第一章 主体
案例一 行政主体资格
——行政机关在行政程序和行政诉讼中的主体资格
万凌寒 [1]
行政主体是参加行政法律关系，依法拥有行政职权，以自己名义行使行政职权，并能独立为自己的行政行为产生的后果，承担相应法律责任的国家行政机关或社会组织。本章主要涉及行政机关在行政程序和行政诉讼中的主体资格。
案情回顾
（一）卫全接连两次向国土部门申请相同内容的信息公开申请，行政机关作出两次内容相同的信息公开答复，复议机关和法院如何进行审查
2016年1月1日，卫全向市国土局顺利分局提交政府信息公开申请，申请获取的信息名称是：顺利县成功公司的国用（证）字第001号土地证。在信息公开申请表的特征描述一栏里，卫全填写了顺利县成功公司，国用（证）字第001号土地证的出让合同、出让金发票复印件。市国土局顺利分局于当日就向卫全出具了登记回执，并受理了卫全的申请。2016年1月18日，市国土局顺利分局作出（2016）第001号《政府信息答复告知书》，加盖了顺利分局的公章，并现场向卫全进行了送达。
这个案例的第一次答复是：经查，您所查询信息，本机关不存在。根据《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定，现告知您要求公开的政府信息本机关不存在。您申请公开顺利县成功公司的国用（证）字第001号土地证的出让合同、出让金发票复印件。经查阅该土地的历史档案，该宗土地不是国有出让土地，因此没有出让合同、出让金发票，您要求公开的政府信息不存在。
卫全收到这份答复后，显然是不满意的，向市政府提起了行政复议，先告诉大家结果，市政府最终撤销了这份答复告知书。虽然打赢了这场官司，但卫全并没有因此而获得他想要的政府信息。于是他再次向国土部门提起了政府信息公开申请，申请获取的信息内容与上一次完全一致，唯一不一样的是，在这一次申请中，卫全是向市国土局提出的申请。市国土局收到了卫全的申请后，将这份申请交给顺利分局进行办理和答复。而顺利分局收到转办材料后，发现卫全的这次申请与上一次申请内容完全一致，于是再次作出了与上次答复内容同样一致的政府信息公开答复。随后，将这份答复呈交给市国土局。市国土局经过审查，认为答复内容没有问题。于是，将这份答复加盖了市国土局的公章，向卫全进行了送达。卫全收到答复后，向法院提起了行政诉讼，这一次，法院判决驳回了卫全的诉讼请求。
那么同样两次内容相同的信息公开申请，行政机关作出了两份内容相同的答复，为什么复议机关和法院的裁判结果不一样？下面我们来介绍一下这两个案件的审理过程。
（二）审理过程
我们先来看看行政复议程序中的第一次答复：
在行政复议程序中，申请人卫全诉称，他提交了相关信息的资料、坐标位置等详细信息，但顺利分局没有按照其申请公开的内容依法予以公开，侵犯了他的合法权益。于是提起行政复议，请求撤销顺利分局作出的政府信息公开答复书，并要求顺利分局依法公开其所需要的信息。
被申请人市国土局辩称，其下属顺利分局收到卫全的政府信息公开申请后，查阅历史档案后发现，卫全申请公开的信息，涉及顺利县成功公司于2000年1月1日向顺利县政府提交《国家建设用地呈报表》，取得征地手续。2000年2月1日，成功公司取得《国家建设用地批准书附件》及供地手续。在档案中，没有查到卫全要求公开的“出让合同、出让金发票”。卫全的请求，没有事实依据和法律依据，请求驳回卫全的复议请求。
再来看看行政诉讼中的第二次答复：
卫全的诉讼请求和理由与行政复议案件中的申请内容完全一致，这里就不再重复叙述了。
被告市国土局在诉讼中答辩称：我局收到卫全的政府信息公开申请后，认为卫全的政府信息公开申请内容涉及其下属的顺利分局辖区范围，于是将卫全的申请转交给顺利分局办理。顺利分局经过查阅历史档案，没有查到卫全要求公开的“出让合同、出让金发票”，随后作出信息公开答复，并呈交我局。据此，我局作出了信息公开答复并依法进行了送达。卫全的诉讼请求没有事实依据和法律依据，请求法院判决驳回卫全的诉讼请求。
我们回到之前的那个问题，为什么同样的申请人、同样的申请内容和同样的被申请人和被告、同样的答复内容，复议机关和法院会作出不一样的裁判结果？通过卫全信息公开案的案情和审理过程的介绍，我们发现，在这两个案件中，有两个值得思考的问题：第一个问题，在第二次答复中，答复机关和行政诉讼中的被告均为市国土局。为什么在第一次答复中，答复机关是顺利分局，而复议程序中的被申请人却是市国土局呢？第二个问题，两个案件中作出政府信息公开答复的行政机关不同。作出第一次答复的行政机关是市国土局顺利分局，第二次答复中的作出机关是市国土局。这是不是就是造成复议结果和诉讼裁判结果不同的原因呢？
在对第一次答复的复议程序中，复议机关认为，顺利分局作为市国土局的派出机构，没有法律、法规、规章授权，无权以自己的名义对卫全的申请作出答复并加盖顺利分局公章，顺利分局的行为违反法律法规规定，因此，复议机关撤销了顺利分局作出的信息公开答复书。
在对第二次答复的行政诉讼程序中，法院认为，依据《政府信息公开条例》的规定，市国土局作为被申请信息公开的行政机关，具有依相对人的政府信息公开申请作出相关行政处理的法定职责。市国土局已经尽到了法定的查找、说明义务，作出的政府信息公开答复，符合法律规定，内容恰当。因此，法院判决驳回了卫全的诉讼请求。
法理分析
（一）复议程序中谁是被申请人？诉讼程序中谁是被告？
根据相关国土资源管理体系、信息公开的法律法规的规定，市辖区国土资源分局是市国土资源主管部门的派出机构。对于申请人的政府信息公开申请，区国土资源分局能否以自己的名义作出答复还是只能以市国土局的名义作出答复，法律法规、规章中的规定并不那么明确。
当此类行为发生复议或诉讼时，应该以谁为被申请人或者以谁为被告，是存在争议的。具体到本案中，如果法律法规、规章没有授权市辖区国土资源分局可以作出政府信息公开答复行为，当事人对此类行为不服提起复议，由于《行政复议法》对此类情况下，应以谁为被申请人没有规定，但从行政诉讼法及司法解释中对此类行为不服提起行政诉讼的规定来看，应以设立该派出机构的机关为被告。那么，此类行为应视为设立该派出机构的机关的行为，可将设立该派出机构的机关列为被申请人。这两个案件中，市政府以市国土局为被申请人作出复议决定，以及以市国土局为被告提起诉讼，就行政主体这个概念而言，两者之间是不存在矛盾的。
如果法律、法规、规章已经授权顺利分局可以作出信息公开答复的行为，根据《行政复议法》第十五条第一款第二项规定，本案应以市国土局顺利分局为被申请人，向市国土局或市政府提出复议申请，那么市政府以市国土局为被申请人作出复议决定，就存在被申请人主体资格错列的问题。
（二）顺利分局能否以自己的名义进行信息公开答复
在很多涉及国土资源相关的案例中，市辖区的国土资源分局都是以自己名义对相对人的申请作出答复，那么我们就会当然认为市辖区的国土资源分局，作为行政机关，当然有权作出上述行为。但是，在行政诉讼中，当必须明确市辖区的国土资源分局作出上述行为的职权来源时，发现法律法规、规章并没有直接授权其可以作出信息公开答复行为，再深入研究发现，在法律地位上，其实市辖区的国土资源分局只是市级国土资源部门的派出机构。
我们来看看，最高人民法院颁布的最新的司法解释是怎么规定的，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于《行政诉讼法》第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
通读条文内容，可以看出，行政机关的派出机构只有在法律、法规、规章授权的情况才可以以自己的名义作出行政行为，否则应认定为没有法定权限的无效行为。所以这两个案件中看似矛盾的地方就有了法律的解释，那就是现有法律法规、规章没有授权市辖区的国土分局在信息公开中可以作出相应答复的行政行为。
知识拓展
前面我们已经谈到，行政复议法对没有法律法规授权的行政机关以自己名义作出的行政行为，应以谁为被申请人，并没有明确规定。我们也谈到行政诉讼法和司法解释对此却有相应的规定。可见，确定行政行为的实施主体，以及谁是被申请人或者谁是适格被告，在行政复议、行政诉讼中，至关重要。下面我们说一说在现行的行政法体系中，行政主体的概念。
（一）行政主体的定义
什么是行政主体？简单地说，在中国行政法领域的行政主体，就是指具有国家行政权力，能以自己的名义从事行政行为，并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织。包括：行政机关、法律法规授权的组织以及受行政机关的委托从事行政管理工作的组织。
这些组织，具体来讲，可以分为以下三类：
第一类是中央机关，包括：国务院；国务院各部委；国务院直属机构，如工商总局、税务总局；国务院部委管辖的二级机构；国务院办事机构，如国务院办公厅。
第二类是地方机关，包括：省、县、乡（镇）三级地方人民政府；地方政府的派出机关，如街道办事处；地方政府职能部门。
第三类是其他行政主体，这里包括：职能部门设立的派出机构，如工商所、派出所；职能部门设立的经法律特别授权的内部机构，如日常生活中对违章停车进行行政处罚的交警大队；法律法规授权的组织。
（二）行政主体的特征
1.行政主体是一种组织集合体而不是个体，个人是不能成为行政主体的。因此，行政复议与行政诉讼中，公务员个人不能作为复议被申请人或被告，而只能由行政主体充当。
2.它依法拥有独立的行政职权。要么是宪法、组织法直接设定，要么是法律对有关组织进行授权。
3.能以自己的名义行使职权，实施国家行政管理活动。“以自己名义”是指能用自己的名称对外发布文件，能用自己的名称对外作出行政处罚、行政许可等处理决定。
4.能以自己的名义独立地承担行政行为所引起的法律后果，就是说，能由自己去充当行政复议的被申请人、行政诉讼的被告以及行政赔偿案件的赔偿义务机关。
可见，行政主体在行政程序中担负着重要角色，在行政诉讼中也不例外。在行政诉讼中，人民法院要对原告所诉的被告进行审查，确定适格的被告。下面我们谈一谈，行政诉讼案件中，也就是民告官案件中，法院是如何处理谁来做这个适格的“官”的。
普法提示
根据现行《行政诉讼法》的规定，行政诉讼中的被告应具备以下条件：第一，被告是国家行政机关或者是法律法规授权的组织；第二，被告是行政法律关系中的一方当事人；第三，被告必须是以自己的名义作出行政行为的行政主体。
《行政诉讼法》第二十六条作了明确的规定，在最新的司法解释中，也有更为详细的规定，通过这些规定，我们可以得出一个结论，那就是，当事人提起诉讼时，被告应当是明确的。
但在目前的司法环境下，有的当事人往往只知道到法院告状，却不知道应该告谁，或告的对象不对。为了使行政争议得到及时解决，在审判实践中，不同法院对被告不适格的做法不一样，通常的做法是裁定不予受理，或者驳回起诉。
1.对于在诉讼期间法院发现原告所诉的被告不适格时如何进行处理，行政审判实践中法院有严格的程序，对于符合立案条件的起诉，法院应当予以立案。在审判实践中，对于被告不适格的问题，法院有以下处理方式：
第一，追加被告。这种情形主要指，原告在起诉状中列明的被告不全，根据案情的需要应当追加相应的被告的，法院应当通知相应的行政机关参加诉讼。比如，在复议维持的复议双被告案件中，原告起诉时遗漏了原行政行为机关或者复议机关；又或者，原告对于两个或两个以上的行政机关作出的同一行政行为不服时，只将其中一个机关作为被告进行行政诉讼，法院应当追加其他共同作出该行为的机关参加诉讼，作为共同被告。
第二，减少被告。这种情况主要出现在，原告在起诉状中列明的多个被告中，有与被诉行政行为无关的机关，他就不应成为被告。法院应当通知原告减少不适格的被告。对于多个行政机关联合执法引发的行政诉讼，如果是由一个机关作出处罚，而原告坚持将联合执法的所有机关列为被告时，法院经过审查，能够排除与被诉行政行为没有关系的，应当通知原告减少不适格的被告，从而确认适格的被告。
第三，变更被告。这种情形主要发生在，受委托的组织行使行政职权引发的行政诉讼。根据行政诉讼法的规定，法律、法规授权作出行政行为的组织是被告。相反，说明某些非行政主体必须有法规以上的授权，方能作为。如果执法机关的执法权限属于规章以下授权的，那么委托机关应当作为被告。目前，受行政机关委托的种类很多，如公安、交通、卫生、防疫、规划、市容、工商等均有这种情况。不论受委托人是以自己的名义，又或者以委托人的名义作出行政行为时，后果都应当由委托人来承担。比如，某街道办事处对小白作出拆除违法建设决定，小白不服，以该街道办事处为被告向法院起诉，要求法院撤销该决定。经审查，该街道办事处的上述行为是受区政府的委托进行的，法院应通知小白更换适格被告，以区政府为被告进行诉讼。同时，变更被告的情形，还可能发生在行政机关的合并、撤销的情况中。行政机关依法合并或撤销，应当由承担义务的行政机关来承担责任。近年来，土地、房管、规划部门存在合并、分立、又合并的情况。其中，涉及相关部门的诉讼时，应当由分立或合并后的机关来承担其行政职责及权限。对于原告以合并或分立以前的机关为被告进行诉讼的，法院应当在审查之后，通知原告变更合并或分立之后的机关为被告。
2.通过上面的讲解，我们知道，不管提起什么诉讼，原告向法院起诉，应当指明具体的被告，否则，法院是不予受理的。诉讼中，以上情形的适格被告的变化是否需要征得原告的同意呢？
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条规定，原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告，而原告不同意变更的，裁定驳回起诉。可见“征得原告的同意”也是有底线的：
在错列被告的情况下，变更时，必须征得原告的同意。若原告坚持不变更时，可以认定被告的主体资格与所诉的具体行政行为不符，裁定驳回原告的起诉。
需要追加被告的情况下，应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但复议机关作为共同被告的除外。
需要减少被告的，若原告不同意法院的减少被告的意见时，法院不宜适用裁定的形式驳回起诉。原告在诉讼过程中依法享有处分其诉讼权利的自由，原告不同意减少被告，法院应当就原告所诉的行政行为与适格的被告进行审查，在明确被诉行政行为正确与否的前提下，在判决书中将为什么减少被告叙述清楚，讲明原告不同意减少被告于法无据的理由，在判决主文中首先明确维持或撤销或部分撤销或改变被诉行政行为，然后再驳回原告的该项诉讼请求。