期政治发展的重要内容。中共中央提出“扩大公民有序政治参与”，本身也表明当前中国公民政治参与还需要有新的制度保障，还需要开辟新的途径与方式，还需要为经济发展与社会和谐做出更多的贡献。我们还看到在现实政治生活中，存在与构建社会主义和谐社会主旋律不协调的另一种现象：公民无序政治参与在一些地方或在一些时候还在发生，虽然是局部的，但造成的影响却是很坏的。如何理性看待这种现象，分析其发生的原因，化解各种社会矛盾，直接关系建设社会主义和谐社会目标的实现。我们可以从多个视角分析：或是政府的因素，或是公众的原因，还有可能是历史的因素或是现实客观条件等。公民参与无序，如超出现有政治制度所能承受的限度，就可能引发动乱，失去社会主义现代化建设的稳定局势。这也是每一个渴望国家强盛、个人生活幸福的公民所不愿意看到的。
公众政治参与，最大的政治功能和价值在于通过影响政府的行政和决策，使国家政治体系的运作避免或减少对“公意”的可能的偏离。尽管公民通过政治参与影响政府决策的作用是有限的，但它是对公共行政的一种不可或缺的政治补充，是民主政治的一个基本特征。中国社会主义政治制度有着自身的优越性，同样有着公民政治参与诉求的内在逻辑。在本质上，社会主义政治制度正是以容纳比西方政体更为广泛的公众政治参与为基础的。因此，广泛的公众政治参与应该成为社会主义政治制度优越性的一个重要特征。从“建设中国特色社会主义政治”的内在要求和发展趋势看，“扩大”公民有序的政治参与，是21世纪中叶中国实现社会主义现代化的必然要求，是党代表人民利益的重要体现。公民有序政治参与是公民、国家、社会三者良性互动的形式，既是政治制度完善的需要，也是政治制度完善的结果，其核心价值是理性、和谐、正义、民主。首先，公民有序政治参与体现了政治参与的理性。政治参与理性主要表现：一是“具有对政府进行约束作用”，“民主的政治参与可以在国家和社会之间稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾。为了体制的正常运转，政府需要从社会上得到有连贯性的信息和活力的补充，否则政治体制便难以维持。政治参与将把这种信息和活力注入政治体制。公民通过政治参与，表达自己对公共财富和价值分配的意愿和选择，并施加压力，使政府的行为不至于与公民的意愿和选择发生矛盾，从而左右政府的决策”。二是“作为教育公民的方式”，“公民通过政治参与可以学习如何发挥自己的政治作用，变得关心政治，增强对政治的信赖感，并感到自己是社会的一员，正在发挥着正确的政治作用，从而有政治体制的归属感”。三是通过政治参与，可以增加社会的稳定性，政府“由此提高统治能力”。其次，公民有序政治参与是民主形式与本质的统一。仅有国家层面上的制度设计，而无公民在国家公共事务中行使权利的操作规程，政治参与的秩序难以保障。要使公民参与的效果显著，公民参与就必须是在法律保障之下的理性行为，必须是有序的行为。公民有序政治参与的本质是民主与秩序的统一问题。一个社会没有民主不行；同理，没有秩序也是不可能的。为使国家、社会与公民三者良性互动，为提高政府治理公共事务的能力与绩效，应当依法鼓励公民有序参与政治活动。再次，公民有序政治参与是法律原则的外化。从理论上说，中国宪法赋予公民参与政治的权利是很广泛的，这是“一切权力属于人民”的最高体现，是民主的核心价值，是正义的基本要求。公民有序政治参与就是公民社会生活平等、自由的体现，表明公民依法表达自己的意愿及维护自己的利益是合法合理的。但追求正义不是个人能力所及，还需要社会的多数人共同努力。扩大公民有序政治参与既是正义之要义，也是追求正义之过程。最后，公民有序政治参与在于完整体现社会主义民主的要义。民主是建立在秩序之上的民主，法律是秩序的保障。不讲秩序的民主，不讲法律的民主，是无序的、非理性的。中国政治进程刻骨铭心的历史教训，表明无序的民众参与是国家稳定的大敌，带来的只是国家的灾难与民族的悲剧。因此，我们在研究公民政治参与时，强调“有序”，“扩大”公民参与，必须维护现有的政治秩序。民主的基本价值并非仅仅是为了利己的自由与权利，还必须尊重与保障他人的自由与权利。因此，法治社会的公民有序政治参与，是在法律许可的范围内，在不妨碍他人自由与公共安全的前提下进行。