第二章 公民、公民教育、公民教育政策与社会转型

一 公民、公民教育与公民教育政策

（一）公民的产生与发展

1.西方公民的产生与演变

公民作为一种政治身份，最早出现于古希腊城邦政治结构之中。希腊文的“公民”（Polites）一词就由城邦（Polis）一词衍生而来，其原意为“属于城邦的人”。在古希腊的城邦雅典，公民地位是一种特权地位，妇女、奴隶、外国人都不是公民，对于享受这种特权地位的公民来说，他的权利和义务是对应的。公民有义务交税、服兵役、参加陪审团，他也有权利通过公民大会参政议政、提出议案、参与立法等。亚里士多德在《政治学》中说，“一个好的公民，应该既有能力去统治，也有能力被统治，这种双向的能力是一个公民的美德”。^[1]虽然当时公民仅限于城邦居民的范畴，但毕竟统治阶级内部成员之间享有相互平等的地位，这种资格既脱离了血缘关系的控制，也克服了依附王权的缺陷，具有普遍性的法律意蕴。可见，权利与义务平等是公民概念的初始内涵。古罗马人将共和国的公民概念扩展到帝国疆域内绝大多数男性平民，并形成了完整的、系统的法律体系。但是，当时的公民权并非真正意义上的权利，仍然只是一种地位、身份或资格，是城邦成员对城邦整体事务的参与、分享和分担。他们的公民资格不在于为一个人争得他的权利，而是保证他处于他有资格所处的地位。^[2]古希腊这种强调政治参与的“公民传统”，经过罗马帝国乃至中世纪教会统治的压制，慢慢成为一种文化潜流，及至君主专制时代，“公民”观念被“子民”观念（subject）取代。

直到11世纪末，具有自治权的城市共同体在日渐活跃的资本主义商品经济活动中发展起来，公民概念再次进入人们的视野。之后，17、18世纪启蒙思想家们对柏拉图、亚里士多德等古希腊哲学家的思想去粗取精——保留其“公民积极参与”的观念，去除其“等级主义”的意识，发展出了现代意义上的“公民观念”。这种公民意识，在法国大革命中发展到一个顶峰。法国大革命期间，“公民”在法国成了一个流行词汇，具有口号的效果，与“参与革命的积极行动”联系在一起，与“自由、平等、博爱”的追求联系在一起。资产阶级通过革命获取政权后，把国家和社会的重大问题以法律形式固定下来，通过宪法确认了“天赋人权”“主权在民”“法律面前，人人平等”的原则。这样，在法律意义上，社会全体成员都是国家的公民，都拥有一定的权利和义务。

二战以来，由于种种社会因素的变化和理论研究的推进，公民的内涵发生了改变，外延也在不断扩大。一个总的趋势是“公民”与“人”，“公民权”与“人权”越来越趋同。在许多欧美国家，它们间的界限已经变得十分模糊。但在东方国家，如日本、中国等，依然更多地强调公民的实质内容，突出公民的角色意识，把能动地、适度地参与，以促成国家统一、社会发展的人看成是合格的、称职的公民。

2.我国公民的产生与发展

在我国，首先提出“公民”一词的是韩非子。他在《五蠹》中提到：“自环者谓之私，背私者谓之公”。也就是说自环自营就是私，背私就是公。所以，韩非子说，“公私之相背也”，“是以公民少而私人众矣”。这就是“公民”一词的出处。不过，韩非子说的“公民”和现代社会所倡导的“公民”，其含义却有很大的差别。实际上，在专制社会中不可能存在公民。韩非子所褒扬的“公民”，也只是帝王的私民或者顺民罢了。两千多年的封建专制制度导致我国只有臣民，在臣民文化盛行的文化背景下，公民文化无从发展，公民概念无从诞生。

1911年，辛亥革命终结了在我国统治了两千多年的封建专制制度，宪政民主政治制度得以推行，我国国民才第一次接触到公民概念和公民权利的法律规定。第二年，“中华民国国民一律平等”作为正式条款首次出现在中华民国临时政府颁布的法律性文件《中华民国临时约法》中，国民享有的自由和权利也相应得以明确。其后，关于公民权利的规定多次出现在北洋军阀和国民政府颁布的宪法中，但是在国民党政府的独裁统治下，民主政治名不副实，宪法中关于公民权利的法律规定并没有真正执行。

1934年，中国共产党在革命根据地成立了人民政权，并颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，明确规定了人民群众的各项基本权利。1949年中华人民共和国成立后，在《共同纲领》中进一步确立了人民当家做主的权利。1982年颁布的我国现行《宪法》规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”。可见，我国的公民与现代公民无异，“公民”一词意味着社会成员身份地位的平等，意味着权利与义务的统一。改革开放以来，随着经济体制改革和民主政治建设的推进，“公民”一词在中共党代会报告等文件中出现的次数逐步增多，尤其是2001年《公民道德建设纲要》的颁布实施使“公民”的概念得到了广泛的了解和关注。2007年，中共十七大报告重申了我国“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”“保障公民合法权益”的执政理念。这表明，我国政府决心推进民主政治建设，从政治制度上确保公民广泛平等地参与社会管理。

现代公民的概念是伴随市场经济发展和民主政治制度建立而逐渐衍生出来的，只有当专制权力逐步从经济、社会各个领域中退出，社会成员获得治理国家的权力，成为权责一致、地位平等的社会主体时，国民才成为公民。公民实质上是社会和国家相分离的产物，是社会成员追求独立自主和民主权利的一种政治诉求，是民主政治对专制国家或国家专制的否定，是对国家中心论的否定。^[3]可见，现代公民地位的确立，人格独立是核心内涵，身份地位平等是基本条件，权利与义务统一是外在表现。

（二）公民身份的内涵与条件

1.公民身份的内涵

公民只是外在称谓，公民身份才是其内在本质。社会学家马歇尔（T.H.Marshall）在1950年对这个术语作了如下定义：“公民身份是当今工业民主社会中所有社会成员都享有的身份。拥有身份就该平等地拥有身份所附带的一切权利与责任。”^[4]在马歇尔提出公民身份定义的同时，相应的提出了公民身份的三大组成要素，即公民的要素、政治的要素和社会的要素。公民的要素由个人自由所必需的权利组成：包括人身自由、言论自由、思想和信仰自由，拥有财产和订立有效契约的权利以及司法权利；政治的要素指公民作为政治实体的成员或这个实体的选举者，参与行使政治权力的权利；社会的要素指从享有某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利。三大要素分别对应于三种不同的权利：公民权利（civil rights）、政治权利（political rights）和社会权利（social rights）。与此同时，马歇尔还把三种权利分别与不同的发展时期和保障机构联系在一起：公民权利主要发展于18世纪，与之直接对应的机构是法院；政治权利主要发展于19世纪，与之对应的机构是国会和地方议会；社会权利主要发展于20世纪，与之对应的机构体现为教育体制和社会公共服务体系。^[5]

法律意义的公民身份，是一系列与该成员身份或资格有关的权利与义务，它确认一系列权利和义务构成的法律地位。法律意义的公民身份是与生俱来或者是通过归化获取的，它反映着个人与国家之间的法律关系。首先，公民身份作为一种绝对的资格，国家不得随意剥夺。国家必须保障公民享有法律规定的权利，包括平等权、选举权与被选举权、受教育权等；公民也必须履行法律规定的义务，包括劳动、服兵役、纳税等。其次，公民权利是从个人自由权利逐渐扩展到政治权利，再到社会领域。公民权利的逐步实现可视为一个中心向外围推进的过程。也就是说，公民权利的实现，有一个基本且必不可少的权利硬核：人身自由、言论和表达自由等。这是基本人权的标准，也是所有权利中最重要的。最后，公民权责一致，公民之间一律平等。公民身份体现了权责一致的平等原则，是对特权阶级的排斥和对不同社会地位的否定。现代国家都以宪法的形式规定“法律面前，人人平等”，这意味着所有公民之间一律平等，任何人违反法律规定都必须受到惩罚。

政治意义的公民身份，是一种作为国家成员的资格。它强调社会成员对国家政治生活的参与。政治参与是公民身份的内在要求，是公民和臣民相区别的重要标志。正如卢梭所说的“作为主权权威的参与者，就叫做公民，作为国家法律的服从者，就叫做臣民”。^[6]只有通过积极的政治参与，影响公共政策和公共生活，公民的个人权利才能得到最充分的实现。通过参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，对自身利益和公共利益进行独立判断，对公共事务作出理性选择，是公民现代性、自主性的体现。能否参与对社会公共事务的管理活动，公民享有政治权利的广度及其实现程度如何，往往是衡量一个国家民主化程度的标志。正是从这个意义上，我们可以说，公民身份的价值是通过政治生活中对公共事务的参与实现的。

从社会意义上理解公民身份，是一种作为社会成员的资格。公民的社会权利是公民享有社会福利和社会保障的权利。毫无疑问，随着社会的进步，现代公民应该享有受教育、医疗、福利方面的权利。在此基础上，政府应保障公民共同分享社会发展的成果，享有按照现代社会普遍文明标准生活的权利。因为社会权利的平等享有是公民平等社会地位的根本体现。然而，现代社会的另一个特征是自由市场经济发展等因素导致的社会分层和贫富差异。怎样消除社会两极分化带来的公民社会权利的差异是现代社会面临的难题之一。对此，马歇尔认为，在平等的公民权体系下，社会阶层之间的差异和不平等是可以接受的。政府应按照补偿平等的原则，对于社会弱势群体和残障人士提供教育、医疗及其他公共设施方面的照顾，保障公民享有普遍性的社会权利，将社会不公平控制在极小的范围内，以普遍性的公民社会权利纠正人类社会中天然存在或制度缺陷造成的不公平现象。

在20世纪的最后20年里，科技进步、交通工具的便捷引发的全球化进程使现代公民获得了全新的公民身份——世界公民。世界公民身份赋予公民关心全球社会事务，参与全球话题争论，判断和处理全球经济、环境、安全等问题的责任。一定程度上模糊了国家和社会公民的固有边界。公民教育思潮也依托女性主义运动、生态运动、多元文化运动等新社会运动衍生出新的思想，并为现代公民带来多样化的公民身份，这些新生的公民身份遍及环境、文化、科技、卫生、反恐等领域。公民身份从效忠城邦的城邦公民演变为效忠民族国家的国家公民、参与公共事务的社会公民，以至全球化时代关怀与理解全球议题的世界公民。尽管公民身份已经发生了变化和拓展，但是公民的独立人格，人伦关系上的主体性、独立性、自由性地位，公民身份的权责一致与平等是始终不变的。

2.公民身份的条件

公民身份表达的是参与公共生活的观念，而维系公民与公共生活关系的是公民的职责与权利。首先，公民身份确认了公民对共同体的职责。公民是一个公共共同体（共和国）的一名成员。一个公民是一个既治理也被治理的人。公民身份是一个人不得不取得的公共共同体中的一种职责。这意味着，一个公民与普通人或者完整的人是不一样的。它也意味着，要求承认和操练公民身份的各种素质，如自主、批判和忠诚等。共和国不但必须为公民履行职责提供便利，而且必须形成和维持其所需要的资格。其次，公民身份确认了公民应得而非供给的权利。马歇尔把公民身份界定为权利与义务的集合，这是与一个社会的充分成员资格相伴随的。通过这一定义，人们的身份与其对经济、社会发展的贡献相关联的价值相分离。公民身份的要素是无条件的，这对于义务来说如此，对于权利也是如此。权利应该得到落实，义务也必须履行。但公民的权利是资格所赋予的，并非政府授予的，公民权利不应受义务承担情况所左右。因为权利一旦丧失无条件的性质，就会提供一种权利干预的可能，即福利转变为强迫性劳动的形式。

作为一个公民，既有权利，又有责任。由于公民的这种“两面性”，历史上形成了“公民意识”的两种传统：一种是强调公民责任的，是共和传统（republicanism），或者说“积极公民”传统；一种是强调公民权利的，是自由传统（liberalism），或者说“消极公民”传统。^[7]对于“积极公民”来说，公民的意义不仅仅是享受特定的权利，甚至不仅仅是履行一定的义务，而且是主动去寻求、担当公共生活中的责任。这种“责任意识”，不仅仅是为了使一个政体更加完善，同时也是对公民人格的修炼。对于“消极公民”来说，公民只是法理意义上的概念，公民地位的确认仅仅依靠法律条文的界定。它强调的是享有公民身份所赋予的公民权利，而不是责任。他们放心地享受政府提供的福利，安于政府的一切安排，不问政治，不关心与政治相关的公民权利和公民义务。“消极公民”在某种程度上体现着臣民与现代人的结合。但是自由主义者强调的制度合理并没有保障社会的公平正义，相反，自由主义助长了冷漠、自私等道德和社会问题，并造成人与人之间关系的疏离，人们对和谐、友好社群的向往，引发了自由主义者转而关注公民应承担的公共义务和责任，“消极公民”逐步向“积极公民”转变。

在现代社会，公民身份的确立并不意味着社会成员自然能成为公民。现代意义上的公民，是指具有独立自主的健全人格，具有公民意识、公民知识、公民德行和理性能力，充分享有权利并自觉履行义务的社会成员。虽然公民是与生俱来的身份和地位特征，但是要真正具备与这样的身份地位相符合的意识、德行和行为习惯等则需要有意识地培养。康诺华（Conover）指出，公民适应现代民主生活所需的资质包括三个要素：一是法律要素，指成员的法律地位，这是由公民与生俱来的公民身份所决定的。二是心理要素，指公民对自身身份和地位的了解和心理认同，对臣民心理的排斥和消除。只有公民内心的独立、强大，才能彻底摒弃依附人格，培育健全独立的现代公民。健康的公民心理素质不仅有助形成、维系社会成员之间的友好关系，增强社会凝聚力，并且有助于履行公民身份所赋予的职责，进而培育公民文化，构建公民社会。现代公民必备的心理素质包括独立意识、平等意识、参与意识和合作意识等。三是行为要素，指公民在公共活动中的行为习惯和具体实践，是社会成员将公民知识内化为价值观、意识、心理等素质后在公共领域中的外在体现，包括参与政治生活和社会事务的表现。公共领域的活动都牵涉到公民德行。^[8]除了法律要素被规定在法律框架内之外，公民资质的心理要素和行为要素都可以通过公民教育帮助社会成员将国家和社会对公民的要求纳入自身的认知体系，进而转化为心理认同和行为习惯，因此培育公民资质是公民教育的主要任务。公民资质的心理素质影响公民意识，即公民对自己在国家政治和法律生活中的地位的认识，在情感上对于所属国家和社群的认同，在认知上对其公民角色的了解，知道自己所承担的责任及享有的权利。公民资质的行为要素影响个人的德行与公共行为。只有将公民知识、情感转化为行动，积极而有效地参与到公共事务当中，才能以符合公共道德要求的理性公民行为履行公民权利，承担公民责任，推进“公共善”和社会成员公共利益的实现和提升。公民教育正是培养公民心理素质和行为素质必不可少的重要途径。随着公民身份成为个体在国家和社会中最普遍、最基本的身份特征，公民教育已成为现代民主国家共同关注的问题。

（三）公民教育的发展变化与思想流派

1.公民教育的产生与演变

公民教育具有深厚的历史渊源和文化传统。在古希腊和古罗马时期，伴随古代公民的出现而相应的产生了最初的公民教育。但古代的公民教育并非我们今天所论及的公民教育。中世纪臣民思想盛行，公民意识与公民权被禁锢在宗教的枷锁之中，公民教育也失去了存在的空间。直到17～18世纪，英、法两国资产阶级革命取得胜利和现代国家产生，现代意义上的公民资格正式确立后，建立普遍法治的公民社会思想，受到统治阶级重视，培养公民才成为教育的核心问题。公民教育的内涵也相应发生了实质性的变化。法国是世界上最早开展公民教育的国家。1791年，法国颁布了第一部宪法，提出了公民教育的思想，成为现代公民教育的首创国。此后，欧美各发达国家相继推行了公民教育。英国在18世纪末通过自由教育课程传递有关国家结构、法律和贸易的知识。德国于1909年建立“公民教育会议”，促进德国国民的公民训练，引导他们理解国家生活，增长对祖国的责任感和公民的义务意识。1916年，全美教育协会就公民教育的内容、方式、课程设置等向全国学校提出了建立“社会科”的建议报告，标志着美国现代公民教育形成。^[9]二战后，亚洲许多国家在学校教育中也先后实施了现代公民教育。由于公民教育广泛推行，培养合格公民逐渐成为现代国家的教育目标，并且形成了东西方公民教育的特点和多种公民教育模式。

公民教育的发展深受各国文化传统影响，具有文化传承的功能，也体现出东西方文化的差异。在教学内容上，东方国家以道德教育为主。亚洲深受儒家文化影响，强调道德至上，把道德作为立国的根基，提倡广泛的公民道德。新加坡提出公民五大价值观，即“国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；关怀扶持，尊重个人；求同存异，协商共识；种族和谐，宗教宽容”，并作为公民教育的纲领，是道德中心论公民教育的代表。西方国家以权利与义务教育为主。欧美国家具有深厚的民主政治文化传统，主张争取和维护个人的独立、平等和民主，认为这既是公民的权利，也是维护民主政治必不可少的条件。美国的政治哲学以自由主义和个人主义为基础，其公民教育主张个人权利和基本自由的优先性，培养的是个性独立、积极参与，对政府有影响力的公民，是权利论公民教育的代表。德国具有国家主义、整体主义以及服从主义的历史传统，其公民教育将国家的需要和民族的利益作为着眼点，要求培养对国家有用的公民，是义务论公民教育的代表。在教学方法上，东方国家注重正面传授，由教育者向教育对象系统地讲授或由受教育者自身系统地学习理论知识，西方国家注重价值澄清，主张创造条件，帮助青少年经过自由选择、反省和行动澄清内心价值观；在教学环节上，东方国家重视道德熏陶，通过课程渗透和习惯养成，帮助青少年养成道德行为，西方国家重视参与技能，通过对学生进行日常生活实践训练，培养主体意识和参与技能。^[10]

公民教育还依据课程与教学的组织方式，发展出几种有代表性的教育模式，分别是德目主义模式、全面主义模式和综合主义模式。^[11]其中，德目主义模式开设独立的道德课程，将人们经过多年生活经验积淀和验证而得来的一些道德品质和规范提炼成的德目，编写成教材，并设置专职教师加以系统传授，让学生熟记、理解和掌握。德目主义模式赋予道德教育在教育系统中的崇高地位，但是德目主义所强调的道德教育仅属于公民教育的一个部分，并不是完整意义上的公民教育，并且由于其教材编写来源于历史经验的总结，导致道德教育落后于社会发展的需要。全面主义模式是通过以社会科为中心的全学科和全部教育活动进行公民教育的模式。它主张通过学校各相关学科的教育和渗透，以及学生的课外活动、道德实践、职业训练和生活指导等全部教育活动去实现公民教育的目的。全面主义模式强调教育内容围绕学生适应社会而设置，注重培养教育对象的主体性，重视通过实践活动提高学生的理性思考和自主选择能力。但是全面主义教育模式强调以生活和学生为中心组织课程内容，采用间接的教育途径和方法，因知识传授缺乏系统性，以及教师教育行为主观性强，容易造成公民教育质量下滑。综合教育模式由混合教育模式发展而成，它既承袭了德目主义模式专业性强的优点，在学校开设相对独立的课程，向学生传授系统的公民知识，也吸收了全面主义模式现实性和操作性强的特点，充分利用各类相关课程和学生的各种教育活动开展公民教育。

尽管世界各国公民教育的内容侧重点有所不同，教育方法、教学模式也形态各异，但是可以肯定的是，其公民教育有相对统一的宗旨和相对稳定的内容。公民的主体意识、独立人格、公民理性等是公民教育一以贯之的价值追求，公民道德、宪法和法律、国家历史与现状、国家结构及运行、民主参与的知识与技能等是公民教育不可或缺的重要内容。

2.公民教育的主要思想流派

公民是一个政治哲学概念。一般的说，哲学并不直接探讨公民教育问题。然而，如果把公民教育问题纳入哲学视野中，那就会发现哲学的某些研究对象与公民教育理论有着千丝万缕的联系，或者说公民教育理论之所以能展开、深化，恰恰是因为借助一些重要的哲学思想之力量。麦柏（Mabe）认为，公民教育理论流派是从政治哲学中派生出来的。政治哲学是关于政治理想、政治信念的学科，它研究和处理公民的权利与义务，政府权力的分配与制衡，公民之间以及公民与政府的关系等问题，从而勾勒出不同社会公民治理的图景。^[12]公民教育观隐含着相应的哲学思想和理论背景，公民教育在本质上要回答的问题是：培养什么样的社会成员？培养出来的公民应该具备什么素质？应该做到什么？在当代公民教育思想流派中，比较有代表性的包括自由主义、共和主义、社群主义和多元主义。这些公民教育的思想流派，源于并继承了古希腊和近现代公民教育思想的精华，对当代公民教育内涵的发展产生了巨大而深远的影响。^[13]建构公民教育政策，推行公民教育，必须对公民教育的各大流派有深入、透彻的理解。

（1）自由主义公民教育思想

自由主义公民教育思想与自由主义公民身份相呼应。自由主义的核心理念是平等主义、多元价值与宽容、政治上的个人主义及中立原则。传统自由主义思想认为个人的权利是第一位的，个人与国家的关系是松散的，国家只是为了维护个人权利而存在。自由主义者将社会划分为公共领域和非公共领域，公共领域是政府行使权威的领域，而非公共领域是个人自由活动的区域，政府不应控制和干预。在非公共领域，每一个人可以追求其认为最适当的生活方式。只要不违反公共领域的规范，个人的权利可以得到绝对的保障，所以个人可以不必关心和参与政治。^[14]但是由于当代的自由社会深受犯罪、毒品、色情、贫富悬殊、政治冷漠等问题所困扰，这引发了自由论者重新思考公民德行、品格形成等问题。自由论者认为，矫正这些弊端，要借助于培养公民对他人的尊重、自制、守法以及对社会核心原则的忠诚、信仰等德行。自由主义者认识到，一个健全的民主社会不仅为个人权利、隐私和自由提供保障，并且要培养个人关心公共利益，参与公共领域的社会事务。基于对传统自由主义的反思，20世纪末出现的新自由主义实现了从只重视权利到权利与义务并重的转向。新自由主义十分强调个人承担公共领域所赋予的义务与责任，认为公民不仅应具有法律意义上的身份，还应该具有容忍、相互尊重、公平感和公民性等基本道德素养。^[15]

自由主义公民教育思想在西方社会影响较为深刻，是多数西方国家长期以来开展公民教育的重要理论依据。^[16]罗尔斯（Rawls）认为，公民教育要培养完整的社会成员，就应该传递两种道德的力量：正义感及形成价值观的能力。公民正义感的发展，不只意味着儿童要学习、掌握并应用正义原则，还必须对此正义原则忠诚，以维持稳定的、公平的社会合作体系；形成价值观的能力意味着以理性的方式追求一种价值观，它要求受教育者具备在理性的基础上修正个人价值观的能力与意愿，这也表示公民应该批判性地思考自由主义的价值观。这是一种智性德行，如：开放的心灵、愿意参与理性讨论、诚实与公平、尊重事实、谦虚、对不同意见持宽容和客观的态度、热爱真理等。^[17]此外，自由主义公民教育还重视培养平等尊重、自制、公平感、正义感等公共生活所需的德行和传授民主理论、政治科学等社会科学知识。自由主义公民教育的目的在于将民主、自由、独立的价值追求，公民之间及权责之间平等的意识及批判反思、理性抉择的方法和技能传递给学生，使他们获得自由主义公民身份所需的公民能力。

（2）共和主义公民教育思想

共和主义公民教育思想和共和主义公民身份相呼应。共和主义的公民是积极参与公共事务的社会成员。共和主义者认为，公民在公共活动中关心公共事务，和其他公民互动，才能发展起健康的人格，建立认同感和归属感，进而实现自我价值，因此，公共生活本身就是目的，公民的价值是通过公共生活实现的。公民在公共生活中形成和追求的目的就是公共善。公共善优先于个人的私利，个人必须以公共善作为行动的根本宗旨。但这并不意味着共和主义者不重视个人自由，而是在于他们认为，在不受外在约束和奴役的国家才能保障个人自由权利和价值的实现。共和主义者认为，仅仅依靠遵守法律的公民不足以构建良性运作的公民社会，还需要培养公民德行，只有公共善得到维护和实现，公民自由才能得到根本保障。公民必须具备的公民德行包括保护国家的勇气和谨慎而主动地参与公共事务两个方面。^[18]公民德行作为一个公民所必备的公共意识和公共精神，服务于公共善。然而，公民德行不是人类天生自然的行为^[19]，人类在自然的状况下是不愿意受约束的，甚至还可能做出和公共善相反的行为，因此，需要通过教育来养成公民遵守公民德行的意愿和习惯。

共和主义公民教育旨在引导公民树立国家利益优先的观念，以促进国家和社会的发展为己任，履行公民的责任和义务。首先，在共和主义公民教育中，教师培养和诱发学生产生实践公民资格的动机，这就需要培养公民意识。公民意识是指一种在公共领域内的道德良心，它包括某些特质和价值取向，如：尊严和自重等基本特质和促进社群团结和稳定的价值取向。公民意识会促使公民主动地参与公共事务，并自觉地将公共利益置于个人私利之上。^[20]其次，要使受教育者具备作为一名公民的能力。公民能力包括绝对的公民能力和相对的公民能力。绝对的公民能力指参与公共事务所需要的实质能力，如：识字能力，了解政府的运作和制度、国家的历史和宪法的能力，批判反省与理性分析的能力等；相对的公民能力，如纳税、服兵役等。最后，至关重要的是，帮助学生将动机和能力转化为积极主动的公民行为。共和主义公民教育的根本目的是将个体塑造成关心和主动参与公共事务的公民。对于共和主义公民教育者而言，只有引导学生开展社会实践，关心和处理社会问题，才能使学生获得真正的公民资格。对公共事务漠不关心，只着眼于自身权利的不能算作是公民。主动积极地参与公共事务，履行公民责任是社会成员成为公民的唯一渠道，当个人停止履行作为一个公民的责任的同时，其公民身份就相应停止。近年来，在美国学者普瑞特（Pratte）的倡导下，“社区服务”成为美国公民教育的重要方式。“社区服务”是让学生深入到社区当中，帮助社区解决公共问题的活动，学生在服务过程中不仅实现了社区公共利益，并且发现、分析和解决问题的能力明显提升。学生也在服务过程中实现了自我，从而能进一步提高公民意识。^[21]

（3）社群主义公民教育思想

社群主义是在自由主义和共和主义相融合的基础上产生的。自由主义和共和主义作为西方最具代表性的政治哲学在现实操作中都存在缺陷。社群主义者将自由主义和共和主义看作是维护个人权利和履行个人义务的两端，采取折中的态度，推动各种观点达成共识，并形成新的思想流派。最早使用“社群主义”一词的是法国社会学家涂尔干（Durkheim），他在19世纪末将它作为与自由主义相对的另一面提出。社群主义是在针砭西方文明高度发展而道德却日趋腐败的自由主义社会现状中发展起来的。根据麦金泰尔（MacInyre）的观察，当代自由主义社会最大的问题在于道德的混乱与纷争，而这个问题源于自由主义主张所有的道德和价值判断都不过是纯粹个人偏好或是情感、态度的表达，缺乏一个客观的道德判断标准。^[22]这成为现代社会道德困境的根源。社群论者认为，自由主义的公民观在鼓励公民独立自由的同时，忽视了人类在社群中生活的现实。社群是公民生活的共同体，是在公民与国家之间公共领域中活动的依托。国家是力量强大的，以公民一己之力难以与国家力量抗衡，需要公民联合起来，才能维护群体的共同利益。它要求社会成员不仅努力维护自身权利不受侵犯，并且在他人的权利受到侵犯时，也能团结一致，共同维护公民权利。一个人的权利就是全体公民的权利，社群主义内在地要求公民将个人视为群体中不可缺少的一分子，对他人怀有同情、关爱、怜悯之心，共同追求“共善”的生活。社群主义者还认为，共和主义过于强调集体利益而忽视公民权利的倾向是与公民独立自主的身份不相符的，实现公共利益最终也是为了达成每个公民的自由和独立。因此，社群主义最关注的不是公民权利或者公民责任，而是实现权责一致所必需的公民认同和公民德行。公民认同是保障公民身份的前提，公民德行是实现公民身份的依托，公民行为才是体现公民身份的具体方式^[23]。社群主义着眼于社会成员以共同生活的环境为背景，以公民组织为依托，以公共利益为目标，强调加强社会实践，培养对社群具有公共认同感，积极参与公共生活的公民。

社群主义公民教育除了要让学生对其所属的社群产生认同感和归属感外，最重要的任务便是培养社群生活所需的公民德行。但是在价值多元的社会背景下，应该培养哪一种道德？对此，麦金泰尔指出，我们的目的不是在灌输具体的道德条款，而是培养有卓越德行的人，即培养公民具有完整的道德特质。因而，社群主义公民教育重视整体道德人格的养成，认为一个人如果具有仁慈的德行，那么他在日常生活中就会习惯地从事仁慈的行为。^[24]社群主义公民教育主要包含两个方面，一是以社群成员共同生活的文化背景为基础，培养公民对其所属社会群体的认同感和归属感，体会到自己在群体中的地位、权利和责任。二是强调以实践为主的公民教育理念，培养社群生活所需的公民德行。社群主义者非常重视服务学习，倡导让学生在社会实践的互动中学习。因格斯贝（Ingalsbee）在其课堂教学中运用团体共同活动开展社群主义公民教育后，认为带有实证研究的团体活动是一种很有力的教学方法，它促进学生去了解、感受所处环境中存在的问题，并进行思考和实践。^[25]通过对社群共同活动的参与，学生自然产生对社群的认同和关心，产生负责任的动机，并愿意实践作为公民的身份。^[26]

（4）多元主义公民教育思想

多元主义的产生可追溯到托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）和约翰·洛克（John Locke）等17世纪社会契约理论家的著作中，在19世纪末20世纪初发展起来，全球化进程加快了多元主义思想的发展，使之成为当代政治哲学或族群理论中极为重要的一种观点。传统的自由主义、共和主义和社群主义的公民资质论，虽然反映出个人自由与共同责任、社群福祉等不同取向，但基本上都预设了同质性的前提。因此多元文化主义提出“差异”的概念，并要求解决族群的差异和不平等，承认不同族群文化的权利与尊严。为了纠正自由主义、共和主义、社群主义所呈现的同质性、普遍性所造成的族群不平等，多元文化论者提出要尊重各种独特的生活方式，肯定族群差异的价值，并且要扩大差异族群发言的空间，公共政策的制定要充分考虑差异族群。^[27]归纳起来，多元文化主义有三方面的内涵，一是呈现多元的文化样貌；二是追求积极的差异性对待，并非一视同仁的消极式平等；三是强调行动的积极展开。多元文化公民教育强调，承认、理解和尊重是现代公民适应全球化发展的基本要求。它主张民主不只是通过国家这个唯一的权力中心来实现的，而是由社会中的许多团体来共同实现的，是众多团体共同参与政治决策的过程。

多元主义公民教育的基本理念是：人类社会存在多种不同的价值理念和对于良善生活的价值追求，某些相互冲突的人类衍生方式有各自的理据，其中一些在价值上无法比较。多元主义者认为，自由不是人类追求的唯一价值，正义、幸福等终极价值高于自由。因此，在不同的文化背景下，每个社会群体都有维持其独特的价值认同、享有其文化特质的权利。多元主义公民教育旨在帮助学生认识人类生存世界的多样性及人类价值追求的多元化，辨别各种文化现象是否具有与人类终极追求相符合的价值理念。^[28]只要与人类社会的公平正义、和谐幸福等终极追求相一致，公民既可以在多种价值中自由地采纳其中一种，也可以自由地形成自己的生活理念。多元主义公民教育引导学生形成多元文化价值观，即不同民族拥有自身的文化和生活方式并非不完美的表现，恰恰相反，这正是人类能以不同生活方式和价值追求共存的标志。^[29]多元化的价值理念之间不可避免会发生冲突，坚持一种价值并不意味着削弱另一种价值。多元主义者坚持对于文化冲突采取中立的态度，平等地对待每一种文化，而不是将一种文化凌驾于另一种之上，因为任何单一或复合的价值都不具有理性和道德的特点。多元主义公民教育旨在培养具有全球视野，尊重和包容各民族文化特点，具备全球事务处理能力的世界公民。因此，公民教育关注全球议题，通过对保护各民族的文化遗产、共同关心全球贫困儿童、保护全球生态环境、防治全球性传染病等问题的分析和争论，培养学生的全球意识和跨文化适应能力。经历了几个世纪的发展演变，带着不同时代的烙印，各种公民教育思想呈现出截然不同的特点。自由主义公民教育思想的兴起是为摆脱封建传统对人性的压抑与束缚，倡导个人的独立与尊严。它注重个人的自决能力，在政治社会变迁，民主理念、公民文化尚未成熟之际，这种思想有助于建立一个民主自由的公民社会。但是自由主义泛滥也导致个体对社会的疏离、对政治的冷漠，以及犯罪、吸毒等社会问题。共和主义强调公众利益高于私人利益，注重养成公民德行以维护社群利益。但在一定程度上，它忽视了公民权利的达成。社群主义公民教育理论是在深刻反省和批判自由主义理论，传承共和主义某些理论的基础上形成的。它强调社群关系、社群认同感和归属感对个人存在的重要意义，重视维护社区公益的公民德行。但社群主义对整体的道德人格养成和公民行为完全出于良善动机的追求显得过于理想化。多元文化论强调尊重差异，保障不同国家和民族的文化能在全球化社会中和平共存，使全人类合作解决共同面临的环境恶化、贫富差异、经济发展等世界性难题。多元主义相对于自由主义、共和主义、社群主义的同质性假设是一种进步，也符合全球化趋势，但目前仍缺乏具体实践。

多样化的公民教育思想为公民教育实践提供了坚实的理论基础，但公民教育并非只是一项学术活动，它还是国家执政理念的反映，是国家对其社会成员进行政治社会化和道德社会化的过程。公民教育政策是连接公民教育理论与实践的桥梁，具体引导着公民教育的实施。公民教育必须按照国家政策的指引开展，不能逾越国家政策规定的范畴。

（四）公民教育政策

1.公民教育政策的起源与发展

公民教育政策的诞生与西方资本主义制度的确立是相伴而行的。世界上最早的公民教育政策可追溯到1793年法国在制定《公共教育法》时，把资产阶级革命的纲领性文件——《人权宣言》和宪法列为中小学生“绝对必需的基本知识内容”。进而，1881年法国第三共和国颁布实施《费里法案》，在公立学校开设公民教育课。

英国、法国、美国等欧美国家有不同的公民教育政策历史渊源和发展历程，但都形成了学校公民教育的传统。英国具有深厚的公民教育制度文化，其民主制度本身就具有公民教育的功能，在宏观层面发挥着公民教育的作用；学校教育的民主化发展规定了学校教育的整体生活，在中观层面上起到了公民教育的作用；学校教育的多门学科包含公民教育的性质，因而在微观层面上具有公民教育因素。英国现行的公民教育政策主要有1990年的《课程指导8：公民教育》、1988年的《教育法》以及1999年修订后实施的“全国统一课程”等。法国是现代公民教育的首创国，公民教育在国民教育体系中具有至高无上的地位。法国公民教育由国家统管，制定统一的标准，设置课程年限、大纲，规定教材及参考资料，目标是把学生培养成为既有社会责任心，又能行使自己公民权利的理想的社会公民。法国现行的公民教育政策主要有1989年的《教育指导法案》和2000年的《公民、法律和社会教育》课程教学大纲。美国公民教育政策以传统的政治文化做背景，有丰富的现代公民教育理论研究做支撑。美国对公民教育的理解源自民主社会中关于自治政府的概念。1863年，林肯（Lincoln）总统在其著名的《葛底斯堡演说》中提出“民有、民治、民享”政府的理想。美国公民教育政策的使命是：增强公民参与民主的治理能力，增进公民对立宪民主的价值与原则的认同。美国现行的公民教育政策主要有1991年颁布的《公民教育大纲》和1994年颁布的《公民学与政府》全国课程标准。

日本、新加坡等一些亚洲国家在二战后进行民主化改革或者在推进社会现代化的过程中，也逐步形成了现代公民教育政策。日本公民教育政策以战后民主化改革中推行的“社会科”为实施框架，以传统历史文化中“道德为主”的价值取向为基调。日本公民教育强调建设国家、社会，鼓励公民积极主动参与国家与社会事务，体现出强烈的国家意志。日本现行的主要公民教育政策有1998年的《教学大纲》（“学习指导要领”）和2001年修订的《学习教育法》《社会教育法》等。新加坡的公民教育具有集东西方文化于一体、与多元化民族、多元化社会相适应的特点。新加坡政府于1991年公布了《共同价值观白皮书》，提出了“国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；关怀扶持，尊重个人；求同存异，协商共识；种族和谐，宗教宽容”的共同价值观。从这个共同价值观出发，新加坡形成了培养身心健全的个人，使他具有强烈的道德意识，良好的人际关系，同时能对社会作贡献的教育目标。新加坡现行的主要公民教育政策包括1990年的“学生社区服务计划”和1991年的《公民与道德教育大纲》。

20世纪八九十年代至21世纪初，欧美主要国家和亚洲部分国家形成了各具特色的完整的公民教育政策，主要表现形式有：教育法案、课程标准、教学大纲、教学指导等。这些政策对公民教育设置年限、基本范畴、课程名称、授课时数等做出了规定。

2.公民教育政策的基本特征

公民教育政策的基本特征包括：一是政治性。教育是为政治服务的，公民教育的政治功能更为明显和突出，因而，公民教育政策是为实现政党和政府在一定阶段的政治目标而制定的；二是价值倾向性。任何公共政策都是“价值涉入”的，公民教育政策的指导思想体现了执政党和政府的价值取向；三是层次性。有综合性政策与具体实施政策、中央政策与地方政策、法令性政策与部门规章等不同层次；四是阶段性。公民教育政策与社会背景、受众认可程度息息相关，在社会发展的不同阶段，公民教育政策体现出强烈的时代特征；五是多样性。社会需求和公民身份的多样性导致公民教育政策内容多样和表现形式的多样性特征；六是合法性。一切公布实施的公民教育政策都必须通过法律或行政程序取得相应的合法认可；七是权威性。只有政党及政府才能发布，凡经合法程序颁布实施的政策都应得到贯彻落实，并且下位政策从属于上位政策，先出台的政策听从于后出台的政策。八是强制性。公民教育从一开始就是国家行为，是国家机器的重要组成部分。公民教育政策一经颁布实施，就在实施范围内以国家强制力普遍执行。九是稳定性。为了便于受众理解、接受和执行，使公民教育得到顺利推进，公民教育政策应该保持相对稳定。

3.公民教育政策的主要功能

公民教育政策的功能就是政策对公民教育发挥的功效和作用。它通过政策的地位、结构、作用表现出来。公民教育政策围绕国家的公民教育目标设计，其基本功能包括导向功能、控制功能、协调功能和象征功能。

（1）导向功能

公民教育政策导向功能的表现之一是确定方向、规定目标。规定目标就是把整个社会生活，包括政治领域、经济领域、文化领域等所提出的复杂多样、相互冲突、漫无边际的目标群，经过梳理，纳入明晰、单向、统一、明确的轨道，使公民教育有序地开展。公民教育政策导向功能的另一个表现就是指导教育、统一认识、协调行动、因势利导。公民教育政策告诉人们，什么样的公民教育是政府倡导的，应该做的，什么样的公民教育是不提倡的，甚至禁止的，并且让人们明白为什么这样做而不是那样做，怎样才能做得更好。在我国，突出表现出导向功能的公民教育政策如中共中央《公民道德建设实施纲要》，它明确地提出了要提倡现代社会公民的道德教育，引导我国公民教育迈上新台阶。

（2）控制功能

公民教育政策的控制功能是政策对公民教育发展起制约或促进作用。公民教育政策的出台是为了解决一定的社会问题、教育问题，或者是为了预防特定社会问题的发生，政策制定者在政策上对所希望发生的公民教育行为予以鼓励，对不希望发生的公民教育行为予以惩罚，从而实现对公民教育的控制。公民教育政策的控制功能有直接控制和间接控制两种形式，例如，2004年我国颁布的《小学生日常行为规范（修订）》，明确规定“不骂人，不打架。到他人房间先敲门，经允许再进入，不随意翻动别人的物品，不打扰别人的工作、学习和休息”，这是对小学生公民教育的直接控制。又如，《中学班主任工作的暂行规定》指出，“对学生的思想认识问题，不要简单地批评压制，要循循善诱，以理服人”，通过规范班主任行为，对公民教育加以间接控制。

（3）协调功能

教育管理是一项复杂的活动，教育系统所需的资源均依赖其他系统提供，教育领域最重要的政策，如体制政策、人事政策、经费政策等分别依托发展改革部门、人事部门、财政部门共同制定，因此教育管理要协调的利益关系更多、更明显。只有协调好这些利益关系，公民教育才能顺利进行。公民教育政策首先要协调教育部门与社会政治组织，包括各党派、各社会团体之间的关系，如：宣传部、妇联、共青团等，他们都负有开展公民教育的职能，只有相互支持，才能协同推进公民教育。其次要协调教育部门与政府其他各部门的关系，比如，人事部门控制着教师队伍的编制设定、职称评定，财政部门控制着教育经费的预算与投入，必须获得他们的支持，公民教育才能获得人力、物力、财力的基本保障。这些性质各异、错综复杂的关系不能依靠长官意志和个人权威，而必须依靠政策的制度性约束。这一类的公民教育政策如中共中央、国务院《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，就是以中共中央、国务院的权威，调动各部门、各行业资源支持公民教育，协调各相关领域关系的基本政策。

（4）象征功能

公民教育政策的象征功能是指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果，主要发挥象征性作用。象征性功能不在于政策的实际作用，或者说制定者对它的期望并非要产生明确的效果。它仅仅在于提倡一种导向，其目的是影响公众的观念、认识和态度，例如，教育部《关于在大、中、小学全面开展廉洁教育的意见》就属于象征性政策。廉洁自律是针对拥有公权力和掌握公共资源分配权的人而言的，大、中、小学生还没有走上工作岗位，廉洁教育本质上就是一种公民诚信道德教育。因此，这一政策以其象征功能强调了廉洁的重要意义，也表明了这是政府努力的方向和目标。

（五）公民、公民教育与公民教育政策的内在联系

培育合格的现代公民是现代国家建立民主制度的需要。民主是大多数人向往的生活方式，但是，不少现代国家却为民主制度的建立付出了高昂的代价。民主制度面临的一个悖论就是：民主制度将权力交给公民，才能让公民在实践中提升公民意识和公民技能，形成公民文化，然而，缺乏教育和训练的公民如果不能适应和驾驭民主制度，将导致民主制度走回头路。^[30]驾驭民主制度的能力并不是天然形成的，而是在国家有意识地教育引导下逐步产生的。公民教育在人类发展的各种可能中，培育社会成员的某些潜能发展，如理性、技能、道德等，使其成为合格的现代公民，从而适应现代社会的民主制度。

公民教育是现代国家培育公民社会和实现民主政治理想的基础。公民教育旨在培育民主社会公民参与公共社会生活所必需的美德、知识以及技能，它在道德上优先于基础教育的其他目标。公民教育为公民参与有意识的社会再生产做准备，有意识的社会再生产不仅是公民教育的理想，也是民主政治的理想。公民教育提供了民主政治理想实现的基础，在这个基础之上，民主社会才能确保它的成年公民的公民自由和政治自由，并且不会把公民的福利或者民主社会的生存置于很大的险境。充分道德意义上的公民社会依赖于公民教育。为此，各国政府都将公民教育政策作为国家的根本教育政策，以具体明确的政策引导和规约公民教育。

公民教育政策通过引导、规制公民教育实践，从而发挥其对民主政治的重要推进作用。公民教育不仅为民主政治搭建了舞台，还在民主政治中扮演着关键的角色。一种理性的公民教育活动必然受到政策的正确指引，因而，公民教育政策不仅要在公民教育的理论流派中有所取舍，要协调多元利益主体的需求，并且公民教育政策不能脱离社会发展和公民意识的现实水平，必须基于社会现实，引导公民教育逐步接近教育理想和政治理想。在康德（Kant）看来，“一个教育理论的前景就是设置一个光辉的理想——尽管存在一些妨碍这一理想实现的困难，但我们一定不能把这一理想看做是异想天开，也不能把它诋毁为只是一个美梦。”^[31]公民教育政策就是将公民教育理论运用于公民教育实践使之不断接近理想状态的措施和手段。