行政管理改革与创新

深化行政管理体制改革，是推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新。党的十七届二中全会通过了《中共中央关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，进一步强调政府要加快转变职能，深化行政管理体制改革。

我国自1982年以来进行的以机构改革和职能转变为主要内容的行政管理体制改革，已经取得了显著成效。但由于行政管理体制改革是一项极为复杂的系统工程，受客观环境的影响和条件的制约，现行行政管理体制仍然带有阶段性和过渡性的特点，还存在着不少问题。具体表现为：（1）政府职能转变没有完全到位，政府管理越位、缺位和错位现象依然存在；（2）政府组织机构及其权力、职责的配置不尽科学，职能交叉没有得到根本解决，条块关系没有理顺；（3）机构设置仍然存在着一定的随意性，定编定岗缺少法律的硬约束；（4）行政程序和行政行为不规范，依法行政、依法办事能力和水平有待提高；（5）政府管理方式和管理手段较落后，行政透明度与行政效率不高，形式主义和文山会海现象比较严重；（6）行政成本高，财政负担重，预算缺乏约束。这些问题日益成为影响社会主义市场经济和社会生产力进一步发展的障碍。因此，深化行政管理体制改革，加大政府管理体制的创新力度，已成为各级政府迎接新挑战、保持经济又好又快发展、维护社会稳定、推进各项事业发展的一项重要任务。

一 政府创新的目标、途径与任务

（一）政府创新的目标

政府创新是深化行政管理体制改革的新思路。胡锦涛总书记在中央政治局第四次集体学习时指出，“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制”。所谓政府创新就是探索政府体制运转的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑战。政府创新在内涵上主要体现为理论层面政府创新、体制层面政府创新和技术层面政府创新。

这一目标要求，政府创新要使政府置于法治之下，市场之外，阳光之中。

这一目标要求，政府创新要按照精简、统一、效能相统一的原则和决策、执行、监督既适当分开又相互协调的要求，继续推进政府机构改革，进一步转变政府职能，改进管理方式。

这一目标要求，政府创新应建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，以确保权为民所用，利为民所谋。

这一目标还要求，适应行政法治的需要，政府应加快制定行政程序法，实现我国行政管理的公开化、程序化，为建立公正透明、廉洁高效的行政管理体制提供立法保障。

（二）政府创新的途径

为实现党的十七大提出的政府创新目标，必须进行全方位、多层次、宽领域的政府创新。具体来说，政府创新的主要途径有三：一是理顺政府与市场的关系，做到更多的市场、更小更有效的政府；二是完善政治与行政的关系，包括完善政党与政府、行政与立法和司法、中央与地方之间的关系；三是以建设电子政务为中心，强化信息技术的运用。

（1）理顺政府与市场的关系。需要实现五种创新：一是从封闭政府走向开放政府。政府不仅要做到政府决策过程的公开，还要做到政策执行过程的公开。二是从无限政府走向有限政府。在政府行政和社会自治之间的边界划分上，应始终坚持社会自治范围最大化、政府行政范围最小化的原则，把行政局限于弥补“社会不能”和“市场失灵”的职能定位上。三是从集权政府走向分权政府。改变传统的以单方性、强制性等为主要特征，以进出管制、投资管制、价格管制、收费管制等为主要方式的行政管理模式和管理结构，建立以公民深度参与、透明度高、程序法定、责任明确、救济周全等为主要特征，以放松管制、加强引导、鼓励竞争、保护合法权益等为主要目的的行政管理模式。四是从人治政府走向法治政府。政府在制定行政法规等规范性文件时，既要与上一位阶的法规相一致，又要与我国参加的国际条约、协议和规则相一致；政府具体的管理活动必须遵循法的实体与程序规定，遵循法的原则与精神，不失职、不越权、不滥用权力，同时政府应对其违法行为承担法律责任。五是从管制政府走向服务政府。政府要利用法律手段，并运用汇率、税率、利率等经济杠杆，统筹规划、信息引导，为企业和社会提供服务并进行监督检查，以使企业和社会获得充分的生产经营自主权与自谋发展权；此外，政府还应负有设立咨询点、进行咨询答复和提供相应信息资料及履行通报的义务等。

（2）完善政治与行政的关系。需要从体制层面实现如下三方面创新：一是完善政党与政府之间的关系；二是完善行政与立法和司法之间的关系；三是完善中央与地方之间的关系。

首先，完善政党与政府之间的关系，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法行政有机统一起来。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。为此，要改革和完善党的领导方式与执政方式，改革和完善决策机制，深化行政管理体制改革，推进司法体制改革，深化干部人事制度改革，加强对权力的制约和监督，维护社会稳定。

其次，完善行政与立法和司法之间的关系，要坚持和完善人民代表大会制度，保证立法和决策更好地体现人民的意志；丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，健全民主制度，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，尊重和保障人权；坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，加强同民主党派合作共事，保证人民政协发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用。

要进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。

完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。特别是要加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败。

再次，完善中央与地方之间的关系，转变传统上认为理顺中央与地方的关系就是权力下放、扩大地方政府的自主权这一认识。在我国现阶段，权力下放必须是有前提条件的，这个前提条件就是，必须维护强势政府，强化中央的统一领导，维护中央的绝对权威。发展经济、完善市场经济体制，同时为适应全球化和信息化的影响及入世的要求而进行的政府职能转变和政府创新，都需要一个强有力的中央政府和稳定的国际国内环境。

另一方面，扩大地方自主权并非只是扩大地方政府的权力，而是应包括扩大基层人民群众的民主权力和地方各级人民代表大会的权力，在此基础上，扩大地方政府在地方的行政管理权限，以便使其在法律的范围内，自主地管理地方的行政事务。同时，削弱地方政府干预微观领域经济活动的权力，促进市场经济的顺利发展。

（3）建设电子政务。电子政务即政务信息化建设，其最本质的内涵是运用计算机网络技术打破政府机关之间的组织界限，改变传统的经过层层关卡的书面审核的工作方式，使公众从不同渠道获得政府的信息服务，使政府机关之间、政府与社会各界之间通过网络进行沟通，同时向公众提供各种不同的服务选择。政务信息化建设可分为政府内网、全国政府专网、政府外网等三种类型网络的建设。具体操作如下。

首先，在全国政府系统内加速“三网一库”的建设。第一，普遍加速政府内网建设，大力推进网上办公。核心政务如公文、信息、档案、督查、值班等，必须尽快实现信息化和网络化。网上办公绝不是照搬现有工作流程和工作方式，而要体现创新的、科学的管理思想和管理方式，把规范的、创新的行政程序和工作方式固化到网上办公软件中，真正做到行政行为规范化、工作程序标准化、办公业务信息化。同时，要嵌入质量认证体系和绩效评估体系等监督考核程序，在政府内网上对公务员的工作绩效实行监督、考核和管理。这是政务信息化建设最基础的工作。第二，加速全国政府专网建设。第三，切实建好政府外网。一是要制定政府信息公开的标准，将政府职能、机构设置、办事程序、办事指南、法律法规等一些可以而且应该公开的信息在政府网站上发布，以便民利民；二要与公众沟通，提供交互式服务，比如设立市长信箱、市民留言板，接受网上信访等；三要创造条件实行网上办公，提供在线服务。

为保证三个网络之间的信息传递和组织机构的信息交换，应重视信息资源数据库建设，以构成信息交换中心，实现三网间的信息共享与信息交流。信息资源数据库的作用是负责共享政府办公业务信息资源，使政府行政管理、应急指挥和快速反应的能力进一步提高，高效率、高质量地进行宏观管理和科学决策。在政府信息资源开发利用方面，资源数据库的功能体现在建立政府信息资源管理体制及政府信息公开和面向社会服务制度，制定政府信息资源管理、信息采集、交换、公告、信息网络建设实施标准和信息库建设规范，建设一批能为政府主要业务工作和重大决策提供支持的数据库群，保证政府信息在政府机构内部实现畅通流转、充分共享。

其次，积极开展网上办公的探索。积极开展在政府专网或互联网上的网上办公，公开办事的程序、依据、时限等。可以是互联网受理，政府专网（内网）办理，再在互联网上公布办事结果。逐步拓展网上申报、审批、注册、年检、采购、配额、招标、纳税、招商、投诉、举报等服务。

再次，整合资源，信息共享。通过条块整合，将国务院各部门系统内的纵向专业网络与各级政府的横向网络整合到全国政府专网上，以发挥更大的效益。

（三）行政体制创新的主要任务

我国行政体制改革创新的主要任务可以用1234567来概括。一是明确“1个前提”，即行政体制改革就是要从与传统的计划经济相适应的政府行政转向与市场经济相适应的公共行政；二是要建立一个“2廉政府”，即廉洁与廉价的政府；三是政府职能转变要维护“3个安全”，即国家安全、市场安全和社会安全；四是政府必须履行“4项职责”，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；五是行政改革应掌握“5政重点”，即税政、财政、市政、民政、警政五政并举；六是政府管理要实现“6大转向”，即从权力本位转向权利本位，从管理本位转向治理本位，从全能本位转向有限本位，从规定本位转向规则本位，从指令本位转向指导本位，从审批本位转向监督本位；七是政府管理倡导“7个公共”，即公共政策的制定，公共秩序的维护，公共关系的发展，公共参与的鼓励，公共信息的传播，公共监督的实现，公共诚信的树立。

二 深化行政管理体制改革的重点

政府行政管理体制改革和机构改革的内容很多，改革的重点是要紧紧围绕政府职能转变这个主题，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。通过优化政府内部组织结构，解决机构重叠、职能交叉问题，打破部门分割状态，构建新的职能体系和协调运转机制。

当前，转变职能、增强政府的服务意识，是深化行政管理体制改革的关键。与历次改革不同的是，近期改革，从精简机构和人员转变为少量精简机构，主要为调整内部机制。由于国有企业问题尚未解决，证券市场、金融市场等发育不成熟，行政监督无法淡出，公共服务部门的改革刚刚开始，立法和司法监督无法替代行政控制对行政权力运行进行有效的监督，因此，此次行政管理体制和机构改革重点将转向如下领域：一是转变政府职能，继续减少微观管理职能，强化执法职能，进行综合执法改革，解决执法层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多重多头执法的问题。二是改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。三是依法规范中央和地方的职能和权限，理顺中央垂直管理部门和地方政府的关系，即条块关系。四是在企业改革的基础上推进事业单位管理体制的改革，实现政事分开，使现有的事业单位，或者恢复政府机构的身份，或者走向企业化改革，或者保留事业单位身份，但应与政府分开。五是进一步理顺政府决策、执行、监督之间的相互关系。政府改革应注重以下三个方面。

第一，在市场经济体制初步确立的情况下，未来的政府改革应在稳定机构和人员的基础上，重点放在政府内部管理效率的提高和政府职能的转变上，建立一个适度规模的“有效政府”。经过多次大规模的精简政府机构和人员的改革，我国政府规模已经基本适应市场经济发展的需要。但政府职能错位、缺位和越位现象仍比较严重，机构重叠、机制不顺、责任不清、效率不高仍是政府改革面临的主要问题。所谓要建立一个规模适度的有效政府，就是指要建立一个能有效提供公共产品和服务的政府。公共产品和服务除了国防和外交以外，主要包括与人民群众切身利益密切相关的基础设施建设、基础教育、医疗卫生、法律秩序、社会安全、社会福利和宏观经济政策等，这些产品和服务，主要的和基本的要由政府来提供，做不好就不能说是一个有效政府。

第二，大力推进公共部门的改革。主要是教育和医疗卫生系统的改革，需要掌握好分寸和节奏。提供基础教育与公共健康，是现代政府的主要职能之一。公共机构，特别是学校和医院，是党和政府向人民群众提供公共产品和服务的基本工具，涉及千家万户的日常基本生活需求，主要应由政府来办，以保证人民群众能上得起学，看得起病。社会主义公共机构改革的主要目标是安民、便民、利民和富民。随着经济的增长，这些不以营利为目标的公共机构是政府应该重点加强管理的部门，以使全体公民都能享受到经济增长所带来的实惠。公共机构改革的重点应坚持以“四个民主”为主要方向，即按照宪法和党的十六大、十七大确定的公共机构管理和改革原则在制度安排上落实到位，真正实现社会主义公共机构的“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”。国家要制定公共服务价格标准和监督措施，以提高效率和服务的有效性，使公共机构的工作人员公务员化，增强其使命感和责任感，以保证公共机构提供的公共产品和公共服务的质量与数量。

第三，高度重视政府人力资源开发与管理，为提高政府竞争力和政府效率、建立有效政府和减少政府腐败提供关键制度安排。这也是新时期我国政府改革的最大难点。全球化时代的政府竞争力，主要是由公务员的能力和素质决定的，特别是担任一定领导职务的公务员的素质。因此，选好人用好人就成为建立一个有效政府和为人民服务的政府的关键。

三 行政改革的方向——加快向服务型政府转变

（一）从优先于经济目标向经济目标与社会目标兼顾更多地优先于社会目标转变

（1）政府的主要职能应当转向公共服务。我国经济转轨时期，政府在发展经济中的作用是十分重要的。但是，市场经济发展到一定阶段，随着社会不确定因素的逐步增多，政府要强化其公共服务的职能。但是，现实情况是一些地方的政府部门经济建设的职能比较强，公共服务的职能相当薄弱。政府只有把自己的主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面，才能使社会发展与经济发展同步进行，才能够有效应对各类突发性公共事件。

（2）建立服务型政府是我国社会发展的重大任务。经济发展归根结底是为了人的发展，但是我国的公共卫生等社会事业发展严重滞后于经济发展。长期以来，我们虽然提出了经济与社会协调发展的目标，并把它作为重要方针之一，但在具体的实践中，却常常把社会事业发展摆到一个“配角”和“服务”的地位。改革要更多地关注民生问题，要把实现全体社会成员的公共利益、保证人们的健康和安全作为政府的主要职责。温家宝总理说得好，一个负责任的政府，必须时刻把人民的利益放在第一位。

（3）建立服务型政府是经济持续增长的保障。我国正处在经济转轨和社会转型的关键时期，各种社会利益关系的调整和社会重大问题的解决，是实现经济增长的重要前提。政府着力解决好失业问题、社会保障问题、社会秩序问题等，就会为经济的持续增长创造一个良好的社会环境。政府把自己的职能重心转向公共服务，也是经济持续增长对新阶段政府改革的基本要求。

（4）建立服务型政府是我国市场化改革进程的客观要求。我国社会主义市场化改革走到今天，已为建立服务型政府奠定了重要的和比较雄厚的基础。第一，市场经济的主体是企业，政府不应当、不必要，也不可能再充当经济建设的主体力量。第二，政府主导型的市场经济从国际经验看，大多是不成功的，日本也好，韩国也好，都为此付出了沉重代价。从政府主导型政府向市场主导型政府转变，是市场化改革的必然趋势。第三，政府是市场经济的服务者而不是领导者，政府的主要职责是创造市场经济发展的大环境，维护市场经济秩序，为经济发展提供有效的宏观调控。为此，从审批型政府向服务型政府转变，是一个需要尽快解决的重大问题。第四，政府不是国有企业的“婆婆”，也不能充当国有企业的“老板”，国有资产市场化是实现国有资产保值增值的正确途径。无论从哪一个方面说，我国的市场化改革都对建立服务型政府提出了一系列新的要求。

（二）从投资型财政体制向公共型财政体制转变

（1）我国现行财政体制存在结构性缺陷。目前，我国实行的仍是投资型财政体制。尽管这些年来加大了对社会发展方面的投入，但总体来说，投入的比例没有多大的改变，有的还有所减少，财政投资的大头仍然是竞争性行业，公益性投资偏少。另外，公共风险性的财政支出比例过小。

（2）建立公共型财政体制是政府履行公共服务职能的基础。我国实行社会主义制度，建立有效的社会保障制度，实行既符合基本经济制度，又有利于市场经济发展的社会福利政策，是政府应当而且必须向社会提供的最重要的公共产品。有效地调整收入分配关系，逐步解决农民和下岗失业工人的国民待遇问题，是经济发展、社会稳定的重大问题。因此，公共财政不仅是基于保障公共产品的制度安排，而且是政府有效提供公共服务、化解社会矛盾、减少社会风险、保持国家长治久安的制度基础。

（三）从封闭型行政体制向公开、透明的行政体制转变

（1）公民知情权是衡量民主政治的重要尺度。在现代社会，公共信息与每一个公民的利益直接相关，因而具有广泛的社会性。同时，公共信息又有极强的时间性，尤其是突发性事件的公共信息，稍事耽搁都会对社会造成不可估量的危害。因此，必须建立信息公开制度，让全社会及时了解公共信息，提高全社会应对各类突发性事件的能力。

（2）公开、透明是政府履行公共服务职能的本质要求。传统的行政体制在应对各类突发性事件和处理各类社会问题时，惯用“内紧外松”的处理方法。公共服务和公共产品是面对全社会的，是应当向全社会公开的。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障。

（3）只有在公开与透明中才有利于社会的参与和社会的监督。首先，政府的公共服务应当得到全社会的监督。公共服务的对象是社会、是老百姓。建立公开、透明的制度才能把政府的公共服务置于社会和老百姓的监督之中。其次，提供公共服务既是政府的主要职能，又是各类社会组织参与和发挥作用的重要领域。在建设现代开放社会的条件下，各类社会组织在社会事务中有着政府不可替代的重要作用，成为社会治理结构变革的中坚力量。强调政府在公共服务中的公开和透明，就是要打破传统体制下政府对公共事务的垄断，以鼓励和支持各类社会组织参与社会事务，并且发挥重要作用。

我国的改革开放走到今天，社会组织同政府、企业共同构成了现代社会结构的三大支柱。积极发展各种社会组织，既是社会发展的客观需要，又是政府有效履行公共服务职能的重要条件。

（四）从行政控制型体制向依法行政型体制转变

（1）加快公共服务的相关立法。我国的改革开放走到今天，无论是政府与社会的关系，还是政府与老百姓的关系、政府与市场的关系都发生了深刻的变化。从权力社会向能力社会的转变，从国家社会向公民社会的转变，从全能政府向有限政府的转变，从单向控制的行政体制向协商合作的管理体制转变，都是我国社会生活中正在发生和变化的事情。我国社会关系的日益深刻变化，已对公共服务的相关立法提出了迫切要求。加快公共服务的相关立法，不仅是政府职能转换的需要，更是社会生活对国家、对政府提出的现实要求。

（2）推进依法行政关键是以法律规范和约束政府与公务人员的行为。推进依法行政的一项重要任务，就是要从上至下加强政府官员的法律意识教育。与此同时，还要建立严格的法律问责制。不执行法律、违背法律而产生的各类严重失职和渎职的行政行为，都应当依法追究。在传统行政体制下，政府工作人员发生的各种行政违法问题，大都是采用行政手段去处理。这样，不了了之，甚至异地做官、异位做官都是常见的事。只有建立严格的法律追究制度，依法行政才能落到实处。因此，应当尽快将政府履行公共职能的范围、程序以及相关的措施都纳入制度化、法制化的轨道，建设法治政府。

（五）从条块分割的行政体制向统一、协调的行政体制转变

（1）打破条块分割的行政体制是建立服务型政府的重要条件。我国现行的条块分割行政体制存在种种弊端，相互推诿、相互扯皮、难以协调、反应迟钝、效率低下的问题比较严重，面对公共危机，阻碍有效及时的快速反应，不能迅速采取相关措施。

（2）建立统一、协调的行政体制是政府履行公共服务职能的重要保障。公共服务具有社会性、共同性的特点，需要各级政府依据相关法律和行政规定统一协调和处理，并且在发生各类突发性事件和遇到各类社会危机时具有法律授予的统一指挥权和协调权。在现行的行政体制下，不仅某些政治经济事务存在条块分割的问题，而且在教育、公共卫生、社会保障等诸多社会事务方面也存在着严重的条块分割问题。这说明，从中央到地方各级政府要有效地履行公共服务，必须彻底克服现行条块分割行政体制的严重弊端，严格实行公共服务的“属地管理”原则。

（3）改革条块分割的行政体制，重要的是明确划分中央与地方在公共服务方面的职权范围。依法明确界定中央与地方的职责权限，建立中央与地方的合理分权体制，是我国政府改革的重大任务。

我国是一个大国，各地方的情况差异很大。在保证中央政府统一领导下，应当充分赋予各地方处理和解决公共事务、应对突发性事件的事权，并且应当对此做出明确的法律规定。在这方面，我们还面临着一系列的改革课题。例如，中央政府和地方政府的事权划分问题，地方的立法权问题，干部的管理权限问题，公众对政府的监督问题等等。应当从我国的实际出发，理顺中央政府与地方政府的关系。

四 政府职能转变

面对全球化和信息化带来的新变化、新挑战、新机遇，世界各国政府都在争先恐后地推进本国全方位、多层次、宽领域的改革和发展，特别是政府的改革和发展。政府的改革和发展，首推职能转变与政府创新。

（一）政府职能转变的主要含义

政府职能是指政府的职责和功能。职责是静态的，功能是动态的。根据社会的发展和需求，政府的职责和功能都会发生变化。因此，所谓政府职能转变，就是指政府的职责和功能的变化、转换与发展。它包括五层含义。

其一，政府职能是发展变化的，不是一成不变的。不同社会形态国家的政府，其职能是不尽相同的；同一社会形态国家的不同时期的政府，其职能是有区别的；就是同一时期政府的两种基本职能的比重也是逐步倾斜、互为消长的。

其二，政府职能的转变，主要是指政府社会管理职能的转变。政府的阶级统治职能只存在一个强化和弱化的问题，关键是要转变政府的社会管理职能，实行政企分开、政社（社会组织）分开、政事（事业单位）分开。

其三，政府职能的转变，意味着政府管理权限的改变。要将属于地方的权力下放给地方，将经营权还给企业，将属于社会组织的权力分给社会，将事业单位的行政权力收回政府、管理权力放给单位。

其四，政府职能的转变，更重要的是指政府管理方式的转换。要变计划管理为市场管理，变单一管理为综合管理，变直接管理为间接管理，变指挥命令为调节服务，变管理为治理。

其五，政府职能的转变，实际上也是指政府能力的转换与提高。政府提高了制定切合实际的现代化政策，有效推行这种政策的能力，也就意味着政府职能发生了转变。

（二）政府创新促进政府职能转变的主要内容

通过政府创新促进政府职能转变应抓好以下六个方面的事情。

一是要切实做到政企分开，改变政府直接参与企业决策、经营的行为，引导企业发展。

二是要加快改变封闭了市场、束缚了企业发展的行政审批制，实行备案登记制。

三是建立良好的市场秩序。政府要努力塑造合格的市场主体，加快培育要素市场，积极发展市场中介组织；完善监管市场的各种经济指标体系，提高政府对市场的监管能力，加大政府对市场行为的监管力度，大力整顿市场经济秩序；加强对市场经济信息的收集、整理和分析，提高对市场经济预测的精确度；理顺我国市场经济各种利益主体的关系，建立统一开放、公平竞争、规范有序的中国市场体系。

四是健全政府的宏观经济调控政策体系，特别是要建立健全财政、金融政策体系和社会保障体系，完善各种经济调控手段，加强经济与社会可持续发展的协调，建立多渠道、多层次的社会利益协调机制。建立宏观经济调控政策体系就是从宏观经济政策体制上促使政府转换职能。

五是加强政府对涉外经济的调控和管理，建立风险防范机制，确保我国在对外开放过程中的经济安全。要进一步建立健全我国涉外经济法规体系，强化涉外法规的执行，并加大对涉外经济活动的监管力度，加强对涉外经济活动的引导，使其符合我国经济发展方向和目标；同时要建立我国经济安全指标体系，增强经济运行风险的预警能力，提高风险防范机制的运作效率，确保对外开放过程中我国经济发展的安全。

六是适应社会主义市场经济的要求，进一步完善我国的法律、法规、规则、程序、政策体系，强化政府职能部门的执法力度，加强社会公众对政府行为的监督，确保法律政策的统一实施；保持政府行为及经济政策具有高透明度、可预见性和稳定性；加强对政府行为的行政立法，规范行政权力，依法行政，从根本上避免政策行为的主观性和随意性；加强政府对现代经济管理人才的培养，提高公务员的整体素质，提高政府决策的科学性、民主性和行政效率，全面提高政府的管理能力。

五 行政改革价值取向

当代中国公共行政价值取向的重大变革主要体现在以下三个方面，它们交相策动，共同引致当代中国公共行政的价值变革，对于未来中国的行政发展和制度构建，具有重要的先导意义。

公开：从“暗箱行政”到“阳光行政”。近年来，随着互联网络的诞生和扩张，暗箱行政的技术基础和社会基础被逐渐颠覆。从技术基础来看，网络的快速信息传递大大加快了公众的信息反馈速度和政府对问题的回应速度，实现了公民和政府之间没有中间环节的直接沟通。从社会基础来看，网络化扩大了公民的政治参与，促进了公民社会的发育和壮大。因此，从暗箱行政到阳光行政的转变是大势所趋。从暗箱行政走向阳光行政，对于中国公共行政的未来发展具有极其重要的作用和意义。具体说来，阳光行政至少有以下意义：（1）政府如政绩突出，可以展示政府绩效，增强政府合法性；（2）政府如遇到问题或施政不当，可以借此袒露政府的苦衷和难处，获得公民的谅解；（3）利于公民监督和公民参与，实现公民的知情权，这是现代民主宪政的标志；（4）自我加压，促进政府廉洁增效；（5）信息公开，利于理顺部门关系。

责任：从非完全责任到完全责任。现代民主宪政政府必然是责任政府，责任政府指的是政府责任的内涵是完备的，是形成一种全面的政府责任体系。政府责任体系指政府责任的各种表现形式即各种责任现象所构成的有机整体。在政府管理活动中，责任作为一种政府管理方式，其表现形式包括许多方面。就主要内容看，可以分为宪法责任、政治责任、行政法律责任和行政道德责任。前三类是客观责任，它是由法律规定的；后一类是主观责任，它反映的是国家公务员的伦理自主性。这四类责任都是客观存在的，它们之间既相互区别，又相互渗透、相互影响、相互转化，从而形成一个具有内在联系的政府责任体系。

施政：从规制到治理。中国传统行政带有浓厚的“规制”色彩，主要表现为全能主义的施政方式。在规制盛行的全能主义行政体制中，政府职能极度膨胀，微观管理过多，宏观治理则过少，最终侵蚀了公民社会的成长基础，导致了社会的泛政治化。近年来，中国市场经济战略和基层民主自治的推进加快了国家与社会、政府与公民的二元分化，公民社会的自治能力有了较大提高。在这种背景下，公共行政的施政理念逐步由规制转变为治理。所谓治理，是指充分尊重和相信公民社会的自组织和自管理能力，依靠国家与社会、政府与公民的良好合作来施政，其目的在于公共利益的最大化。

六 行政改革理念

中国政府现有的不少管理理念是在计划经济体制下形成的，与社会主义市场经济体制和民主政治的原则是不相符合，甚至矛盾冲突的。只有全面创新中国政府的理念，才有可能为创新中国政府的管理体制、管理行为、管理方法和管理技术，提供一个正确的价值导向和巨大的创新动力。这些新理念包括以下几方面。

1.公共社会理念

所谓“公共社会”是指自治的社会经济文化领域，以及在社会经济文化领域中活动的规则化、组织化的社会团体组织系统。公共社会可分为国内公共社会和国际公共社会两种形式。与国家和政府的行政领域主要以强制性的政治法律手段调节各种关系不同，社会内部以自由、平等的契约关系来调节各种关系。

在计划经济下，中国基本上不存在具有相对独立和自治地位的公共社会，政府具有强烈的“国家”理念，而无“公共社会”理念。随着改革开放的进行，特别是实行社会主义市场经济以来，国内社会组织逐渐成长起来，而经济和信息全球化推动了国际公共社会也逐渐为政府所认识并接受。然而，对一个长期以“国家”理念来审视自己和社会的政府来说，社会发育速度比较缓慢，用自由平等的契约关系理念来调整国家与公共社会的关系、中国与国际公共社会的关系，还有很大的发展空间。世界贸易组织要求的遵守世贸组织的基本原则，其中所贯穿的两个基本精神就是“自由贸易”和“公平贸易”。实际上这两大精神是“公共社会”理念在国际经济关系中最重要的体现。所以，面对国际化、全球化的挑战，要提高政府的应战能力，就必须创新“公共社会”理念，并以这个新的理念为指导，构建其他一系列新理念，如政府有限理念、政府服务理念、政府公开理念、政府适度规制理念、政府效能理念等。

2.有限政府理念

“有限政府”理念与前述“公共社会”理念是密切相连的。既然成熟的“公共社会”是一个自治的主体，则政府必然是有限的。也就是说，政府的行为领域主要限于政治行政领域。“公共社会”的经济文化领域主要由公民和社会自治。政府对公民经济文化领域的管理必须遵循民主、自由、平等的契约关系规则，采取间接的宏观调控方式，而不是简单地采取政治行政手段进行直接的微观管理。

3.政府服务理念

这一理念要求政府的法律、法规和行为都必须贯彻服务精神和准则，而不是单纯的统治和管理。换句话说，“政府服务”理念要求政府一方面增加服务的数量，提高服务的质量，另一方面即使在行使统治和管理职能时，也要贯彻服务精神于统治和管理的始终，从而使我们的统治和管理显得较有人情味——顺应人性的内在要求。只有这样的政府才能赢得公民更多的衷心认同和自觉支持。这当然既有利于降低统治和管理成本，也有利于提高政府在公民心目中的声誉和威望。

4.政府公开理念

政府在不涉及国家安全和保密需要的前提下，不仅应增强其对内法律、法规和行为的透明度，而且应增强其对外法律、法规和行为的透明度。这不仅要求政府公开颁布其对内外法律、法规，减少内部掌握和实施的看不见的法律、法规，而且要求政府在执行法律、法规时的行为也须是公开、公平、公正并主动接受公民和社会组织，甚至外国公民和国际组织的监督。透明度的增强既可提高国内外公民与社会组织、政府和国家，甚至国际组织对中国政府的认同感，又可提高政府自身的运作效能。

5.政府适度规制理念

加入世贸组织之后，政府目前的大多数规制措施必然会被取消，但作为发展中国家，政府又有权保留一些规制措施。取消哪些规制措施，保留哪些规制措施，虽然大体上由世贸组织的协定规范和成员国之间的谈判商定，但政府在取消的速度和保留的领域的选择等方面也有相当程度的自主决策权。这里的关键问题是，在政府的规制与不规制之间找到一种为各方均能接受的平衡点，达成政府适度规制的状态。这样做，不仅对其他国家和地区是有益的，从长期来看，于我国政府自身也是有益的。原因在于，只有尽快适应WTO的共同规则，社会内部的市场化进程速度才有可能大大加快，社会现代化适应和抵御全球化浪潮冲击而来的负面效应的能力，把握和赢得全球化浪潮冲击而带来的正面效应的能力才有可能大大增强。

6.政府效能理念

世贸组织的一系列原则均是为了消除妨碍全球贸易自由化的障碍，提高全球市场的运作效能。与此相适应，政府的运作也应当是高效能的。而目前我国政府，特别是基层政府公共管理的成本过高，收益太低。这就要求政府一方面构筑一个分工合作、互补协调、合理布局、相互制衡的政府体制，特别应重新合理划分各级政府的事权范围，因地制宜地合理调整县（市）乡（镇）结构，建议取消某些地区的乡（镇）政府，强化县级政府，切实减轻基层组织和公民的财政负担；另一方面在政府运作时讲究“成本—收益分析”，使每级政府、每个部门和每个人员的职、责、权、利高度统一，加强政府公共财产的管理，进一步扩大政府采购制度的领域和范围，从而达到“投入—产出”的高效能。

七 行政改革动力

邓小平多次指出：机构改革是一场革命。机构改革既然是一场革命，那么革命的动力就是一个最根本的问题。在考察机构改革的动力时，可以发现，机构改革的社会动力是很强大的。这个动力主要来自两个方面：按照社会主义市场经济的要求，彻底转变政府职能，彻底实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；按照建立现代企业制度的要求，彻底摆脱行政部门的微观控制。改革开放是不可逆转的，只能前进，不能倒退。而要继续前进，没有机构改革和行政体制的改革是无论如何不行的，行政权力的各种弊端已经成为我们的主要障碍。来自社会的动力之所以强大，是因为当我们不能满足它的要求时，便要受到它的严重惩罚，而惩罚的方式便是经济和社会危机，这是任何人都无法抗拒的。党中央之所以发动一次又一次的行政改革战役，其背后就是这个动力在起作用。

由于在这场改革中国家机关本身就是改革的对象，也就是说是自己革自己的命，这就使得各级国家机关对于这场改革缺乏动力。由于自我革命的困难就在于要主动地放弃自己的既得权力和利益，也就是说，改革的要求和各级国家机关自身的利益发生了矛盾，行政改革所要求的转变职能、精简机构和编制，必然会对各级国家机关现有的权力和利益构成威胁。因此，在原有的权力框架之下，要想使它们真正转变职能，几乎是不可能的。我们可以看到，各级国家机关在改革大潮到来之后，表面上顺从和接受，把需要改掉的东西暂时隐藏起来，等到潮头过去之后，再偷偷地、改头换面地将它们恢复起来。这就是改革难度大的根源。

政府转变职能必须采取釜底抽薪的办法：一是割断行政权力与企业之间直接的管理和被管理的关系，同时大大加强政府提供“公共产品”的部门，即加强为市场提供规则监督检查的部门及其工作的力度。二是割断行政权力对各种物质资源的直接支配权，一切物质资源都进入市场（极少数有关国家安全的物质资源除外），完全由市场进行配置，政府的责任是监督市场配置的过程，不允许不正当竞争的存在。三是所有提供社会服务的部门都改变独家垄断的局面，建立起多家竞争的市场机制。四是坚决砍掉一些专业管理部门，从机构设置上保证割断政府对企业和物质资源的直接控制权力。五是坚决制止各国家机关的任何营利活动以及同各种营利活动或明或暗、直接或间接的联系。六是实行各单位的财政包干，并允许用减少人员的办法来提高工资等等。

要为各级国家机关注入改革的动力，并在注入动力之后努力培育这些动力。这也是一个非常重要的问题。所谓注入动力，首先是要使各级国家机关的领导在某方面失去利益的同时，在其他方面得到一定的利益补偿。因为离开了利益问题，也就谈不上动力问题。这种利益补偿主要有两个方面：一是工资的提高，二是荣誉感的增强。在人员大量裁减的基础上将工资提高是可能的，这将使留下来的人更加珍惜自己的职业。同时通过精神奖励使工作的责任感和职业道德有较大的提高，这样就会使改革在有可能留下的人们中间具有相当的动力，并使他们在改革之后的工作中也能有较高的工作质量。另一方面对于被精简的人员，帮助他们寻找新的职业，这也会使他们对改革有一定的动力。除了这些利益的补偿外，教育即思想灌输也是很重要的。这也是使人们获得动力不可或缺的途径。这方面的工作可以通过各种培训工作来实现。伴随着行政改革，特别是当我们真正把行政权力与对企业和各种物质资源的直接支配割断后，便应在公务员队伍中真正树立起他们是由纳税人养活，必须为纳税人服务的观念。而相应的政府官员也必须树立起他们是被选民选举出来的，必须对选民负责，为选民服务的观念。这些观念的转变应该是对官员进行为人民服务教育的基本内容。这方面的教育做好了也能为各级国家机关改革注入很强大的动力。

八 地方行政改革

（一）依法规范中央和地方的职能权限，理顺条块关系是地方行政改革的重要内容

长期以来，中央和地方的职能权限关系一直陷入“一放就乱，一乱就收，一收就死，一死就放”的怪圈。中央与地方的权限缺乏明确的法律规定，上下级行政机关之间的事权不清，导致权限不明，职能交叉，既影响了行政效率，也损害了行政职能的发挥。党的十六大提出必须按照既有利于国家政权的统一，又要充分调动中央和地方积极性的原则，依法明确划分中央与地方的行政管理权限，这是行政管理体制改革的一个新思路。

依法明确规定中央与地方的职责权限，包括中央政府的专有权、地方政府的专有权、中央政府与地方政府的共有权、禁止中央政府行使的权力，使中央与地方的权限划分有法可依。中央与地方合理分权体制应作为我国的一项基本政治制度和行政制度，用宪法的形式固定下来，非法定理由不得随意变更。要借鉴发达国家的有益做法，确定我国中央与地方关系的法定程序，依法维护中央与地方关系的基本结构和秩序，对违反者，要依法予以纠正。

在具体的职权划分上，凡属于中央政府职能范围，必须以国家作为整体来管理、决定的公共事务和重大事项，例如外交、国防、货币制造与发行、宏观经济调控、国家经济安全等，由中央政府统一管理或者垂直管理；凡属于地方政府职能范围的地区经济和社会发展相关的公共事务与事项，例如经济结构调整、城市管理、教育、科学、文化、卫生、体育等，由地方政府根据法律法规分级自主进行管理；与国家整体利益相关需中央统一管理但其任务需在地方执行的事务和事项，例如民政、人事、劳动、计划生育等，可由中央政府制定统一规范，由地方政府负责实施。从而真正实现中央与地方关系的法制化和制度化，依法规范中央和地方的行政程序，严格按照各自职能行使行政权力，有效克服上级政府对下级政府任意行令，下级政府对上级政府政令利则行、不利则避的问题。这样，既依法维护中央的权威，保证中央政府的统一管理，又赋予和保障地方政府充分的自主权；做到由“条条”管的事项，“块块”不要插手，由“块块”依法自主管理的事项，“条条”不要干预。

（二）地方机构改革要着眼于创新

首先，地方机构改革与民主政府的进程相适应。地方政府的机构改革，也需要与政治体制改革的基本框架联系起来，探讨政治与行政的基本框架。民主政治的形式是选举制度。目前，在地方政府中，乡镇级和县级人大代表的选举已经实行直接选举。在已经实现直接选举的情况下，地方政府可以开始加强民主政治责任制度的实践，使县政府领导班子承担更大的政治责任。地方政府政治责任制度，一是要保证县政府有足够的公共权威，二是要保证县政府能够承担切实的政治责任，三是要保证政策制度，尤其是政策执行的质量。因此，地方政府机构改革的直接目标可以主要是改善行政绩效，但也要与政治体制改革相适应，以完善公共行政政治权威基础和政治责任制度为目标，建设政治体制的基本框架。其具体措施是，进一步加强地方政府人大及其常委会对地方政府领导班子（县政府领导成员）的监督，并切实落实地方政府领导班子的个人责任以及集体责任。在最近10年里，许多地方发明了加强县级人大及其常委会对县级领导班子的监督措施，如工作评议制度。地方政府的机构改革，有必要进一步进行制度创新，使已经有的加强县政府领导班子政治责任的安排制度化，并进一步开拓加强其政治责任的制度安排。

其次，地方机构改革要注意因地制宜，以利增强地方发展的灵活性。比如就县级政府来说，应该进一步理顺与省、地、市政府的关系，并进一步理顺乡镇政府之间的关系。1998年，中央政府机构改革已经把100余项职能下放给了地方政府。省、地、市需要在过去分权改革的基础上进一步适当地把权力下放给县政府，县政府则需要在过去分权改革的基础上，把权力下放给乡镇，从而实现让下级政府来决定地方事务，由上级政府来解决具有整个辖区效应的事务，真正实现把决策权力落实在最小权力单位上。此外，地方政府机构改革还要注意进一步多样化。

最后，地方政府机构改革应与法治政府的进程相适应。以往，地方政府机构改革主要是一种行政行为，而不是一种法治行政行为。在条件成熟时，应该进一步修改地方组织法，由于县制比较稳定，建议制定地方政府组织法，规定地方政府机构设置的基本原则以及程序，在组织法里明确什么是必设的机构，什么是可以让各个县人大及其常委会自行决定设立的机构，并规定机构增设、减少、合并的法律程序。各个县可以根据本地的情况，由县级人大及其常委会制定地方政府组织法的实施细则，根据本地的情况，因地制宜，进一步细化。地方政府组织法及其本地县政府组织法的实施细则，可以成为地方政府机构设置、机构变更的宪章。这些规则不是由县政府所确立的，也不能由县政府轻易变更，否则就是违法行为。

九 降低行政成本

改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本是深化行政体制改革的重要内容。

受传统体制的影响，我国政府管理的成本意识淡薄，庞大的财政支出不仅影响了政府的形象，而且妨碍了政府行政效率的提高，与“三个代表”重要思想和科学发展观的要求不相适应。改革开放以来我国财政支出占GDP的比重在总量不断下降的同时，其中的行政支出却不断上升，行政管理支出的增长速度大大快于财政支出的增长速度。以往的机构改革，从机构数量上看确实是大减，但从财政供养人的数量上看并没有大的减少，从政府机关“精简掉的人员”只是转移到了事业编制的单位，仍然吃财政饭；如果从行政支出看，不仅没有压缩反而与日俱增。更严重的是，乡镇政府在国家编制规定外，还聘用了数百万编外工作人员，而他们全靠农民负担养活。如果再算上公款吃喝、公费旅游、公车私用及各项会议活动的铺张浪费，行政成本是相当惊人的。因此降低行政成本的问题，已经到了非痛下决心解决不可的时候，否则，政府职能转变和行政改革将会变得毫无意义。

党和国家提出了通过改进管理方式和推进电子政务来提高行政效率、降低行政成本的新思路。推行电子政务是适应信息化时代政府管理活动的需要。电子政务是政府管理方式的革命，其对政府管理的影响首先表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府利用现代信息技术和网络环境可以提高办公室工作效率和生产力，精简机构和人员，降低管理成本。同时，这种新的生产力工具的使用将不断改变政府管理结构和方式，重塑政府业务流程。而这种从管理工具的创新到管理结构再到管理方式的变革，将极大地改变现有政府的管理观念，最终将不可避免地建构出适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态。

十 加强行政改革的理论研究

我国目前面临着与西方国家相同的国际背景，处于经济全球化、信息化、市场化的大趋势，以及世界性的政府改革浪潮中。因此，分析研究西方政府改革运动及其理论，借鉴其理论、方法及模式中的合理因素，意义不言而喻。

新公共管理理论 20世纪90年代以来，西方发达国家以企业经营理念为基础，重新研究公共部门的管理方法，从而产生了新公共管理理论。新公共管理理论认为，公共部门在管理方法上，应最大限度地引进企业的经营方法，使得公共部门更加效率化、活性化。为了达到这一效果目标，应该赋予公共部门广泛的自主权，与此相关联的是实行“重视结果”和“说明责任”的一种责任模式。西方行政学家帕特里夏·格里尔概括了新公共管理的内涵：（1）公共服务组织的分散化；（2）对高级人员的雇佣实行有限任期的契约制，全面货币化激励；（3）公共服务的供给与生产分开；（4）强调降低成本；（5）从政策转向管理，转向重视绩效和评估的量化方法和效率标准。以上有关新公共管理的内涵，实际上是公共部门的“企业文化”现象。公共部门如果按照以上的方法来管理的话，可以说，它与私营企业的管理相近了。新公共管理理论的核心是企业化管理、加强竞争和市场导向，公共管理部门采纳私人企业的管理方法。可是，私营企业的经验和原则不一定完全适用于公共部门，需要研究的问题很多。新公共管理理论如何运用于公共部门，还需进一步研究。

公共选择理论 公共选择理论把分析政府行为效率以及寻找促使政府最有效工作的规则制约体系作为自己理论的最高目标，认为市场有局限性，常会失败，需要政府干预。然而政府的介入只是增加把事情办得更好的可能性，并不具有必然性。选民与政治家的经济人特点及“政治市场”运行的特殊性，决定了政府机构工作的低效性，而且政府的公共政策也会发生偏差。再者，组成政府的政治个体的自利动机与理性决定了政府部门有一种内在的超编、超支倾向。此外，政府的介入还会导致寻租行为的出现，而寻租行为必然导致社会资源的浪费。可见公共选择理论是对非市场决策的经济研究，主题是政治的、行政的，如政府理论、选举规则、官僚制度等等，但方法却是经济学的。这是这一理论存在的根本缺陷。

政府“失败”理论 20世纪80年代以来，西方发达国家掀起了行政改革潮流，其理论背景是政府对市场的不正当干预，即政府“失败”。政府部门介入市场的根据是市场的失败。可是，政府部门的介入不一定能达到预期的目的，在产生“市场失败”的同时，“政府失败”也随之产生，而且“政府失败”比“市场失败”来得更深刻。如何把“政府失败”控制在最小范围，这是西方发达国家一直在探索的课题。

“代理”理论 “代理”理论是指人们的行动由当事者之间的契约来左右，一方的当事者委托另一方的当事者来代替自己完成工作，以这种关系的设定为前提来分析产生的各种问题。该理论中，委托另一方代替自己完成工作的叫做委托人，被委托人叫做代理人。与公共选择理论一样，“代理”理论也是设定双方都是以追求利己的利益为目的。

治理理论 20世纪90年代西方主要国家都面临经济全球化的挑战。在经历了“市场失败”和“政府失败”之后，西方国家都考虑以一种全新的模式来对公共行政活动进行改革，治理理论应运而生。治理理论对传统公共行政的最重要突破在于，它强调公共行政主体的多元化，除了政府以外，其他社会力量包括社团组织、企业，都可以承担公共行政职能。这样，公共行政的很多方面，就不再单纯由政府来完成，而可以通过政府与市场合作的治理方式来进行管理。实际上，治理理论是新公共行政理论的进一步深化。

重塑政府理论 该理论在“企业优于政府”的观念指导下，系统地总结了美国各级政府近二三十年来以企业家精神改革政府的实践，提出了重塑政府的基本原则：政府应实行一种把政策制定（掌舵）同服务社会（划桨）分开的体制；政府不应控制公共服务，而应授权社区实施公共服务，鼓励民众关心并参与公共事务；政府应是竞争型而非垄断型的政府；政府必须具有创造性和使命感，改变过去那种只会照章办事的官僚习气；政府必须讲求实效；政府活动的目的是满足民众的需要，而不是官僚政治的需要；政府的组织形式应从集权走向分权；政府要以市场为导向，引进市场机制，改善公共服务。

无缝隙政府理论 无缝隙政府是一种以顾客导向、竞争导向、结果导向为核心价值的灵活组织。无缝隙政府一切以顾客为中心、为导向，它强调对顾客进行面对面服务，即政府中的工作人员直接与最终用户接触，提供充分的信息，尽力为顾客提供各种方便，使购买和使用公共产品和服务的过程尽量简单、快速，以减少顾客在这一过程中金钱、时间、体力、精力的消耗以及随之而来的风险，从而使顾客成本最小化，提高顾客的满意度。与此同时，无缝隙政府在为顾客服务的过程中提倡顾客参与。在公共产品与服务的提供不能很好地满足顾客的特定需求时，为了保障公共产品与服务的质量，需要顾客的积极参与。在这里，顾客的角色并不只是公共产品和服务的购买者与使用者，更是公共产品与服务的生产协作者。顾客与公共部门的合作，带来了双赢的结果，有助于社会效益的提升。

这些理论对我国行政管理体制改革创新有一定的借鉴价值，但是绝对不能照抄照搬。

（课题组名单：组长：高小平；成员：薛澜、李琪、靳江好、沈荣华、蔡放波、胡仙芝；主要执笔人：蔡放波、靳江好）