二、“1978年体制”与国家治理模式

（一）“中国模式”语境下的国家治理的总体特征

有关“中国模式”的讨论，现在已不多见，但是毋庸置疑，有关中国模式问题的讨论，对于我们思索“1978年体制”乃至当前进行的中国的国家治理现代化改革都是非常必要的。以1978年的十一届三中全会为始端的中国改革开放直至中共十八大之间的三十多年，中国采取的公共政策可以表现为“经济国家”政策，而中国这一时期的国家治理模式应该是“经济国家”的建构模式，并在此基础之上确实实现了经济发展和巨大繁荣，因而“1978年体制”之下的国家治理模式，基本上实现了中国宏观公共政策所追求的终极目标。那么，成为创造这一在十亿以上人口大国实现经济发展现代化的人类发展史上奇迹基础的制度、体制、机制到底是什么，则是本节需要探讨的问题。

一般而言，我们可以将发展模式定义为有效实现发展目标的政策手段的组合方式。那么，中国已经推进了中国经济发展的国家治理模式应该可以称得上是一个较为成功的发展模式。虽然“中国模式”一词现在鲜为人们所使用，但如“中国道路”“中国特色社会主义”等用词，作为正式的意识形态话语，仍然继续存在。特别是在2012年的中共十八大政治报告等面世之后，诸如“道路自信”“理论自信”“制度自信”以及“文化自信”等表述，则更能确定正式的意识形态对中国国家治理基本模式的总体肯定。

一般来说，中共十一届三中全会使中国实现了向经济发展政策的基本转型，从而开始建立了“1978年体制”这一“经济国家”模式，并通过本章前文提到的坚持“党的领导”这一“政体”护持的社会主义国家基本属性的延续，以及本节看到的“分权型权威主义”国家治理模式的建构，中国迈向了实现工业化、现代化发展的“经济国家”历史阶段。这一阶段的总体特征主要表现为，一是新自由主义思想主导下的改革开放政策的实施，改革传统的计划经济管理方式，积极引入市场原理和竞争原理；二是采取和缓的国家统治方式，改革传统的一元化领导模式，开始强调法治和民主在国家治理中的作用；三是由此出现了最大动员型的国家和社会关系，最大限度地动员了政府（中央政府，特别是地方政府）、社会（包括传统的企事业单位在内的社会组织）、个人（公共部门和社会的广大成员），参与到经济发展之中。

与本章关于国家治理模式的探讨相关，这里需要注意的是，由于这是在从计划经济体制向市场经济体制转型过程中发生的，因此，对政府及其成员的动员则显得更为重要。这在一定程度上也体现在中国的行政学学科建设之中——即由传统的行政管理学向公共行政学乃至公共管理学变化的轨迹，实际上反映了中国的国家治理模式在这一阶段的发展变迁过程，并使其日渐成熟和稳定，具有非常强的象征意义。在此，需要回答“1978年体制”之下的中国国家治理模式的基本结构具有哪些特点的问题。本节主要从“双重的组织结构”“双重的分权结构”“双重的价值结构”“双重的效率结构”这四个方面来尝试加以回答。而如果从结论先行的方式预先设定这一讨论的结论，那么，“分权化”的形态或特征应该贯穿了这四个“双重”结构的始终。

（二）中国国家治理模式的四种结构

1．“双重”的组织结构

结合本章前述中国国家治理形象的特质探讨，中国国家治理模式特征中最具国别区分意义的内容，应该是中国特殊的政治结构——即与前述“国体”和“政体”二分论紧密联系的中华人民共和国成立以来长期形成的传统的党政体制，也就是党或执政党优越的“党治体制”——执政党-国家体制（一般简称为“党-国体制”）。

不过，同一般意义上我们对作为中国唯一执政党的中国共产党全面覆盖中国政治、国家以及社会整体的理解不同，“1978年”体制之下的“党国”国家治理方式，正如“国体”和“政体”二分论这一表述所展示的那样，经过改革开放以及20世纪80年代以来的国家治理改革等的洗礼，中国的国家治理结构呈现出了“党”和“国”的区分态势。这主要表现为，虽然中国仍然留存了“党”在重大政策决策权、干部管理人事权、整合意识形态的思想权、领导军队的统帅权等中国传统的国家治理特征，但是同时通过宪法结构的重新确立，作为国家重要实体的政府，也就是中国宪法规定的国家——具体表现为由宪法确定的多个国家机关构成的国家体——更鲜明地成为了对外具有代表性和对内具有合法性的基本中国国家载体。

而一般认为覆盖包括国家在内的对整个中国实施领导权的“党”的组织，并没有被包含在这一系列的国家机关之中，只是被笼统和概括性地描述在宪法序言中的政治话语里。因此，仅从宪法层面的观察来看，还是将“党”与“国”（国家）加以明确区别的，这也正是“1978年体制”之下的中国国家治理模式最具象征意义的关键特征所在，使中国的国家治理结构出现了“党”和“国”二元区分的样态。并且与改革开放前的严格强调党的一元化领导的传统国家治理模式相比，甚至可以将此理解为中国出现了“党”向“国”让权的分权意涵。即便我们关于中国的国家治理模式实际运行的探讨，如何强调“党”的领导和优越也不为过，但是这一中国体制或国家治理结构的微妙变化是绝对不应该简单看过的。

而正是在这一微妙、复杂的中国国家治理结构变幻之中，虽然宪法意义上的“党”、中国的体制意涵等需要被不断地追问，法治意义上的中国的国家治理问题可能也会遭遇严厉的拷问，但是正如我们在“党”和“国”二分论中看到的那样，实际上，即便在国家机关的组织安排上存在“党”与“国”的机关重叠、重合、差别等组织机构现象，但是同改革开放前传统的中国国家治理模式相比，在中国的改革开放政策实施过程中和巨大的经济社会发展中，不仅国家的组织和人员的权力行使及能力结构发生了变化，而且在法治和民主政治推进过程中，要求它不断以不同以往的国家治理逻辑和规则规范自己，因而促使国家具有了一定的自主性、排他性乃至理性化、中性化特征。同时，实行向国家赋权或分权化了的“党”仍然在中国的国家治理结构中处于领导或优越地位，“1978年体制”之下其最为显著的功用在于，通过实现向旨在推动中国经济发展的经济国家政策转型，在这一绝对目标之下中国长期出现了为实现经济国家目标而对包括“国家”在内的所有社会主体的最大动员。

这些，可能正是中国国家治理模式所具有的“党”和国家双重组织结构的最大功用所在，也是中国国家治理结构中“分权型权威主义”的一种形态。

2．“双重”的分权结构

“1978年体制”之下，不仅出现了以“党”和“国”双重组织结构为特征的中国国家治理结构中的“分权型权威主义”形态，与此同时，在中国国家治理结构的顶层政治机关和政府体系中，出现了更为明显的权力分立的分权形态。这一“双重”的分权结构，特别是后者，成为了中国推进“经济国家”政策实施的基本要素。这些都使中国在改革开放三十多年的长时段，通过在实际的国家治理中的党内、“国”内民主和分权的推进、公共部门中也导入竞争和市场原理加以管理等，由此还提升了从国家治理结构的顶层政治机关到末端组织的学习能力，甚至促进中国从“经济国家”政策向21世纪之后和今天的“福利国家”政策的政策转型，从而标志着中国完整经历了一个国家推动现代化进程的所有公共政策过程。

首先是中国国家治理结构中顶层政治机关出现的分权形态。这主要以胡鞍钢的“集体总统制”论说为代表，较为实际地揭示出“1978年体制”之下中国国家治理结构中顶层政治机关的分权型国家治理形态。而这一党政体制即党国体制之中的主要表现在中央层面的顶层政治机关的“集体总统制”，我们可以将其理解为国家治理结构中的顶层横向分权，以此严格地有别于改革开放之前毛泽东时代所表现的向单个政治领导人极度集权的国家治理形态。关于“集体总统制”的积极意义或比较政府研究意义上的优越性，胡鞍钢已经做了详尽描述，在此不再赘言。但是，与本章相关，“集体总统制”这一国家治理结构的变化之于“1978年体制”之下的“经济国家”政策目标的实现，它最为需要聚焦的关注点则在于，这种顶层统治形态营造了较为松缓的统治氛围，由于获得赋权的顶层政治主体在各自政治领导的政策领域保持了较高的自主性和能动性，并朝向长期持续稳定不变的“经济国家”政策的实现这一国家目标齐头并进发力，从而形成了本章前述的最大动员型的“经济国家”发展形态。

其次是表现在“1978年体制”之下的国家治理结构中的特别是中央与地方间的政府体系分权治理形态。正如中国的经济发展模式是“地方政府主导型经济发展模式”的研究结论所阐释的那样，地方和地方政府在中国经济取得长足发展中扮演了无法替代的角色，而我们可以将这一地方政府主导下的中国经济发展归因为国家治理结构中出现了较为显著的纵向分权形态。与上述中国最顶层政治机关横向分权形态的“集体总统制”不同，纵向分权政府体系中的地方政府则表现为“总统制”样态，即地方政府呈现决策权等政治权力向地方党的委员会书记相对集中的特点。那么，这一横向分权“集体总统制”和纵向分权“总统制”的交织和组合，在中国的“经济国家”政策目标长期较为恒定的前提之下，相反不仅凸显了地方政府的重要性和自主性以及主动参与政策实施的积极性，并且能使地方比较容易地在“总统制”下的集权领导状态中，获得实现经济发展目标的巨大绩效。

3．“双重”的价值结构

以上我们所看到的“1978年体制”之下的中国国家治理模式所具有的“双重”的组织结构和“双重”的分权结构特征，实际上已经引出了贯穿党与国家、政治与行政等的政治决策和政策实施过程中潜含的诸多价值结构要素。不过，结合旨在实现中国经济发展这一国家目标的“1978年体制”，我们需要关注的是那些可以直接促动或引爆中国发展繁荣的结构性价值要素的存在，当然，这主要与公共部门成员行为方式研究中的伦理规范相关。

“1978年体制”之下的中国国家治理模式，是建构在改革开放前的国家治理传统之上的。由于中国在这一国家治理模式的建构过程中，仍然延续了以党的领导为主要构成要件的中国社会主义国家的国家基本属性，因而强调“党”“国家”“集体”等绝对至上的价值观仍然被保留，“忠诚”“无私”等公共部门成员的伦理规范仍然是对进入公共部门的成员的最高要求。对这一价值或伦理规范实际遵行的程度如何，我们暂且不去评判，但在“1978年体制”之下，符合这些价值或伦理规范的公共部门成员的行为方式被作为“典型”或“模范”等长期宣传褒扬，确实使其构成了中国国家治理模式中价值结构的一端。我们对其是否也是中国经济发展的体制性源泉这一现实功用需要展开进一步的深入研究，即便如此，既然经济建设和快速发展成为了党政体制长期追求的国家目标，那么，服从于这一国家目标的“忠诚”“集体”的价值结构的存在本身则对本章而言就显得更为重要了。

这里我们需要进一步关注的是，除了上述“忠诚”“无私”“集体”等价值或伦理规范之外，“1978年体制”之下的中国国家治理模式中还存在不同以往的“另类”价值结构，从而构成了我们在这里需要深入思考的“双重”价值结构。这一另类的价值结构，应该说与上述传统的价值结构中突出的“无欲”“奉献”“精神”相反，更多地承认“权力”“权利”“利益”“物质”“金钱”的激励功用，实际上是一种将职务、晋升、荣誉、奖金、待遇等个人具体利益作为诱因而与改革绩效、经济发展绩效等对组织的贡献进行等价利益交换的公共部门人事管理机制或激励逻辑。这一利益诱因与组织贡献的利益交换机制所体现的价值结构，实际构成了“1978年体制”之下中国国家治理模式中价值结构的另一端。其最大功用无疑在于，在中国经济社会发展水平较为低下和用于经济发展的可利用资源缺乏的中国现代化建设初始条件下，通过对较为丰富和较为卓越的公共部门人力资源的有效动员，不仅促动中国出现了最大动员型的现代化发展模式，同时也使得“1978年体制”成为了投入和产出表现较好的效率型发展体制。

4．“双重”的效率结构

我们说“1978年体制”是一种效率型发展体制，这主要是由于“1978年体制”之下的国家治理模式所具有的以上三种“双重”结构促动产生或发挥的作用所致。同时，这一国家治理模式内含的效率结构仍然具有“双重”的特征。

首先，我们多次提到，“1978年体制”之下的中国的国家治理模式，并非是在打碎改革开放之前的国家治理模式而全新建构起来的。这在本章前文中的关于“双重”的组织结构、“双重”的价值结构等中，都能明确观察得到，这也就是“1978年体制”之下的中国国家治理模式所具有的低成本特征和低风险特征。而在对传统国家治理模式不进行根本性重构前提下的巨大中国经济发展和繁荣，我们应该认同其确实存在效率结构，或者已经构成了“1978年体制”之下的中国国家治理模式的效率结构。实际上，如果深入探讨的话，本章探讨过的试验式改革方式、分权型政府体系等都与改革开放前的传统国家治理模式有着千丝万缕的联系，“1978年体制”的形成本身更多地还需要在中国国家治理变迁的历史路径依赖中寻找其发展踪迹。

同时，在这里还需要关注的是，“1978年体制”之下的中国国家治理模式虽然具有很强的分权特点，但是，实质上并没有放弃之前“举国体制”的国家治理传统。在中国的“经济国家”建构和创造经济繁荣的发展过程中，“举国体制”确实发挥了与之前不同意义上的“效率”功效。这一国家治理模式所爆发出的经济学意义上的效率特征主要是：通过大规模的政治动员，最大限度地运用现有和有限的资金资源、人力资源以及知识资源等而创出最多的产出，实现了传统党政体制护持条件下的经济发展的成功功效。这里所说的效率型发展模式，更在于对改革或发展巨大成本和风险的减降或规避，当然也内含了最大动员型的经济发展特征和对传统国家统治或国家治理结构的部分解体或分解。其最终的结果，还表现为在中国出现了显著的个人、社会、公共部门的个体或集团利益的形成或固化，而如何撬动“1978年体制”之下的中国国家治理模式中业已形成的既得利益层，又成为了中共十八大后中国国家治理现代化改革的课题。