重点课题

落实党建工作责任制研究

汕头市委

按照省党建研究会《2015年度课题研究实施方案》的要求，我们组织了8名熟悉党建工作理论、具有丰富工作经验的同志组成课题组，围绕“落实党建工作责任制存在的问题及对策研究”这一子课题，以汕头市作为研究范本，采取问卷调查、案例分析、资料研究、实地调研、专题研讨、集体座谈、个别访谈、综合研判等方式开展课题研究，重点剖析落实党建工作责任制存在的热点、难点、重点等问题，探究深层次原因，提出对策建议。本次课题研究共发出调查问卷500份，召开座谈会16场，个别访谈38人次。调查对象涵盖了各级党组织书记，市直、区（县）直单位和镇（街道）机关党务工作者，村（社区）“两委”干部及普通党员干部，学术机构的专家学者等，有效确保调查样本的广泛性和针对性，使调研结果更加真实客观、更富可操作性。

本文所言党建工作责任制，是指党要管党、从严治党，以及做好党内的日常管理工作由专人负责，并明确其责任范围的管理制度。党的十八大以来，中央高度重视党建工作，特别是把从严治党提到前所未有的高度，强调要全面落实管党治党责任，把抓好党建作为最大的政绩。十八大报告明确提出，“要落实党建工作责任制”。落实党建工作责任制，是我们党长期执政、推动实现“两个一百年”奋斗目标的客观要求，是党在长期的革命斗争和现代化建设实践中形成的宝贵经验，也是党要管党、从严治党的重要载体和从制度机制层面推动基层党建工作各项目标任务落实的必要举措。只有牵住党建工作责任制这个“牛鼻子”，才能有效地推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平。

一、落实党建工作责任制的实践探索

近年来，汕头市委先后出台了《关于进一步加强和改进村党组织建设的意见》《关于加强镇（街道）领导班子建设的意见》《从严治党五年行动计划》《加强村级基层组织建设五年行动计划》等文件，对各级党组织书记基层党建工作责任进行了明确和细化，并结合开展村党组织建设年、镇（街道）党组织建设年、城乡基层党组织“三联三建”、基层组织建设攻坚年等活动和实施“激发农村党员活力先锋工程”、党内组织生活10项制度、党代表“五定履职法（定期接待、定点驻室、定职联系、定时反馈、定量考核）”等制度，逐步探索落实党建工作责任的办法。特别是在自2008年开始基层试点推行“党建述职评议”制度的基础上，2013年，按照“述职述党建、评议评党建、考核考党建、任用干部看党建”的要求，在全市建立市县镇村四级党组织书记履行党建责任述职评议制度，全面推动党建工作责任落实。在问卷调查中，认为党建四级述职评议制度效果明显的占到80%（见图1）。

二、当前落实党建工作责任制存在的问题及产生的原因

（一）存在的问题

新常态下，党建工作越来越呈现出综合性、复杂性、动态性的特点。近年来，各地在落实党建工作责任制上进行了不少探索实践，也取得了一定成效，但按照全面从严治党的要求，还存在一些不足和问题，需要我们认真加以研究解决。

一是认识不足，重视不够。在基层走访调研的过程中，我们发现一些基层党组织和党员干部对党建工作的重要性认识不足，抓党建工作存在“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象。有的片面地认为党建工作是务虚、是形式，难以显现工作实效，而经济工作是务实、是实绩，重经济工作的显绩，轻党建工作的隐绩，党务给业务“让路”；有的甚至把党建工作与业务工作对立起来，用日常的业务工作取代党建工作。

二是导向不正，优劣不分。当前，不少党建考核仍存在“吃大锅饭”“干好干坏一个样”的现象，党建工作“又苦又累、难出政绩”，部分干部不愿从事党务工作，一些基层党组织书记只挂帅不出征，当“二传手”“甩手掌柜”，对党建工作谋划少、抓得少；一些领导干部对GDP等经济数据、计生殡改、民生实事等项目十分敏感，追求“跨越式”“走前列”“大投入”，对挂钩点的党建工作讲形式、走过场；一些单位或党员干部认为党建工作是组织部门和组工干部的事，与己无关，对党建工作不抓、不管。

三是办法不多，措施不硬。在调研走访过程中，一些基层干部谈到，在党建工作责任制的过程中，有的党员领导干部未能深入基层、深入实际，没有认真分析研究党建工作的新情况、新问题，对基层党建工作的热点难点问题没有严肃对待、认真处理，解决起来感到力不从心、缺乏信心；有的同志对党建工作全局性、基础性、长期性的认识不足，一蹴而就、立竿见影的思想导致在抓党建工作中形式的东西、花哨的口号多，真正管用的措施办法少，往往以短期的经济成效、管理成绩和实事项目来衡量党建效果。

四是工作不实，效果不佳。有的同志错误地认为党建工作是“软任务”，在工作铺排上常常被经济工作等“硬任务”挤占，主观上没有投入时间和精力抓党的建设。一些基层党组织开展党建工作浮于表面，以“文件落实”“会议布置”代替开展党建活动，以“制度上墙”“资料齐全”体现党建工作成效，以党委职能部门工作代替党委全面履行责任。没有把党建工作与中心工作、党员需求进行深度融合，舍本求末，结果往往热乎一时、昙花一现。

五是问责不严，落实不力。围绕履行党建工作责任制，各级党委都建立了一系列工作制度，但在实际运行过程中，监督管理措施相对滞后，对制度落实不到位、职责履行不到位等问题，缺乏及时有效的监控措施和问责手段，在一定程度上影响了责任制的全面落实。如因行政工作过失，受到责任查究和党内行政处分的领导干部屡见不鲜，但在落实党建工作责任制方面责任追究的力度相对不足。

（二）产生问题的原因

问题产生的原因是多方面的，既有体制机制方面的原因，也有客观因素的影响，还有主观认识方面的原因。概括起来，主要是以下三个方面：

一是缺乏正确的政绩观。一些基层党组织负责人没有真正把党建责任落实到位，归根到底还是在于没有正确的政绩观，没有牢固树立“抓好党建是最大的政绩”的理念，把党建当成了“副业”。之所以如此，一个至关重要的因素，就是各级尚未充分认识到党建工作的实际效用，没有深刻认识到党建工作也是生产力，造成党建工作的效益长期被忽视，党建工作者的工作成效没有得到应有的重视。政绩观不端正的另一个表现，就是功利思想严重。部分基层党组织负责人没有尊重党建工作规律，没能沉下心来谋划推进党建工作，为求快出成绩、早见成效，想出不少不切实际的党建创新，很多活动载体与基层工作实际、干部群众需求对接程度不高，折腾来折腾去，劳民伤财，甚至弄虚作假，基层抵触情绪日渐升温。在问卷调查中，认为基层党建工作方法针对性不强的达52.4%、认为载体设计不科学的占47.2%（见图2）。

二是缺乏科学的考核制度。一些基层党组织虽然制定了党建工作责任制，实施目标管理，每年年初都层层签订党建工作目标责任状，但对党建责任制目标考核的内容，难以提出具体的量化指标和衡量标准，导致考核工作的操作性不好把握。在目标责任的制定上，定性多、量化少，务虚多、务实少，针对性不强。在检查考核的方式上，还停留在查资料、看图版等层面，办法相对简单，主观随意性大，造成了“好与一般差不多，一般和差没两样”的现象。而且，考核结果的运用也不够理想。中央《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》中，对党建责任追究的规定明确了基本原则。但在区（县）、镇（街道）两级，大多没有制定操作性强的责任追究办法。在实际工作中，责任追究分为哪几种类型、对应何种情节和性质、所依据的党内政策法规等，都没有明确，造成工作评不了位次、拉不开档次。往往是党建考核一结束，结果就束之高阁，奖惩依据还是以经济指标为主，考核结果与运用存在脱节现象。

三是缺乏有力的保障机制。党建工作是一个系统的工程，对时间、载体、经费和人员等各个方面提出了很高的要求，但从目前基层党建工作的实际情况来看，这些方面仍相当匮乏。在问卷调查中，有超过一半的被调查者认为人、财、物等保障不到位是当前落实党建工作责任制存在的最大问题（见图3）。在经费投入上，由于普遍没有明确的标准和硬性的要求，没有固定的投入机制，加上农村基层集体经济薄弱，基层党组织的阵地建设、党员培训教育、开展活动等缺乏必要的财力保障，受到严重限制；在激励措施上，基层党务干部担负着复杂和繁重的工作任务，但是责、权、利不一致，经济待遇差，政治盼头少，工作积极性、创造性不高；在工作能力上，基层党务工作队伍素质参差不齐，有的同志是“半路出家”，对党务工作不熟悉；有的同志，特别是部分村（社区）党组织书记政策水平、业务素质偏低，思想观念陈旧，工作方法老套，抓党建工作的能力不高；有的同志受市场经济和不良风气影响，价值取向偏离组织要求，不乐意接受、不愿意参与党建工作。

三、有效落实党建工作责任制的对策思考和意见建议

全面落实党建工作责任制，要从完善制度机制入手，着力建立健全责任管理机制、督查推进机制、考核评价机制、结果运用机制和支持保障机制，通过抓政绩抓导向，把党建责任效益化；通过抓项目抓规划，把党建责任目标化；通过抓清单抓审计，把党建责任规范化；通过抓承诺抓践诺，把党建责任自觉化；通过抓问责抓追责，把党建责任刚性化，确保党建工作责任落到实处。

（一）建立清晰具体的责任管理机制，解决“抓什么”的问题

要进一步完善党建工作责任体系，使各级党组织和每个党员干部知责、明责、履责、尽责。一是落实责任人。抓党建必须抓责任，抓责任必须抓责任人，抓责任人必须抓第一责任人。各级党组织书记是本地本单位党建工作的第一责任人，各级各部门党委（党组）成员是分管领域党建工作的直接责任人，要分级分类分阶段分具体岗位，把责任落实到具体人身上。二是明确责任清单。每一级基层党组织负有什么样的党建工作责任，每一名党员领导干部在什么样的岗位上负有什么样的职责、在什么时间段负有什么样的职责，都必须详细地明确下来，纵向到底、横向到边，实现党建责任“全覆盖”。比如，在地方党政领导层面，可以重点围绕抓大局、管大事、谋发展等方面设置责任清单；在党政直属部门单位层面，可以重点围绕健全组织体系、落实“三会一课”等组织生活制度、加强窗口党员队伍建设、解决服务群众“中梗阻”问题等方面设置责任清单；在乡镇、村（社区）层面，可以从建好基层组织、发挥领导核心作用、推进民主管理、推进经济社会发展、促进和谐稳定等方面设置责任清单；等等。在问卷调查中，有87%的被调查者认为有必要建立党建工作责任清单（见图4）。三是层层抓好落实。积极推行上级党委与下级党委、基层党委与党支部、党支部与党员层层签订党建工作责任状制度，防止出现组织断层和责任盲区，形成书记带着班子抓、党委领着组织部门抓、组织部门协调职能部门抓的工作格局，一级抓一级、一级带一级、层层抓落实。值得一提的是，近年来，我国先后设立了一定数量的自贸区和试验区，比如2014年国务院批准在汕头设立的华侨经济文化合作试验区，如何界定和明确这些新区的党建工作责任，也是当前亟待解决的问题。

（二）建立务实管用的督查推进机制，解决“如何抓”的问题

目标任务明确以后，关键在于落实。党建工作责任制要落实到位，必须有一个运转有序、务实管用的督查推进机制。一是要形成“齐抓共管”的工作合力，让相关责任主体共同抓党建。建立党员领导干部联系点、党建指导员和职能部门齐抓共管的基层党建工作制度，落实党员领导干部“一岗双责”，形成整体工作合力。要坚持“部门主抓”，依托工商联、民政、教育等部门分别建立非公有制经济组织、社会组织、教育党工委，分领域解决党建工作主体不明确、管理不到位、运行不顺畅的问题。二是要切实减轻基层负担，让相关责任主体专心抓党建。在调研座谈中，不少基层干部反映，当前各级下达到基层的各种评比考核、报表统计、材料汇报等任务很多，在基层党建创新方面的力度也不断加强，持续推出各类活动载体，导致基层疲于应对。因此，各级应尽可能地减少下达到基层的任务，尤其是在基层党建创新这一块，抓得好的、有实际效果的可以坚持抓下去，没必要一年一创新、一年多创新，让基层可以安下心来，集中精力把任务完成好。三是要健全督促检查机制，让相关责任主体全力抓党建。围绕基层党建的重点、难点问题确定项目，实施目标管理、责任推进、过程督导和绩效考核，以项目化方法推进党建工作。比如汕头市每年都开展基层党建工作“书记项目”，以党组织书记亲自挂帅推进各项重点党建工作的有效推进。建立基层党建工作督查制度，采取召开汇报会、交流会、实地检查等多种方式，加强督促检查，确保工作落实。四是广泛发动基层党员群众参与，让“大众评审”帮助抓党建。一方面，每一名党员都有责任、有义务投身到党建工作中去；另一方面，党建工作责任制的落实，也应该让广大基层党员群众参与进来，积极发挥汇集民智和监督促进的作用。因此，在落实党建工作责任制的过程中，必须紧扣基层党员群众工作生活的实际来创新活动载体，拓宽参与渠道，大力推进党务公开和党内民主，不断提高基层党员群众的参与度和积极性。比如，可以分期分批将各级党组织书记会议述职的视频等资料在本地政务网站上展播，组织当地党员群众进行网上评议，并及时将“大众评议”的意见反馈给述职人和相关部门。

（三）建立科学合理的考核评价机制，解决“如何评”的问题

唯有不断改进党建工作责任考核的评价体系、工作机制和方式方法，才能把各级党组织和领导班子及领导干部党建工作的成效考真、考实、考准。一是完善考评内容，提高考评的科学性。在调研座谈中，很多资深党务工作者都认为，党建工作考评的内容应把责任主体抓党建的一线表现和一贯表现结合起来，既要看一时也要看一贯，相互印证、互为补充，以体现科学发展观和正确政绩观。党建责任落实得如何，有时候也是“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，因此，建议借鉴“大数据”思维，围绕党建责任清单的内容，全方位设置具体岗位的各种考核指标及其所占的权重，使考评工作释放的信息和形成的导向更加清晰、明确，最大限度地激发干部内生动力、形成促进发展合力。二是改进考评方式，提高考评的准确性。坚持定性评价与定量评价的统一，对能量化的考核指标全部细化为数值形态，对不能量化的指标也要对定性评价分档赋分，把定性指标量化为分值，在定性基础上形成定量结果、在定量结果中体现定性评价。坚持日常考评与集中考评的统一、目标考评与过程考评的统一，变“静态考评”为“动态考评”，由一次性考评向经常性考核转变，采取定期抽查、专项调查、督导调研等形式，加强对履职过程的考核监督，及时掌握日常情况和工作绩效。坚持综合考核和分类考核的统一，加强分类指导、分类考核。根据不同区域、不同层次、不同类型，构建各有侧重和各具特色的乡镇（街道）、村（社区）机关，事业单位，国有企业，“两新”组织等基层党建工作考核评价体系，把基层党建工作综合考核同分领域考核、分行业考核、分层次考核结合起来，具体分析，综合研判，讲求实效。三是强化考评主体，提高考评的公正性。组建更为专业的考核评价队伍。在组成考评组时，要注重组成人员的合理性，按照目标考核所需业务，加强组织、纪检、审计、统计等职能部门的联系协作，实行专业化考核。建立上级、同级、下级和群众“四位一体”考核主体，把扩大民主贯穿于考核评价全过程，逐步建立上级点评、同级互评、下级测评、群众参评的主体体系，使考核评价结果具有广泛的民意基础。

（四）建立奖惩分明的结果运用机制，解决“如何硬”的问题

党建考核的成效如何，最终要看结果的运用。只有敢于动真碰硬，及时采取切实有效的措施，才能充分发挥考核评价“指挥棒”的作用。一是把考评结果作为干部选拔任用、调整配备班子的重要依据。坚持抓党建是最大政绩，党建工作也是生产力的鲜明导向，加大党建考核结果在干部选拔任用工作中的权重，把党建工作情况作为衡量干部德才高低的一个重要标准，既要重用经济社会工作抓得好的干部，也要大胆重用党建工作抓得好，政治坚定、成绩突出的干部。二是把党建考核作为从严管理干部的重要手段。对考核中发现的苗头性倾向性问题，做到早提醒、早纠正，将问题解决掉。建议参照经济责任审计的做法，对基层党组织书记等党建工作主要责任人实施党建责任任中审计和离任审计，通过从严从实的党建责任审计，及时发现党建工作中存在的问题，督促相关责任主体限期完成整改，确保责任落实到位、工作取得实效。三是动真、碰硬、兑现奖惩。对党建业绩突出、综合评价好的基层党组织和相关责任人要及时予以表彰；对综合评价较差的基层党组织和相关责任人，取消该年度的评先评优资格；对不认真履行职责、基层党组织建设存在严重问题，造成不良影响或严重后果的，要动用组织、纪律等手段严肃追究相关责任人的责任。比如，汕头市潮阳区委对党建工作考核排位前3名的镇（街道）党（工）委书记进行通报表扬，对排位最后2名的，取消当年度评先评优资格，并限期半年落实整改。对其中2名未能整改到位的党组织书记，区委及时追究其责任，并调整其岗位。

（五）建立持续有力的支持保障机制，解决“抓长效”的问题

党建工作责任的落实不是一蹴而就，必须久久为功，既要抓常，也要抓长，这就需要构建一个有人管事、有钱办事、有场所议事的党建工作保障机制。一是健全基层党建工作机构。目前乡镇以下没有设立专门的党建工作机构，基层党建工作一般只有一名组织委员和一两名组织干事在负责，而且这些同志还要负责党建工作以外的大量业务工作。建议参照目前市、县一级设有党建办公室的做法，在乡镇、街道设立党建办，落实一定的人员编制，配备专职工作人员，切实增强基层党建工作力量。二是打造一支高素质的党务工作者队伍中。选优配强村（社区）党组织书记，努力把政治靠得住、工作有本事、群众信得过的优秀人才充实到村（社区）党组织书记队伍中来。注重选拔新录公务员、大学生村官等优秀青年充实到镇、村一级基层党务工作者队伍中。健全党务工作者的教育培训制度，为他们提供进修、学习、考察的机会。积极拓宽基层党务工作者成长进步的渠道，逐步提升他们的经济生活待遇，增强基层党务工作岗位的吸引力，激发基层党务工作者干事创业的积极性。三是健全党建工作经费保障机制。通过项目倾斜、财政调拨、部门支持等形式，切实加大对基层组织建设的资金投入，确保农村党员干部培训、阵地建设、开展组织活动等方面的需要。逐年增加对农村干部岗位补贴。按财政收入或可用财力的一定比例，建立党建工作专项资金，用于重大活动安排和考核表彰奖励。鼓励各地采取结对党组织互帮互助、接受社会捐助等方式，解决党建工作经费不足问题。四是加强基层党组织活动阵地建设。认真落实“三有一化”要求，在中央和省级财政下拨经费的基础上，加大地方财政配套力度，建好村（社区）党组织活动场所，改善办公条件。要明确基层党组织活动阵地必需的工作设施设备，并明确配置、添置、购置的主体和相关责任。

课题组

组长：陈茂辉 汕头市委书记、市人大常委会主任

副组长：冯玲 汕头市委常委、组织部部长

成员：林俊扬 汕头市委组织部副部长、市委“两新”组织工委书记

谢灿斌 汕头市党代表联络服务办公室主任

许旭文 汕头市委组织部调研室主任

彭诚 汕头市委组织部调研室副主任科员

林旭龙 汕头市潮南区委组织部调研室主任