绪论
一 问题的缘起
中共十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：以保障人民当家作主为核心，推进社会主义民主政治法治化、制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。在现代社会，政治参与不仅是公众表达政治态度的宪法性权利，而且也是一国政治体制有效运作的重要支撑条件，因此学术界通常把政治参与作为现代民主政治的核心内容，把政治参与的质量和程度作为衡量政治民主化的重要指标。制度化、规范化、程序化是中国特色社会主义政治参与的根本保障，制度化、规范化、程序化的集中体现就是法治化。
在当代中国，推进中国特色社会主义公众政治参与法治化意义重大，是全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义制度的重要内容，具有重要的理论意义与实践意义。其一，社会主义公众政治参与能切实保障中国人民当家作主的民主政治权利。政治参与是肇始于西方民主理论的概念，其意义在于通过公民的直接参与弥补代议制间接参与可能带来的“民主异化”——人民的代表成为人民的暴君。中国现行的人民代表大会制度和多党合作政治协商制度，作为根本政治制度或基本政治制度是人民当家作主的重要保障，然而人民代表大会制度作为代议制民主，人民需要通过选举代表来行使权利、保障利益，政治协商也是更多地体现界别、党派社会精英之间的平衡协商，因此民众直接参加国家的政治生活可以丰富社会主义民主政治形式，更直接实现人民民主政治权利。其二，政治参与法治化可以实现有序政治参与，有助于中国的社会稳定和政治稳定。任何政治体系对政治参与的承受能力都是有限的，适度的政治参与能够增进公众对政治权威的认同，增强政治传导和反馈效能，起到政治安全阀的作用，而无序的政治参与则可能衍生社会动乱，1966～1976年的“文化大革命”就是典型的缺乏法治化的政治参与。当代中国在30多年改革开放带来经济巨大繁荣的同时也累积了不少社会矛盾，经济体制、社会结构、思想观念深刻变化导致部分社会群体利益失衡、价值失落、生活困苦、精神迷惘，群体性事件时有发生，在这样的总体社会情况下，如果不能用法治方式划定有序政治参与和无序政治参与的界限，就会使政治参与者无所依傍，政治参与者只能利用自认为最强有力的手段达到目的，进而忽视对他人和公共利益的影响和所负的法律责任。法治化程度低的政治参与渠道狭窄、不确定，更会导致政治参与者形成投机和实用心理，合法与非法、暴力与非暴力、胁迫与说理，什么形式有用就采用什么形式，这对任何一个社会来说都是极其危险的。其三，政治参与法治化能推进有序政治参与的有效性，促进政府倾听民意，增强公共权力运行的正当性。民主意味着政治参与的实际存在，中国政治参与在某些领域的确存在动员参与、符号化参与问题，而法治化的政治参与意味着政治参与的规则性（政治参与被法律等制度性文件所认可）、特定的重复性（政治参与以一定的时间或条件为前提的可重复性）、可预见性（条件具备参与就会出现）、公开性（政治参与对社会公开），这些都会促进政治参与的有效性。有效的政治参与代表着政治体系与民众的连接关系，通过政治参与，普通民众能够表达偏好以及对重要议题的立场，同时，也意味着对既有体制与规则的认知。因此，政治参与对于民主政体统治的正当性维持具有重要影响。
应该说，国内学者在政治参与研究起步较晚的情况下在政治参与理论与实践、历史与规律等问题上取得了很好的研究成果，但是在一些方面存在进一步深入研究的空间，如从理论研究上看，在吸收借鉴国外先进研究成果的基础上没有建立起完整的符合中国政治制度和国情民情的中国特色社会主义政治参与及其法治化的理论体系；从实践研究上看，没有从法治角度建构起系统完整的政治参与制度保障，现有的政治参与途径和方式不能满足公众参政议政、政治表达、政治监督的需求。公众参与历来是政治学、行政学与法学等学科领域的重要研究课题。本书选择公众参与政府治理的法治保障作为研究政治参与法治化的切入点主要基于以下几点考虑：首先，公众参与在诸多学科中都有涉及，它是政治领域的经典研究内容。公众参与是社会中的组织与个人以利益诉求为基础、以权利为依托，通过对利益分配的参与约束政府权力、驱使政府制定符合自身利益的过程。政府行为合法性的基础是公众对政府行为的认可程度，法律对公众参与的保障也由此可以看作政府为获得合法基础的一种途径与措施。其次，公众参与在世界各地的发展是西方政治文明对外输出的产物，但是由于国情不同各国政治发展程度不一，公众参与在各国的实践过程中出现了诸多复杂问题。在传统的国家治理模式下如何应对日趋复杂的公众权利诉求，如何解决政府能力不足和公众要求高涨的矛盾，如何平衡经济发展不均衡带来的社会冲突加剧等问题日益困扰着走向治理现代化的非西方国家。最后，改革开放30多年来公众参与在公共事务领域的重要性增强，它对中国政府治理能力与治理体系现代化的价值日益凸显。如何保障公众参与有序高效开展，如何确保公众参与权利通过科学途径得到实现，如何通过公众参与政府治理行为促进政府转变执政施政理念等，应成为中国学术界关注的重要课题。
在人类发展史中不同时代对社会政治经济发展的诉求不同，国家与社会一直试图积极回应这些诉求，而公众参与理念便是国家与社会回应诸多诉求的答案之一。作为对时代诉求的回应，不同国家、不同时期公众参与的内在价值与外在表现具有各自特征和差异性内容。从早期直接民主中公众到场参与国家管理到20世纪六七十年代的授予地方公民参与权以及之后的治理理论、协同参与理念的兴起，公众参与历来是西方政府治理国家的重要手段。而在中国，随着社会结构和利益主体的多元化格局的形成，公众对于自身利益诉求的满足不再局限于被动接受，他们更希望能参与关系个人切身利益的政策议题的制定，以便有效维护自身利益。通过对公众参与发展历程的回顾可以为我们之后的研究与论述提供清晰的背景铺垫。
自国家概念产生以来政府与公众便成为国家社会发展的最重要参与主体，两者之间一直存在着对抗、冲突、妥协与合作。在西方国家，希腊城邦制下的直接民主是公众参与国家政治生活的早期典范，其理念在于通过公众力量制约政府的强制权力，约束政府行为，以公民自我管理能力的提升为基础进一步提高自身生活质量。这种直接民主使得希腊城邦下的公民可以通过选举官员的途径直接参与国家政治生活并由此被当时的执政者们奉为民主政治的最理想形式。但是当时的希腊城邦人口数量较少，地理范围狭小，加之对公民资格的狭隘定义使得这种直接民主只能在特定环境中具有一定效力。随着人口规模的扩大和国家地理范围的扩张，直接民主逐渐被时代淘汰。其后随着资本主义的进一步发展，间接民主得到发展，而作为间接民主主要形式的代议制民主逐渐在各国确立。在代议制民主下，公众参与不再是直接到场而是通过选举权利找出各自利益的代表参与国家政治经济生活，此时的公众参与最主要的表现形式便是参与选举。代议制下公众参与的实质是具备选举资格的公民通过实现个人选举权利的形式，将符合自身利益诉求的代表推选进政府成为公民在政府的代言人，代表他们参与政府管理和政策制定等行政活动。但是在代议制下的公众代表并不总是按照公众意愿行事，甚至出现异化，间接参与的部分结果便是公众失去对政府行为的影响力，公众参与在政府政策议程中的地位呈边缘化趋势。同时公众参与权逐渐被狭隘地限定在选举程序内，公众参与的热情和意识开始消退，消极面对政府行为成为一种普遍现象而发生在社会政治经济生活的各个角落。
20世纪60～80年代随着西方资本主义国家经济危机的出现，社会动荡加剧，诸如失业、贫困、环境污染等一系列新问题的出现使得西方学者开始对当时政府管理理念和体制提出批判，也让政府将自身改革提上日程。为解决公众对政府的信任危机，应对管理危机，西方国家一方面给予地方更多权力，另一方面加大对社会民间力量的引入。但此时出现公众缺乏主动参与的权利和能力等诸多社会问题，进入政府政策议题的开关仍掌握在政府手中。此时的公众虽然是政府各种项目与政策的受益者，但由于公众缺乏有效参与的途径，他们仅能以旁观者的身份被动接受政府的各项安排。这种情况致使公众对项目的理解和接受程度不高，政府政策的执行在缺乏公众支持的环境下无法解决公众实际关心的问题，政府的做法未对其获得广泛公众基础做好铺垫。为此各国政府相继出台新的法律法规，以法律的强制性要求政府在今后的行政行为中必须建立有效的公众参与途径和程序，以公众利益诉求为基础制定相关政策，这标志着公众参与的新时代的到来。
在信息化和全球化的今天，公众参与的途径和形式变得日益丰富，不再仅限于政府所安排的制度化渠道。网络的飞速发展为公众获取信息参与政府行政行为提供了新的渠道，也对各国政府提出了新的要求。同时理论界对公众参与也有了新的研究成果，治理和善治理论、参与式民主和参与式治理、协同治理、网格化管理等，为公众参与在新时代的发展提供了丰富的理论依据。在治理和协同参与的时代，各国政府不再是国家社会的唯一治理主体，社会与市场作为参与主体的地位得到提升，政府开始以平等、协商、合作的态度加强与公众的联系。各国开始以政府主导、社会自治、公众参与、多方合作的理念为基础共同面对国家与社会发展中的各种问题。
在中国，公众参与的地位、重要性以及政府对公众参与的重视程度逐步提升。改革开放与市场经济的确立打破了原有单一的经济主体，个体商户、私人企业的出现使利益主体呈现多元化趋势。与此同时，社会结构也随之发生裂变，多元化成为社会利益主体结构的特征。随着经济的进一步发展，公众不再满足于仅仅成为政府管理的受众，而是希望能够通过一定途径参与政府管理，表达利益诉求、维护自身利益。面对公众日益高涨的参与需求，政府开始重视公众参与工作的开展，在法律体系建设上逐渐完善相关法律法规的制定，在参与方式上逐步拓展公众参与的领域和途径。在法律体系的建设方面1982年中国在已有的公民参与权的基础上将结社自由纳入宪法保障范畴，使公众参与组织化程度的提高有了根本保障。其后《村委会组织法》《居委会组织法》进一步强化了公众参与的组织权利。此外随着国家对决策民主化的重视，中国开始建立听证制度、社情民意反映制度等涉及公众参与方面的制度，而《价格法》《行政复议法》《行政处罚法》《环境保护法》《行政强制法》等保障了公众参与的权利行使，公众参与的意义和价值日趋加大。中共十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”以及“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，政府治理能力、政治民主化和法制化将成为中国未来发展的主题，这对中国公众参与的发展提出了新的要求，对于开展法治保障下公众参与政府治理的研究也具有重要的实践意义和价值。
二 研究意义
在此主要讨论法治保障公众参与政府治理的时代价值，以及公众政治参与大致包括的三个领域，即立法、基层民主和政府治理。法治保障公众参与政府治理的时代价值具体讲有下述几点。
首先，体现人民民主的宪法原则，保障公民政治权利。《中华人民共和国宪法》（2004年）明确提出建设社会主义政治文明国家，而公民政治参与程度的高低是政治文明发展程度的重要标志，参与权作为一项基本人权是建设政治文明的重要内容。“管理国家的权利指人民依照法律规定的形式和程序参加国家各项事业的管理，行使当家作主的权利。在我国，人民是国家的主人，管理国家是人民依法享有的重要的民主政治权利。”[1]公众参与可以提高公众的民主意识和权利意识，扩大公众的公共空间，在参与中认知公共生活，培养公民的公共合作精神。在当代中国，公众参与是利益相关的公民作为政治参与权利的享有者通过行使自己的政治权利参与利益分配，让公共决策成为各利益相关方分配利益的舞台，公共决策成为利益分配的一个互相妥协、互相认可的场域。保障公众对政府治理的参与权体现了参与式民主的要求。1970年美国政治学家卡罗尔·佩特曼出版了《参与和民主理论》一书，系统阐述了参与民主理论。佩特曼认为，“真正的民主应当是所有公民的直接的、充分参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所欲实现的基本价值如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等等”[2]。参与式民主被认为可以弥补当代自由主义民主的不足，纠正代议制民主精英主义的倾向，同时也是向直接民主的回归。参与式民主的最新发展是“协商民主”（deliberative democracy）。协商民主是一种治理形式，其中平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由说服他人或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。[3]参与最为直接地体现了民主。
其次，保障公众参与政府治理符合中国政治文明建设的精神，也是保护基本人权的重要内容。2004年中国再次修改宪法第18条，宪法修正案提出“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”。广泛、自觉的政治参与是现代政治文明的本质特征，一国公民政治参与程度的高低是政治文明发展程度的重要标志。政治文明的重要内容是民主法治建设，参与权作为一项基本人权在建设法治国家、建设政治文明的历程中将发挥十分重要的作用。联合国大会1948年l2月10日通过的《世界人权宣言》第21条规定：“（一）人人有直接或通过自由选择的代表参与治理本国的权利；（二）人人有平等机会参加本国公务的权利；（三）人民的意志是政府权力的基础，这一意志应以定期的和真正的选举予以表现，而选举应依据普遍和平等的投票权并以不记名或相当的自由投票程序进行。”[4]1998年10月5日，中国常驻联合国代表秦华孙大使在联合国总部代表中国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》。《公民权利和政治权利国际公约》是联合国制订的最重要的国际人权文书之一，1966年12月16日由联合国大会通过并开放供签署，1976年3月23日生效，共有53条。该公约与《世界人权宣言》和《经济、社会及文化权利国际公约》一起，被通称为“国际人权宪章”。《公民权利和政治权利国际公约》第25条规定每个公民应有下列权利和机会：“（甲）直接或通过自由选择的代表参与公共事务；（乙）在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普遍的和平等的并以无记名投票方式进行，以保证选举人的意志的自由表达；（丙）在一般的平等的条件下参加本国公务。”[5]因此从履行公约义务的角度来说，加强对参与权的法律保障也是必要的。
再次，保障公众参与政府治理的权利是走向善治、实现治理体系现代化的重要途径。善治理论要求国家公共事务的治理不应仅有政府单一主体，还需要社会多方力量的共同参与，在平等协商的前提下共同治理社会和国家的公共事务。随着中国提出建立国家治理体系，政府的工作重心和理念开始发生转变：从统治走向治理、从善政转向善治。治理与统治及管理的运行向度不同，后两者中的政府权力是自上而下的单向度运行。而治理理念下的政府则不同，它强调权力是上下双向运行，其权力中心是多元化的，各参与主体通过协商与合作确立共同目标和达成目标的方式及途径。可见要想实现善治和治理体系现代化，必须确保公众参与的权利得到足够的法律保障。公众参与可弥补政府失灵，矫正可能出现的政府行为偏差。政府作为一个最重要的主体在治理中的作用是毋庸置疑的，但政府是由一个个机构和众多活生生的人（官员及其他工作人员）组成的，还需要一套将机构和人员组合起来从事各种治理活动的制度和规则。其中人是核心的要素。根据公共选择理论的解释，人都是“经济人”，政府官员也一样，他们在制定和执行公共政策的过程中不可能只追求公共利益，而是也受个人的出身、教育、知识、能力、经历、立场等因素的影响，每个人所理解的公共利益实际上也未必是真实的公共利益或者只是局部和短期的公共利益，再加上官员与民众之间的空间距离和管理链条过长，导致官员很多时候并不清楚民众的真实诉求，管理者与被管理者之间不同程度存在信息不对称性，这个时候即使官员想从公共利益的角度去制定和执行公共政策，其结果也未必就真的符合公共利益的方向。在社会整体发育程度不高的情况下，官员的公共利益价值取向会受到更多的质疑，如时下中国官员腐败案件频繁发生，人们感到很多时候官员其实被私人利益所“俘获”。所有这些都说明现实生活中确实存在“政府失灵”现象，为此需要其他主体参与到公共治理中来以弥补或矫正“政府失灵”。市场参与社会的治理主要表现于经济生活领域，使经济生活有规有序，提高经济资源的配置效率，减少经济风险和危机。但市场本身的寻利性特征使经济主体的活动必然存在严重的“负外部性”问题，它们可能向社会转嫁成本，对社会和公民造成侵害，即存在“市场失灵”，为此就必须由其他主体对市场进行监管和制衡以维持经济与社会之间的均衡。
政府和市场“双重失灵”决定了公众参与公共治理的必要性。公众参与主体一般由两部分即社会组织和公民组成，而社会组织是由公民自愿组成的组织，可以把它看成公民的一部分。公民之所以需要参与到公共治理中来，一是因为这可以填补国家（政府）和市场无法达到的领域，如志愿活动，以及提供国家和市场无法供给的社区公共物品和特殊的公共物品，实现公共事务的自主治理。二是因为公民组织可以充当公共权力与私人领域的过渡带，把私人领域形成的共识传达给公共权力。毫无疑问，公民自己最清楚自身的利益诉求，当众多个体的利益诉求形成共识后，一定程度上就可以作为公共利益或部分（局部）的公共利益为政府部门提供决策的依据。三是因为公民社会可以减少公权力干预私人生活，同时减少市场对社会的过度侵入。前面说到政府官员有时在做出决策时并非都出于公共利益的考虑，尤其是当其被市场力量“俘获”时就可能做出违背公共利益的决策。同样市场在扩张的过程中也可能造成对公民的伤害。在这两种情况下，公民可以通过各种形式进行自我保护，如提出诉讼或发起群众性的社会活动来维护自身的权益，抵制公权力的侵害和市场利润至上的价值观。传统的政府管理模式是单向度的自上而下的，公众缺少知情权、表达权、参与权和监督权；现代的政府治理是政府和公民通过上下互动、合作、协商达成共识，实现政府对社会公共事务的管理。当下中国公民参与政府治理的一个显著趋势是，越来越多的公民倾向于直接介入政府治理以监督政府有关公民切身利益的政策和管理活动。正如科恩所言：民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策。需要指出的是，现代民主法治是社会和市场健康发展以及与政府形成有效互动的必要制度保障，也是防止它们被强势集团控制的制度约束。2007年6月厦门“PX”事件、2008年11月重庆处理出租车罢运事件的对话-协商-妥协的模式和2009年番禺垃圾焚烧厂事件中官民良性互动等，表明这种新型社会治理模式开始出现。
最后，保障公众参与政府治理还能有效缓解社会矛盾和群体性冲突。“公众参与政府治理”意欲增加社会结构的开放、包容和弹性，消减社会结构的封闭、对立和刚性；增加社会成员诉求表达的机会，拓宽公众参与公共事务的渠道；整合国内不同利益主体构建起通过谈判、协商、对话等方式解决社会矛盾的机制。通过整合可以有效解决社会问题与矛盾，可见公众参与对社会稳定的重要作用。保障公众参与政府治理还能提高政府决策的科学性、正确性，提升决策质量和执行效率。面对社会结构发生变化、社会问题日趋复杂的挑战，政府为公众参与提供公开、透明的参与途径和科学合理的参与程序，可提高公共政策的科学性和可接受程度、拓宽公众参与渠道，增加公众身份认同。“在民生政策形成过程中，利益相关者的有序参与是政府科学决策、民主决策的重要保证，也是协商民主的重要体现。但由于历史原因，现有体制机制缺陷及其法治化不足等问题，现阶段民生政策形成过程中利益相关者的参与严重缺失。”[6]只有公众参与的深入开展才能提高公众对公共政策设定的影响力，协调施政者与受众对共同问题的意见，这已成为考量一国民主体制与政府治理有效性的重要指标。1995年联合国全球治理委员会的报告认为公共治理的直接主体包括政府、私人组织和其他公共组织是在它们地位平等的基础上共同参与公共事务的管理。该份报告表明全球治理改革将公众参与的地位进一步提升。公众参与的程度加深与范围扩大、途径多样与程序科学有助于公共政策的制定、体现民意、反映民情提高决策的科学性、代表性和质量，同时也有助于公众理解政府政策、接受并配合政策的执行、提升政府政策的执行效率。
三 研究综述
这部分主要是对国内外公众政治参与研究学术史进行梳理，对其中的代表观点进行评析。关于政治参与的起源最早可追溯到古希腊政治学说，公民直接、主动参与国家政治生活是古希腊民主政治的核心。现代意义上的政治参与思想则是来源于近代民主理论中有关人民权利的思想。资产阶级启蒙思想家卢梭在其著作《社会契约论》中对政治参与进行了比较系统的思考，他提出，“在一个真正自由的国家里，一切都是公民亲手来做”[7]，并强调指出，在运用主权在民理论对代议制民主进行理论批判过程中，直接民主是确保公民政治自由和民主的重要保障，他进而深入阐述了公民参与政治的重要方式及意义，为研究政治参与问题奠定了理论基础。卢梭的思想主张在法国大革命中成为罗伯斯庇尔领导的雅各宾派的理论旗帜，对欧美各国的资产阶级革命产生了深刻影响。20世纪初期，对于政治参与的研究进入繁盛时期，西方行为主义政治学尝试把政治参与归于一种政治行为，尤其是伴随着20世纪60年代政治社会学从社会学中独立出来，国外学术界和理论界进一步加深了对政治参与的研究，形成了一系列丰硕的理论成果。亨廷顿成为这一时期的杰出代表，他在《难以抉择——发展中国家的政治参与》和《变化社会中的政治秩序》两本著作里，对政治参与都做了经典分析，在政治学界影响深远。亨廷顿在书中要表达的核心观念，就是一个后进国家现代化事业能否成功取决于中央集权的政府能否统筹兼顾，于政治建设的同时在变革中保持政治秩序和稳定。如果社会动员和政治参与扩张速度偏快，政治组织化与制度化速度偏缓，其结果就是政治动乱。他认为，发展中国家公民政治参与的要求会随着经济发展和利益的分化而增长，如果一个国家的政治体系不能给公民的政治参与提供渠道，利益分化的公民群体的政治行为就有可能与社会秩序相冲突，给社会带来不稳定。日本学者蒲岛郁夫的《政治参与》一书论述了政治参与在民主理论中的重要地位，分析了日本政治参与的历史和现状，对未来的政治参与进行了理论展望。蒲岛郁夫认为，政治发展的历史，是公民不断参与公共事务管理的历史，也就是公民政治参与不断发展的过程。作为一个有着东方文化背景的学者，他在借鉴吸收亨廷顿关于政治参与相关理论的基础上，明确指出政治参与是旨在对政府决策施加影响的普通公民的活动。美国学者罗伯特·达尔在其《论民主》中将公民有效参与排在民主的五个标准的首位。科恩在《论民主》中对民主进行定义，也明确指出对于民主而言，参与是关键性的概念。总的来看，国外学术界对政治参与研究的重点主要集中在政治参与的作用、政治参与的方式与途径、政治参与的制度建设三个方面。
对政治参与作用的深入研究，直接关系到政治参与制度的设计理念。西方学者对政治参与作用的认识不尽一致，主要分为积极、消极、作用一般三种，表现在对政治参与制度的设计和定位上，就是在制度规范的倾向性上分别持倡导、限制与中立态度。其中，认为政治参与有积极作用，应在制度设计中积极倡导政治参与的观点居于学界主流地位，包括政治多元主义的视角、法团主义的视角、社群主义的视角、后现代主义的视角、民粹主义的视角、政治自由主义的视角、新社会运动的视角；认为政治参与消极作用较大，应该在制度规范中限制政治参与的，有新保守主义和精英主义；认为政治参与作用不大，对政治参与持中立态度的主要是新自由主义的部分学者。实际上，许多学者对政治参与作用的认识复杂多样。如熊彼特主张公民积极参与选举，而选举后由精英治国，实际上也主张限制公民参与公共事务。丹尼尔·贝尔认为，后工业社会需要贯彻能者统治的原则，同时普通公民却会要求更多地参与社会生活，这将导致参与式民主与专业知识统治之间的冲突，他预测参与式民主将会继续发展，但结果不乐观。
政治参与方式是政治参与制度化建设的重要内容。现代西方发达国家针对不同的政治参与方式，制定了内容详尽的制度规范。西方学者关于政治参与方式的分类主要有如下几种：一是根据参与主体组织化程度的不同，将政治参与方式分为个体参与和组织参与两类；二是根据政治参与过程中决策权分配状况，政治参与方式分为独裁或自主决策、协商式决策、公众决策三类；三是根据公民参与及影响力的程度不同，政治参与方式可以分为五类：自主式管理决策、改良的自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商、公共决策；四是根据政治参与的活动形态，可以分为投票、选举活动、地区活动、个别接触以及体制外的暴力。西方发达国家针对政治参与活动的不同形态，如游行示威、政治投票、政治选举、政治结社、政治表达、政治接触等，都研究制定了相应的制度和规定。政治参与的具体途径同样是政治参与研究的重要内容，需要制度加以具体的规范。其中的代表人物为美国学者托马斯，他将公民政治参与的具体途径分为四类，即以获取信息为目标的公民参与，包括关键公众接触、由公民发起的接触、公民调查等；以增进政策接受性为目标的公民参与，包括公民会议、咨询委员会、斡旋调解等；以构建政府与公民强有力的合作关系为目标的公民参与，包括领导人认可、培养知情公众、相互学习，以及政府支持等；公民参与新的高级形式，包括申诉专员和行动中心、共同生产、志愿主义、决策中制度化的公民角色、保护公共利益的结构等。
西方学者广为关注的政治参与制度建设的热点问题主要有：一是直接参与（参与式民主）和间接参与（代议制民主）问题；二是程序民主论的参与民主与实质民主论的宪政民主，两者的制度设计具有重大区别；三是协商民主论的沟通参与与远程民主论的代议参与；四是政治合法性与非制度化政治参与的制度规定；五是政治稳定与政治参与的制度协调；等等。尽管西方学者对政治参与制度化的研究成果较多，但都是对西方国家公民政治参与制度化的理论与实践的总结、概括，对西方之外国家的公民的政治参与制度化与法治化研究很少。在冷战时期，西方学者以意识形态否认社会主义国家政治参与的研究，20世纪四五十年代，西方学者用极权主义模型来评价苏联和其他社会主义国家的政治参与，认为那是高度动员和虚假的，不符合自愿、功效和回应的自主参与原则。中国在改革开放之前，被西方认为是“专制集权”的国家，在国外学者的眼里，中国公民几乎没有参政、议政的权利，国外学者对中国政治参与制度化的认识是“批评多于研究”。改革开放以后，随着政治体制改革的不断深入，国外学者对中国公民的政治参与研究兴趣渐浓，但由于中国地域广阔，人口总量大，社会阶层多，要建立一套能满足不同地域、不同民族、不同阶层、不同文化背景公众的统一的政治参与制度，确实存在较大的困难，对国外学者来说，做这样的研究困难更多。
中国学者对公众政治参与的研究与西方相比起步比较晚，真正现代民主政治意义上的公众政治参与研究，始于20世纪80年代。随着对西方政治学的介绍和引进，政治体制改革提上议事日程，中国的政治学、法学等学科体系逐步恢复和建立，政治参与的概念也随之出现在中国民主政治研究者的视野中。2002年中共十六大报告正式提出“扩大公民有序的政治参与”；2007年10月，中共十七大报告继续提出“公民政治参与有序扩大”的要求；2012年中共十八大报告更加明确提出“要加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化”。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”；中共十八届四中全会在通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出要“推进社会主义民主政治法治化”。在中共中央一系列重大政策的导向下，对公民政治参与的研究成为学界关注的一个热点问题，研究成果日渐丰富。研究初期，中国学者主要是介绍西方的政治参与理论，引进西方政治学的民主理论等知识。中国公众参与的实践大约是在20世纪90年代兴起，但公众参与成为广泛的社会行动和热门的政治话语则是21世纪初以后的事，特别是2003年以后发生的一系列公众强烈要求参与的事件，使公众参与越来越成为中国的社会热点和焦点问题。经过近20年的探索和发展，国内学者对政治参与问题的研究逐步形成政治学、法学、公共管理学等多学科共同研究的繁荣局面，学者们根据各自学科的特点对政治参与的相关问题提出了各自颇有建树的独到见解，进一步推动了中国政治参与问题研究的发展。主要表现在如下几个方面。
第一，从基础理论层面对民主与政治参与机制和现象进行了系统研究。如北京大学的王浦劬教授在所著《政治学基础》中由政治参与的定义入手对其主体、本质、外延和目标进行了明确界定：政治参与从主体来看是普通公民的政治行为；从本质来看是公民对国家的权利、义务和责任的关系；从外延来看只限于合法手段影响政府活动，而不包括非法活动；从目的和对象来看不局限于政府决策，而是与所有政府活动相关的政治生活。中共中央编译局俞可平教授认为公共参与就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动，包括投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等，同时认为要实现政府善治，政治参与是重要前提。复旦大学教授陈明明在与陶东明合著的《当代中国政治参与》一书中第一次系统和完整地分析了中国政治参与的发展，并从规范化为主的角度，探讨公共政策中的公民参与机制。魏星河教授等在所著《当代中国公民有序政治参与研究》一书中，对公民有序政治参与的概念做了系统的论述，并且对中国影响公民有序政治参与的诸多因素进行了全面的理性分析，提出了评价公民政治参与的指标体系及测评的基本方法。另外还有王维国编著的《公民有序政治参与的途径》一书更加强调政治参与的“扩大”与“有序”之间的关系，对于政治参与制度化的构建有重要推动作用，而吴利平所著《中国转型期的公民政治参与》一书则列举了大量事实和材料，以实证和规范相结合的方式，探讨转型期中国公民有序参与的意义、途径以及具体制度构建等问题。值得提及的是，随着非制度化政治参与现象的增多，政治学领域对群体性事件等非制度化政治参与研究成果大量涌现。
第二，从人权保障角度出发，政治参与主要研究公民政治参与权利及其保障与救济。比较有代表性的如已故中国政法大学宪政研究所蔡定剑教授主编的《公众参与：风险社会的制度建设》和《公众参与：欧洲的制度和经验》。蔡定剑教授认为，参与就是让人们有能力去影响和参加那些影响他们生活的决策和行为；而对公共机构来说参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。作为一种制度化的公众参与制度，应当是公共权力在进行立法、制定公共决策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过某种途径从公众和利害相关的个人或组织获得信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为规范。西北政法大学学术文库行政法系列编排出版了王周户教授的《公众参与的理论与实践》，主要从行政法治角度论述公众参与的基础理论、中国参与民主的理念诉求和制度功能、公众参与行政管理的程序与保障、公众参与的主体与途径、中国诉讼式公众参与的实践、公众参与与信息公开、公众参与与专家和利益集团、公众参与地方立法的实践与探索等内容。广州大学人权研究中心陈佑武教授在《论政治参与法治化的人权保障价值》一文中，详细论述了政治参与的法治化作用及其必要性；南昌大学的黎晓武教授在《论网络背景下公民参与权的行使》一文中，将网络这一新兴媒体作为政治参与的重要途径来研究；济南大学的讲师韩慧在《转型时期我国公民群体性政治参与良性发展的法治路径探讨》一文中将政治参与分为个体性政治参与和群体性政治参与两个维度，并对群体性政治参与出现的问题做了分析。在法学领域还有一些学者从法治化的角度对政治参与做了一些研究，如《论政治参与的法治化》[8]、《论政治参与法治化的人权保障价值》[9]及《和谐社会公民政治参与权的法治保障》[10]等，当然还有许多学者的优秀研究成果，由于本书篇幅所限和本课题的研究侧重点，在此不再一一详细论述。
第三，公众参与政府治理还可以从与政府公共管理的关系方面展开对政治参与的概念、参与主体、领域、路径的研究，主要代表学者有北京大学法学院王锡锌教授、北京大学政府管理学院赵成根教授等。王锡锌教授将公众参与定义为在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合法性的一系列制度和机制。赵成根教授则试图建立一种以政策制度为核心的民主理论，开辟一种从政策科学角度研究公众参与的新的研究思路。其他一些学者也运用管理学的理论和范式对公众参与的量和度展开了定量研究。
从国内研究方面看，公众政治参与及其法治化的研究成果主要呈现以下四个特点：一是涉及学科越来越广泛，20世纪90年代中期以前政治参与制度化的研究主要集中在政治学领域，但90年代后期，法学、公共管理学学者也较多研究此问题，近些年来，哲学、社会学、历史学、传播学等专业学者也开始涉猎政治参与制度化的研究。二是理论研究日益深化与细化。早期政治参与研究侧重宏观探讨，近年来理论研究开始逐步深入，如把参与主体区分为工人、农民、青年、学生、私营业主、农民工、律师、知识分子、民主党派、工会、妇女等不同类型的具体研究。三是逐步加大对策性研究。研究者开始运用不同研究工具，从中国社会发展现状出发，运用数据深入分析中国政治参与的现状并提出相应对策。如中国社会科学院政治学研究所房宁教授主持编写了中国政治参与年度状况蓝皮书。四是研究方法多样化。除了传统的法学、政治学研究方法外，许多心理学研究的方法、系统功能分析方法、抽样调查法、个案访谈法，甚至自然科学的一些研究方法也越来越多地在政治参与法治化的研究中得到应用。
综上所述，结合国内外研究，本书认为公众参与问题的研究具有复杂性，其研究所涉及的学科繁多，对以往研究的检视也因此需要从多学科角度进行汇总。罗森布鲁姆等在《公共行政学：管理、政治与法律途径》一书中将公共行政学的理论和特点划分为三种角度进行分析，本书在此借鉴该分类研究方式将公众参与的研究视角分为政治学、公共行政学与法学三类。通过对不同学科视角下公众参与研究成果的检视，梳理不同学科视角下公众参与理论和研究发展的历史脉络，以期呈现出更为系统清晰的公众参与研究的发展特点，并在此基础上加深对公众参与的了解与认识。
1.政治学视角
从学术谱系的角度看，公民参与的研究源自政治参与，甚至在相当长的时期内两者之间的区分是不清晰的。[11]公众参与的研究最早出现在政治学领域内，成为政治学界的关注焦点。政治学视角下的公众参与理论研究更多将视线放在价值取向和价值判断上，注重对公众参与意义的探讨与研究，强调公众参与的回应性和民主化。政治学视角下的公众参与是民主精神的一种外在表现形式，是实现民主制的途径和方法。对公众参与的研究也不是技术手段的探寻而是抽象性的价值观层面的研究。回应性方面，汤玉权认为政府回应主要包括两层含义：“一是狭义上的政府回应，即指政府在公共管理过程中对公众的社会需求和所提出的问题做出积极反应和回复的过程”，这包括政府反应和政府回复两个部分。政府回应既是公共管理的实践过程，也是系统的政府管理理论和行政理念的逻辑延伸。“二是责任政府意义上的政府回应，它是指作为政府本身，其行政管理职能下的所有行政行为都是要承担相应责任的。”[12]政府对公众的回应既是公众给予压力的产物，也是政府调整自身的一种改革。可以说，公众参与的开展正是回应性的一种体现，也是政府公共权力合法性基础的应然要求。
政治学角度对公众参与的探讨除具备回应公众需求的意义外，更重要的是一种民主的体现，这也是政治学研究视角中的核心价值观。公众参与的产生和兴起一直伴随着政治学界对民主的理论意义和现实体现的争论而不断发展。将参与和民主理念联系起来并不会令人惊讶，因为在最朴素的意义上民主总是与公众参与相关联的。[13]民主和参与之间的关系构成政治学视角下公众参与研究的争论焦点。有学者认为，“从已有文献来看，围绕这一问题的规范研究在很大程度上与代议制民主与参与式民主的争论和公共政策制定的精英模式与参与模式的讨论联系起来，形成了‘倡导论’、‘怀疑论’和‘平衡论’三种不同的理论取向”[14]。从理论的历史发展看公众参与的理论，主要有古典民主、代议制民主和参与式民主发展的几个时期。
古典民主理论时期，民主和参与的紧密关系得到理论上系统的阐述。[15]其代表人物卢梭认为公众直接参与决策是民主制度的一种体现与应然的制度安排，民主制度的建立基础和运行所需的动力维持需要公众的参与。当然卢梭也承认这种直接参与存在着空间和时间上的局限性，即空间上的范围扩大将提高公众参与的难度，时间上的延长使得效率受到影响，他也认识到直接参与的形式在领土面积范围日益扩大的主权国家得以实施的难度。正是看到了卢梭所倡导的直接参与形式的局限性，密尔提出了在宏观政治层面以代议机构替代公众直接参与即代议制。密尔认为公众对国家事务的参与应在宏观层面通过选举权的行使，选出代议机构的成员以代替自己行使权力。公众的直接参与应在微观层面即社会基层治理等方面进行。这一方面解决了直接参与的效率损失和空间限制，另一方面也能在直接关系公众生活空间的微观领域对公众的参与进行教导使其能具备一定的参与能力和意识。在密尔提出代议制下的间接参与形式后，随着自由主义民主的兴盛公众参与逐渐受到怀疑甚至否定。无论是精英民主理论的代表人物熊彼得所提出的“民主政治就是政治家的统治”，抑或是多元论者达尔对政治平等性的不同阐释以及理性选择民主理论中有关公众参与私利性和政治精英的理性选择都是对公众参与的怀疑和恐慌。他们都认为公众参与对民主的实现存在威胁，公众并不能理性地进行利益诉求与抉择，甚至可能由此破坏公共利益的实现。
参与式民主理论不同于自由主义民主理念，前者以发展的眼光看待公众参与，正视自由民主理论和实践的缺陷，重新关注公民积极有序参与理论的建构。[16]自1960年阿诺德·考夫曼首次提出“参与式民主”概念至今，参与式民主理论极大地推动了公众参与的理论和实践发展。而美国学者佩特曼撰写的《参与和民主理论》进一步拓宽了参与式民主理论的研究范围，也奠定了参与式民主的理论基础。此后麦克弗森进一步对如何实现参与式民主进行了更为细致的研究，对其模式和形式的探寻在一定程度上完善了参与式民主的理论体系。参与式民主理论鼓励公众投身各领域内的治理决策过程，无论是哈贝马斯提出的公众参与活动空间的“公共领域”理论，还是巴伦强调的“扩大公民对政治的直接参与以‘社群’、‘共识’等理念为中心将市场社会中游离的个人重新连接在一起”[17]的“强势民主”理论，都旨在鼓励公众积极行使参与权。参与式民主理论并不是全盘推翻自由主义民主理论而是对其存在的狭隘性和局限性的观点进行批判，并在此基础上对其进行修正和完善以求提出完善的公众参与理论。
2.公共行政学视角
威尔逊提出的政治-行政二分法作为时间节点，标志着行政学的诞生，无论之后的公众行政学、公共管理学、行政管理学等不同学科如何变化名称，其发展开端都始自威尔逊的二分法。虽然行政管理学与政治学出现分离并各自独立成为一门学科，但二者在研究上却存在共同的研究对象，公众参与便是其中之一。与政治学视角下的公众参与有所不同的是，公共行政学并不将焦点放在公众参与的意义、作用等价值层面而是更注重其实用性即工具性和技术性。
自公共行政学独立成为一门学科后其对公众参与的研究态度和角度也发生变化。早期传统公共行政时期公共行政学对公众参与持限制性发展的观点。威尔逊在其著作《行政学研究》中写道：当公众评论直接关注政府的日常琐事和政府对日常工作方法的选择时，它当然会像是一个笨拙讨厌的家伙！像是一个乡下人在操作一部难以驾驶的机器。[18]他认为应该将公众参与限制在一定范围内而不能让其任意发展。古德诺在对威尔逊观点进一步完善的基础上认为公众参与应该仅限于政治参与范围而不能干预到作为国家意志执行的行政领域。[19]可以说在传统公共行政时期，诸多学者认为公众参与并不能进行大范围的应用，至少在行政领域不能进行推广。学者们认为行政官员并不对公众负有直接责任，公众参与仅能对民选官员的政治理念进行干预以限制国家权力的行使。同时该阶段的公共行政学也没有对公众参与的具体程序、方法和原则等进行研究，更没有触及公众参与的激励机制等制度设置。
随着传统公共行政危机的出现，西方各国日益关注政府行政的公平性与正义性，公众的利益诉求和参与意愿逐渐强烈。新公共行政学即在此时出现，以弗雷德里克森（又译弗里德里克森）为首的新公共行政学者们对传统公共行政的狭隘观点和理论进行了批判。他们认为在民主的社会中公共行政人员最终要向公民负责，公共行政的精神建立在对所有公民的道德基础上[20]，应该鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。[21]新公共行政的核心观点在于公正与民主，他们提出应积极引导公众和公共行政人员参与到国家治理之中而不应在行政领域限制公众的参与。公共行政学在新公共行政时期提出引入公众参与并强调赋予公众以话语权以彰显公正与民主的价值取向，但是“尽管公民参与行政的权利被竭力倡导，但在公民参与公共行政的范围、深度、方式上缺乏论述，作为普通公民的‘积极公民资格’并没有走得太远”[22]。
其后在20世纪70年代末，产生了旨在引入企业管理方法和精神的新公共管理学派。他们认为政府改革应以企业为榜样，积极学习企业的管理技术和手段，并强调政府官员应具备企业家精神。此时公众参与作为新的管理规范理念，其地位在政府管理层面日趋重要。在此阶段盖布勒和奥斯本合作撰写的《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》成为最具影响力的著作。他们将公众看作“顾客”，强调政府应对顾客负责，积极回应顾客的需求，因此有必要增加对公众诉求表达的渠道建设。为此政府应更注重与公众的合作，以公民个人的积极参与促使政府效能的提升。新公共管理改变了之前公共行政视角下的政府与公众关系，更注重公众的参与问题。这主要体现在：（1）重新审视政府与社会的关系，将公民视为“顾客”，公民被置于与政府较为平等的地位上；（2）强调管理过程的开放和透明，增强公民的知情权；（3）强调纵向分权，这种分权不仅指行政层级内部权力和职能的转移，也包括鼓励公民在政策制定和执行中进行充分的意见表达；（4）提倡在公共服务中引入竞争机制，为公民提供广泛的服务设计和选择的机会，强调政府对公众需要的回应。[23]虽然新公共管理理论强调公众参与的重要性，但是将公众当作“顾客”的分析视角却较为狭隘，建立在“经济人”假设基础上的“公众”仅看到公众的利己性，忽视了公众作为共同体成员的公共责任。同时新公共管理强调的效率观点也忽视了公正、公平、代表性等价值基础，使得公众参与的价值基础缺失，造成公众参与对政府改革的实际效用降低。
对新公共管理理论的价值取向进行批判的新公共服务理论提出应重新建立公众参与的价值基础，认为效率不应成为政府追求的唯一目标而应将其纳入民主和公共利益的体系之中。其理论内涵涉及公众参与价值取向的内容包括：服务于公众而不是顾客，重视公民权胜过企业家精神。该理论的代表性人物登哈特夫妇认为政府应“为了公共利益而为公民服务”，“他们必须以一种尊重公民权和给公民授权的方式共享权力并且带着激情、全神贯注并且正直地实施领导”[24]。新公共服务理论将公众置于政府治理的中心地位，强调公民身份和权利、公民本身是民主治理过程中的重要组成部分。[25]
公共行政学视角下的公众参与从范围狭小的限制性部分发展到如今的广泛应用，其理论和实践发展与不同时期的世界经济、政治背景和环境的巨变紧密相关。从早期缘起于政治学的价值判断到今日的制度、程序等技术手段的研究，公共行政学中的公众参与不再仅限于一般的意义研究，而是发展出符合自身学科特点的技术性工具特征，更加关注除抽象性的价值取向之外的实际制度安排等技术性因素，研究范围也更贴近公众生活。
3.法学视角
法学关注公众参与的权利问题，主要包含对权利产生的依据和权利属性、权利的保障和意义等方面进行研究。“任何权利都非凭空产生，而是人类社会既有规则、习惯、历史文化传统及群体正义观念等因素综合作用的结果。”[26]通过对已有文献的梳理发现，法学界对公众参与问题的探寻主要包括公众参与的宪法制度基础和公众参与权的界定和发展，以及公众参与对法治建设的意义。依宪执政制度基础是法学视角下公众参与的缘起依据，人权是依宪执政的应有之义。人民享有不可剥夺的基本人权与政府行使自己的管治权应该并行不悖。[27]世界各国的宪法条款对于公民权利的规定都受此影响，中国宪法也明确界定了国家权力的属性和来源。在依宪执政研究基础上许多学者开始对公众参与权的相关方面进行研究。在对公民参与权的概念界定中，有学者将参与权界定为一项基本人权，认为公民参与权就是指公民通过国家不断创造的各种合法途径参与公共事务的权利，是一项基本人权。公民参与权是一类权利，主要包括选举权、被选举权、担任公职权、参加听证、参与民意调查、提出意见、建议权等。[28]还有学者将参与的效果和作用纳入定义，认为一国的公民以国家主人的身份依照法律的规定通过各种途径和形式参与管理国家和社会事务，以实现推进决策科学化、民主化的权利。[29]在界定公民参与权含义的基础上，有学者进一步将参与权细化为公民的立法参与权、行政参与权、司法参与权和政治参与权，并对各领域的参与权研究现状进行汇总。[30]在界定参与权的基础上，有学者就如何保障公众参与权的行使进行研究，认为影响公众参与权行使的因素包括参与的制度化和法治化程度、政府作用的发挥程度、社会组织的发育程度、政治参与的层次性状况、公民的参与意识等五个方面。对公众参与权的保障也应从这五点出发，从公众的主观参与意识和能力的培养以及客观的参与途径建设入手完善对公众参与权的保障。[31]此外有学者从法治建设的角度探讨公众参与并对中国法治建设的意义做出了阐释，认为公众参与法律有助于实现与保障权利、有利于追求自由与平等、有利于确立与弘扬法律至上的精神。[32]
四 研究重点
公众参与政府治理的法治保障内容较多，本书重点研究以下问题。
（一）探讨党的领导和公众参与政府治理的关系
公众政治参与是公众在政治运行过程中表达自己的思想、意图和利益以影响国家政治决策行为的活动，使国家政治体系的运作避免或减少对“公意”的可能的偏离。政治参与的行为主体是普通公民，介入的对象是国家政权。公民通过参与政治活动，为政党提供丰富的政治资源，有利于实现党的领导。政党的领导活动与公民政治参与具有紧密联系。
长期以来，西方政治学理论是否认中国“公民参与政府治理的实效”的。西方学者普遍认为，就西方资产阶级政党而言，它们通常是适应公民政治参与扩大的需要而产生的，因而历来被看作有助于实现公民政治参与的有效工具。西方学者认为，政党的一个基本任务是赢得选举，通过选举控制或执掌政权。这样，西方政党政治资源的获得多集中在选举期间，依靠公民积极参加政党的投票选举活动。为此，这些政党常常要尽力迎合公众的要求，充当他们利益表达和政治参与的工具，以便得到公众的信任和支持，在选举时赢得更多的选票。如果民众对政党不认同，不加入政党的选举活动，那么政党获取的政治资源就会减少，它们的力量就会削弱，难以在选举中获胜而成为执政党。也就是说，西方政党是通过公民参与本党的选举等活动来求得生存、执掌政权和贯彻自己的政策主张的。因此，不断扩大和保障公民的政治参与权利，是西方政党得以存在和发展的前提。然而在中国，共产党的产生与西方政党有所不同，西方学者认为，它不是公民政治参与扩大的结果，而走的是先建立政党、领导民众夺取政权后再实现民主政治的模式。共产党一党执政拥有绝对执政地位，没有与之竞争的其他党派，选举只在基层，而且流于形式。西方学者认为，中国虽建立了人民代表大会制度，但民众对人大代表的选举和监督只限于县级以下，整个政府官僚体系几乎都由政党领导下的任命形成，缺乏民主性和真正的公民政治参与。
本课题旨在在批判性借鉴西方民主和政治参与观点基础上，建构中国特色社会主义政治参与的理论，中国式“政治参与”实现形式必须是中国共产党领导下的政治参与。这是结合中国国情，从实践做出的必然选择。
首先，这是中国宪法规定和国情所决定的。宪法规定的中国共产党的执政地位是不容动摇的，中国的一切政治活动都必须首先坚持党的领导。在中国目前国情下，公民政治参与会影响到社会利益的分配，进而引发不同利益主体间的矛盾和冲突，因此必须对民众不同的政治利益要求、愿望随时进行沟通和反映，对公民之间、不同利益团体之间可能出现的利益矛盾给以及时协调和化解。公民政治参与过程还需不断对公民进行政治意识、政治价值和政治习惯等方面的教育和训练，在强化公民政治权利意识的同时，特别要强化自身的政治责任意识，使其正确地认识、对待和处理自身的利益问题。而这就需要充分发挥中国共产党促进利益综合、平衡和政治社会化的功能。
其次，这是加强党的执政能力建设、实现科学执政、民主执政、依法执政的必然要求。中国的现代化进程必然推进政治参与，公众政治参与的广度和深度是政治民主化和现代化的重要尺度，允许更多人参与国家的治理，不仅能协调好各方面利益，而且直接体现了国家治理的文明程度。在党的领导下，依法保障公民政治参与权，是对民主政治内涵的新拓展，是维护和实现人民当家作主权利的有效途径，是发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会的客观需要。当然，坚持党对政治参与的领导还要落实在具体制度设计上，为此，本课题在三个推进路径研究上，都有党内制度这一部分，通过党组织、党内规则运用等相关制度体现实现党对政治参与的领导。
（二）探讨法治化如何推进中国公众有序参与政府治理
有序政治参与是我们党在十六大报告、十七大报告、十八大报告等文件中反复强调的中国政治参与的特色。在西方学者的理论中经常提及政治参与，但很少提及有序政治参与，但是无论是否明确提出“有序”，政治参与和政治稳定的关系都是政治参与理论与实践必须关注的课题。特别是当代中国社会阶层变动，利益格局调整，思想观念变化，公众政治参与热情高涨，群体性事件时有发生，政治参与和政治稳定关系复杂。根据国家信访局的统计，从20世纪90年代中期开始，中国群体性事件呈上升趋势，以年平均10%的速度递增。2009年国家信访局接待50人以上的集体上访18625次，涉及157万人之多。2012年全国各级法院受理案件1200万件。政治参与是政治现代化的重要内容，在传统向现代社会的转变过程中，经济、政治、文化和社会自身的发展必然导致公民政治参与的日益扩大。政治参与的发展状况反映了一个国家政治民主发展的程度。政治稳定是指一定社会的政治发展保持有序性和连续性，是保证一个社会一切其他发展的前提条件，是各国发展的首要目标。因此，一个具有现代意识的政治领导群体，都希望自己治理的国家有较高的政治参与水平，同时这种参与发展能促进政治稳定。
政治参与和政治稳定的关系比较复杂。无疑，政治发展的有序性和连续性是政治参与实现的前提条件，很难设想在政局混乱、政变不断的国家会有公民实现政治参与的可能，而政治参与的实现也会给政治稳定带来积极影响。一般来说，政治参与发展完善的国家都具有较高的政治稳定度。这主要因为：（1）政治参与满足了公民日益强烈的参与政治生活的愿望；（2）政治参与增强了政治的传导和反馈功能，有利于政府的正确决策和及时解决各种社会矛盾问题；（3）政治参与本身可形成一种广泛而有力的社会监督，发挥其群众性和政治性的力量，可有效治理官僚主义和政治腐败；（4）政治参与可以起到某种政治安全阀的作用。在推进现代化的进程中，伴随社会转型必然会出现一些利益的失衡、价值的失落、生活以及精神上的困难等社会问题，由此引发公众的失望、不满、愤懑的情绪。这些情绪最终都会集中到政治上来，表现为对政府的政策或公职人员的不满。如果这种异常强烈的失望、不满、愤懑情绪长期积压，得不到充分表达和宣泄，其后果堪忧，就会如处在高温、高压状态下而缺乏保险阀门的锅炉一样，一旦出现诱发因素就可能引起爆炸事件的发生。而现代社会的政治参与，恰好为公众表达自己的要求和愿望，维护自身利益，宣泄不满和愤懑情绪提供了正常的、合法的、多样化的渠道，起到为社会政治稳定装上安全阀的作用。
无疑，政治参与在总体上是能促进政治稳定的，但由于受多种因素影响，政治参与和政治稳定存在一定的特殊变数关系。政治参与孕育着政治稳定，而政治参与的发展过程及其不成熟性却可能滋生动乱。一方面，政治参与带来政治稳定的程度受政治参与的制度化程度影响。一个社会政治参与制度化程度越高，政治参与带来的稳定程度就越高，反之，一个社会政治参与制度化程度越低，则带来的政治不稳定甚至政治动乱的可能性就越大。此时，无制度化的政治参与表现为无序的政治参与，是合法与非法、暴力与非暴力、胁迫与说服的混合，具有鼓动性、易变性、不规范性和非理性等特点。民众此时跟着领袖的指向和鼓动处于一种狂热的政治参与状态，给社会安定带来极大威胁。这方面，1966～1976年的“文化大革命”就是一个被“左”的思想指导、缺乏制度化的政治参与的典型例子。另一方面，政治参与还可能受到政治稳定目标的过度挤压而演变为有法制而无法治的政治参与。有些国家拥有完善的法律体系，宪法和法律都对公民民主参与的权利和义务做了详尽的规定，然而在实践中，政府通过对舆论、新闻媒介和社团组织等方面的控制，使民众参与政治的一些方式和渠道丧失，甚至利用法制化手段削弱民众应有的民主政治权利，以达到政治稳定的目标。这实际上是集权统治，是拒绝民众参与政治生活。
那么，如何才能真正处理好政治参与和政治稳定的关系，充分发挥政治参与对政治稳定的促进作用，避免政治参与中可能出现的非制度化和过分法制化倾向，最终达成政治稳定效果呢？本课题认为，结合中国国情的政治参与法治化是协调政治参与和政治稳定复杂关系的有效途径，政治参与必须以法律为界，得到法律的规范和认可，在法治的轨道上运行。
第一，政治参与以法治为界。在法治社会，政治参与为法律所规范和认可，国家必须为公民和社会组织的政治活动确定基本的法律规则，并且法律要对政治参与进行适时调整，提高政治参与的制度化程度。以有无法律规定为据，政治参与主要分为制度化政治参与和非制度化政治参与。法治不仅意味着对制度化政治参与的规范和重视，也在可能的前提下促进非制度化政治参与向制度化政治参与转化，尽力将政治参与都纳入法治框架之中。一方面，如前面提到的，法律为政治参与制定规则，保证政治参与依法进行；另一方面，法治也保障非制度化政治参与的实现。非制度化政治参与主要表现是在建议、信访、申诉、控告、集会、游行、示威等活动中的过激的、非理性的行为或群体性事件。中国实行依法治国，保障公民的集会、游行、示威等权利。法治对违法政治参与进行制裁，保障公民政治参与的有效性。法治既保障政治参与行为，为政治参与提供正确指导，又对违法的政治参与进行制裁，提高违法的政治参与行为的成本，从而从反面保障政治参与的有效性。
第二，中国公民的政治参与在现代化进程的推进中从来没有停止过。从最初的第一届全国政治协商会议，到人民代表大会制度确立，实现对公民集会、游行、示威等政治权利的规定等，公民政治参与的权利不断扩大。中华人民共和国宪法、行政许可法、行政强制法等法律，以及党的十八大报告、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等为公众政治参与提供了良好的制度平台和政策导向，但现有公众政治参与具体运行体制机制不健全，导致普通民众在政治生活中不能切实享有并行使政治参与权利。必须完善中国公众政治参与的运行机制，否则人民当家作主的政治制度优越性无法充分体现出来，这不仅会使政治参与沦为政治花瓶，而且会导致民众对中国政治制度的怀疑。政治透明度不高、暗箱操作、公民的参与没有产生实际效果，在有关社情民意的决策中公民的意见和建议被忽略等问题还在一定范围内存在，如何保障政治参与有效性是当下亟待解决的重要问题。本书认为，政治参与法治化能保障政治参与有效性。
（三）探讨网络在公众参与政府治理中的地位与功能
中国的社会发展转型期恰逢互联网的普及和信息技术的高速发展，微博反腐、网络建言、博客评说、网上提案等形式为公众政治参与提供了广阔的空间，网络以其低门槛、圈群化、即时互动和裂变传播的核心特性，打破了权贵精英对话语权的垄断，体现出天然的民主潜质，作为一般社交媒体平台的网络在中国承载着越来越多的政治表达功能，极大地推进了公众政治参与的速度、深度和广度。“开放式、低成本的利益表达机制对于推进国家治理体系和治理能力现代化极其重要。当下中国贫富差距扩大、改革发展成果共享不足等社会公正领域的突出问题与利益表达的严重失衡密切相关，因为利益表达成本过高导致特定利益群体特别是社会弱势群体和利益受损群体难以有效提出自身利益诉求。”[33]但是公众网络政治参与也存在一些问题，主要有两方面：一方面是网络自身分散化、娱乐化和碎片化的属性，使部分网民对政治参与行为不负责任，不求对错，导致网络暴力、网络群体极化、网络民粹主义等网络参政的无序化行为；另一方面，国家公共权力对公众网络政治参与行为一定程度上存在监管缺位、越位的问题，一些地方政府面对网络民意要么反应迟钝，无所作为，要么对汹涌的网络“拍砖”“围剿”风声鹤唳，网民的言论稍一涉及部门利益，就冠之以“影响社会和谐稳定”的大帽子，上纲上线，“勤奋删帖”甚至“跨省追捕”。本课题旨在在理清网络-政治参与-法律三者法理逻辑关系的基础上，从公众网络政治参与的法治化维度，提出解决以上问题的思路和对策，阐明当代中国公众网络政治参与主要有网络参政议政、网络民主监督、网络群体性意见表达三种形式。本课题以推进公众网络政治参与的有序性和有效性为目的，有序性以网络参与行为的合法性为判断核心，有效性以参与行为实际影响公共决策为判断核心。“法治国家是法治中国的核心。法治运行的几个主要环节，包括立法、行政执法、司法，都是由国家负责或主导的。国家立法机关的立法活动构成了法律运行全过程的起始性环节，立法的好坏对后来的法律运行环节必然产生连锁反应。国家行政机关的执法活动是法律实施的主渠道。我国80%左右的法律以及几乎所有的行政法规都是由国家行政机关来执行的，因而行政执法状况直接决定国家法律实施的总体水平。国家司法机关的司法活动是法律实施的最后一道防线。司法不仅担负着解决社会纠纷、保障法律权威的使命，还负有守护社会良知、维护社会会正的职责。”[34]围绕上述目标，本课题从理论基础、立法、执法、司法四个维度展开对网络政治参与法治化的研究。
（1）网络政治参与法治的基本理论研究。这部分是本课题研究的基础，需要从法哲学或法理学视角理清网络-政治权利-法律三者的内在逻辑关系，本课题拟深入研究以下三个问题。一是深入研究技术与法律两大范畴之间的关联性。法律产生于农业社会，成熟于工业社会，在信息社会中，面对“泛在的网络”，针对网络空间的特殊法律需求，法律和法学必然发生转型，向哪里转型，怎样转型，目前研究不足，基本还是将传统的法律理念和法律规则通过立法转换直接运用于网络空间。二是深入研究公民政治权利发展在社会转型发展中的可行性路径。结合中国基本政治制度，深入研究发展中国家民主化进程与公民基本权利发展、经济发展、社会稳定之间的关系，充分汲取后发现代化国家民主政体转型的成功经验或失败教训。三是深入研究公众网络政治参与法律保障的整体建构，既考虑现实需求的迫切性，又考虑法律自身的稳定性、权威性，避免被技术、民愤、突发事件“牵着走”，注重网络政治参与法律保障的整体架构和分部推进。本课题研究的核心观点是：最大限度保障公众网络言论自由权。法律要明确规定民主监督与政治谣言、言论自由与国家安全之间的界限，严格遵循“法无明文禁止即可行”原则，最大限度保障网络言论表达自由。同时还要最大限度禁止网络监管公共权力滥用。遵循“法无明文授权即禁止”的原则，明确网络依法行政的要旨。
（2）公众网络参与政府治理的立法研究。这部分是本课题研究的重点。党的十八大强调，加强网络社会管理，推进网络依法规范有序运行。网络立法是信息时代的新课题，截止到2013年底，中国关于网络和网络空间管理的规范性文件共有约180个，其中直接或间接涉及政治参与的约占一半。应该说网络立法已经迈开了步子，但还存在一些问题，主要有：一是网络法律层级较低，全国人大及其常委会通过的法律只有3部，部门规章和其他规范性文件占据主体。二是核心法律缺失。目前专门针对网络的法律只有3部，专门针对网络政治参与的则没有，大部分属于零星填补现实需求而与网络参与间接相关的行为准则，如《预防未成年人犯罪法》《治安管理处罚法》中的若干条文。三是强调网络管制的法律多，保障公民网络表达自由的法律少。在180个网络规范性文件中调整行政法律关系的占85%，比如2012年12月颁布的《关于加强网络信息保护的决定》的12个条文，几乎全部在强调网络监管。四是规范性文件之间内容冲突。有关网络的司法解释太多，部门规章出台又太快，多头立法，冲突不断。本课题拟针对上述中国网络立法存在的主要问题，提出网络政治参与的整体立法框架，研究专门性核心性立法思路。
（3）公众网络参与政府治理的执法研究。网络的勃兴以及网络不当行为的存在促使产生政府部门网络管理权限的问题。无论从技术角度，还是从民主政治角度，政府都应首先对网络参与提供一个宽松、宽容的制度环境，鼓励更多的社会成员通过网络参与到公共事务中来，而不应是建立过多限制公民基本权利的网络封锁过滤制度。客观地讲，网络管理对传统的政府管理行为模式提出了挑战，一些地方政府滥用职权，封锁打压网络政治参与的情况时有发生，网络政治参与的执法保障要从政府行使网络管理行政权的法律依据入手，在程序和方法、内容、对象、效力等方面对政府网络管理行为进行规制，既要保障政府的网络管理职能的充分发挥，又要防范政府违法行政压制网络民意的粗暴行为。
（4）公众网络参与政府治理的司法研究。“无救济即无权利”，这部分着重研究网络政治参与权的法律救济途径。应明确网络参与法律责任，包括政府网络管理行政执法责任追究机制和公民网络违法行为的法律责任追究机制，保障公民合法的网络政治参与行为不受公共权力的任意干预，而网民恶意散布政治谣言、侵害他人、危害国家安全的行为也应受到责任追究。
五 研究思路
（一）总体思路
本书的总体思路是依照“问题提出—理论研究—实地调研—综合分析—成果产出”的研究路径对中国公众参与政府治理及其法治化进行理论阐释与实践推进。本课题基于大量关于政治参与的实地调研材料以及在充分占有文献资料并对中国公众参与政府治理的现状拥有宏观把握的前提下，通过对中国当前具体国情以及时代背景的充分认知，详尽梳理并分析中国公众参与政府治理过程中存在的问题，并从中推演出适合中国政治体制的参与法治化路径。简言之，发现中国公众参与政府治理出现的问题，解释问题存在的原因，以法治化解决政治参与过程中存在的问题是本课题研究的路径或宗旨。这具体包括以下几个方面。
第一，描述中国公众参与政府治理的发展现状。全面研究中国的公众政治参与需要了解公众政治参与的现状，本课题申报前已经做了一定的社会实际调研，在充分占有研究资料的基础上提出了本课题所研究的问题。研究表明中国公众参与政府治理客观情况并不乐观，需要加强对整体情况的量和度的把握，加之各类公众信访或上访事件、群体性事件在中国经济转型、社会矛盾突出的国情以及国际形势复杂严峻的形势下呈现逐年递增趋势，这需要我们认真调研掌握中国公众政治参与的总体情况。
第二，探寻并分析中国公众参与政府治理存在问题的根源。中国公众政治参与的范围广泛，涉及全社会的方方面面，因此要对各领域进行有针对性的深入调研，并在调研中充分认识中国公众政治参与过程中存在的问题。目前，中国公众参与在政府决策、社区治理、互联网等主要领域较为活跃，这些领域政治参与存在的问题也比较突出。本课题通过深入社会实地调研，发现并探索中国公众参与的实际问题及其原因，以期以有效的方式化解这些社会问题。
第三，以法治化为解决公众参与问题的有效路径。法治化是对有序政治参与和无序政治参与进行甄别与治理的有效途径，对公众参与法治化的推行将对中国民主政治发展及依法治国方略的推进起到关键性作用。本课题将从基础理论入手，从中国实际出发，突出对现实机制探索的对策性研究，从制度、法律、政策等各方面推动建构保障公众参与的法治环境。
公众参与是政治民主化的体现，也是中国开展国家治理体系建设、提高政府治理能力的客观要求。公众参与的实践和理论发展都较为丰富，各领域都对其进行了各自的解读。对于公众参与的有效开展，笔者认为，公众参与的有效性依赖于完善的制度建设和完备的法律体系的保障，它们是公众参与能否顺利实施及是否具有实际意义和价值的前提条件。因此，本书以法治保障为分析视角，以政府治理为研究领域将公众参与政府治理划分为参与主体和参与途径两方面进行相应的研究分析，探讨公众参与权利的内容及法律依据并理顺政府与公众间的关系与发展脉络。本书还将分析当前公众参与途径的依据与问题，研究不同领域公众参与实践的发展状况，并总结各领域中的现存问题，从法律的视角出发对问题的成因进行分析，以期对中国公众参与政府治理法治保障体系的完善提出具有一定价值的对策建议。
具体来讲，本书以公众参与政府治理的法治保障为题分三部分进行相关论述。
第一部分主要对公众参与和政府治理的概念进行研究与界定。通过对公众参与概念的梳理从不同角度分析其意义与价值，论证公众参与对政府行为的规范、促进与改革的作用，明确界定公众参与的主要方面和领域。而对治理理论的发展历程和国内外观点的回顾，解释了治理理论可以作为解决中国公众参与问题的理论基础，也能成为公众参与之所以存在的理论依据。
法律与制度建设是公众参与的保障基础，现有的公众参与问题多是由于两者的不完善所造成的，这是诸多问题产生的根源性因素，具体体现在公众参与的权利规定和参与途径的制度规范两方面。本书第二部分主要从这两方面进行论述。公众参与主体是公众参与制度设计的起点，它所提出的“谁来参与”的问题是公众参与有效开展的前提；对参与主体权利因素的研究可知中国公众作为参与主体具备的能力基础是否稳固。本书结合文本规定与实践行使两方面进行主体权利研究，在分析相关法律法规条款等规范性文件的基础上，结合不同领域公众参与主体权利行使的实践，总结权利因素中存在的问题。权利因素是公众参与的法律表现形式，而途径则是制度规范的具体体现。参与途径是参与主体权利实现的渠道，本书对中国现有的主要参与途径——传统的听证、协商座谈以及新兴的网络媒介——进行研究，并结合不同途径的发展现状分析现有途径存在的主要问题。
法治政府是中国政府今后发展的重要方向，对公众参与的法治保障是政府迈向法治道路的应然要求。本书最后一部分首先是对前面研究得出的主体权利和参与途径存在的不同问题进行法律视角下的成因分析，通过对不同问题法律成因的缘起追溯将表象问题本质化，即对问题进行法律层面的归纳汇总。我们在法律视角下对问题成因的分析有助于更深刻认识公众参与在中国发展的阻碍性因素。基于法律视角下的问题成因分析，本书最后一部分进一步探讨中国公众参与政府治理法治保障体系的完善，并在宪法、一般性法律法规和制度建设三方面提出完善法治保障体系的对策建议。
（二）研究视角
本课题是以综合政治学、法学、公共管理学等多个学科的相关知识为基础理论的一项跨学科的研究课题。参与权是公民政治权利的重要内容，政府治理是行政学的重要内容，其研究不能缺乏政治学、行政管理学等学科的视角和方法，课题负责人在这个问题上力求打破固有的学科界限，真正面对中国问题，从而提出有针对性、可操作性的对策。课题研究集中使用了问卷调查和访谈的实证研究方法，以立法和政府治理、基层自治领域为突破口进行调研。对中国碎片化的公民参与权的现状也有部分描述、解释并提出改变思路。本课题将综合各学科研究优势，全面系统地对中国特色社会主义政治参与法治化问题予以剖析和发展。
（三）研究路径
本书经过实地调研和文献梳理，首先描述了当代中国公众参与政府治理的现状及存在的问题，接着通过总结历史上公众参与的成功经验和惨痛教训以及分析中国的现实国情，解释并剖析了公众参与存在问题的原因，最后结合中国特色社会主义制度与国外有益经验得出要建构中国特色社会主义政治参与及其法治化，通过参与政府立法、参与政府决策、参与社区治理推进法治化的进程。
（四）研究方法
1.文献研究法
文献研究法主要指收集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究，形成对事实的科学认识的方法。目前，国内外学者对政治参与问题进行了大量的研究，相关研究成果非常丰富。课题组通过购买CSSCI和SSCI引证数据以及分析软件，对CSSCI和SSCI文献库中的海量相关文献进行共被引分析，让文献间的引证关系以科学的方式展示各构成要素，通过研究设计、搜集与梳理对文献进行系统的分类与分析，并结合学者的规范分析，建立、完善要素间的逻辑联系。
2.社会调查法
社会调查法是指社会调查人员有目的、有计划、有系统地搜集有关研究对象社会现实状况或历史状况材料的方法，是通过抽样调查、问卷调查、观察与访谈、案例调查等形式对所关注的问题进行资料收集与分析的实证性研究。本课题对此研究方法的运用，主要集中于通过问卷调查、深度访谈以及案例分析等方法，完成对中国政治参与现状以及法治化程度的调研，目的在于收集充分的第一手数据资料以解决研究的问题。本课题的子课题涉及几个重点参与领域的复杂问题，只有通过对主要领域的实地调研，才能厘清社会各层各类矛盾间的关系，有效解决政治参与过程中存在的问题。
3.案例研究法
案例研究法是指研究者如实、准确记录某一事件或个案发生、发展、变化过程并以此作为典型素材进行分析与解剖，促使人们进入特定的情景和过程，建立真实的感受和寻求解决问题的方法。本课题对此研究方法的运用，主要集中于通过关注不同领域政治参与的状况，对中国公众参与法治化的问题进行分门别类的梳理与分析。
4.比较分析法
比较分析法是指对两个或两个以上的事物或对象加以对比，以找出它们之间的相似性与差异性的一种分析方法。由于比较的内容、方式和标准不同，比较研究会得出不一样的结论。本课题对此研究方法的运用主要有两个方面：一是通过对国内外公众参与政府治理状况与法治环境的对比，分析中国与其他国家在公众参与政府治理状况方面的联系与区别，借鉴相关经验，同时提出具有中国特色的法治方案；二是通过对前述研究中有关中国参与法治状况的调查数据和结果进行比较，分析中国政治参与法治化的基本状况与影响因素，并提出能够促进公众参与法治化进程的对策建议。
[1] 张文显：《张文显法学文选（卷三）：权利与人权》，法律出版社，2011，第239页。
[2] 〔美〕卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社，2006，第36页。
[3] 陈家刚：《协商民主引论》，《马克思主义与现实》2004年第3期。
[4] 转引自董云虎、刘武萍编著《世界人权约法总览》，四川人民出版社，1991，第963页。
[5] 转引自董云虎、刘武萍编著《世界人权约法总览》，第978页。
[6] 许玉镇、王颖：《民生政策形成中利益相关者有序参与问题研究——基于协商民主的视角》，《政治学研究》2015年第1期。
[7] 〔法〕卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，1980，第124页。
[8] 李英：《论政治参与的法制化》，《郑州大学学报》（哲学社会科学版）2009年第3期。
[9] 陈佑武：《论政治参与法治化的人权保障价值》，《人权》2013年第5期。
[10] 章舜钦：《和谐社会公民政治参与权的法治保障》，《长江论坛》2008年第3期。
[11] 朱德米：《回顾公民参与研究》，《同济大学学报》（社会科学版）2009年第6期。
[12] 汤玉权：《回应公民参与：政治学视角下地方政府决策合法性探究》，《黑龙江社会科学》2012年第3期。
[13] 王锡锌：《公众参与：参与式民主的理论想象及制度实践》，《政治与法律》2008年第6期。
[14] 郭小聪、代凯：《公民参与的争辩与经验研究——十五年来海外相关研究述评》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2014年第3期。
[15] 王锡锌：《公众参与：参与式民主的理论想象及制度实践》，《政治与法律》2008年第6期。
[16] 董石桃：《公民参与和民主发展——自由民主和参与式民主的比较及其启示》，《黑龙江社会科学》2010年第3期。
[17] 〔美〕卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，第10页。
[18] 参见彭和平、竹立家编译《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社，1997，第19～20页。
[19] 参见〔美〕约翰·克莱顿·托马斯《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社，2005。
[20] 〔美〕乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，张成福等译，中国人民大学出版社，2003，第203页。
[21] 〔美〕盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱明、夏宏图译，中国人民大学出版社，2001，第61页。
[22] 陈志青：《公民参与的诸模式：公共行政理论的观点》，《行政论坛》2009年第6期。
[23] 马小娟：《西方公共行政理论演进中的公民参与观检视》，《广东行政学院学报》2010年第2期。
[24] 〔美〕珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社，2004，第153页。
[25] 陈志青：《公民参与的诸模式：公共行政理论的观点》，《行政论坛》2009年第6期。
[26] 蔡立东、姜楠：《承包权与经营权分置的法构造》，《法学研究》2015年第3期。
[27] 王振民：《关于民主与宪政关系的再思考》，《中国法学》2009年第5期。
[28] 黄学贤、齐建东：《试论公民参与权的法律保障》，《甘肃行政学院学报》2009年第5期。
[29] 闫桂芳、张慧平：《公民参与权剖析》，《理论探索》2004年第2期。
[30] 朱未易：《地方法治建设中公民参与的法理分析与制度进路》，《南京社会科学》2010年第10期。
[31] 王雅琴：《公民参与权及其保障思路》，《理论探索》2011年第6期。
[32] 李泽：《公民参与法律在法治进程中的意义》，《法制与社会》2007年第11期。
[33] 张贤明：《低成本利益表达机制的构建之道》，《吉林大学社会科学学报》2014年第2期。
[34] 黄文艺：《法治中国的内涵分析》，《社会科学战线》2015年第1期。