一、 总制院的建立背景

《元史》记“至元初，立总制院而领之以国师” 3。是总制院建立于至元元年（1264）。它的建立与这样几个因素有关：

（1）适应对吐蕃地方统治的需要。1239年镇守凉州的蒙古皇子阔端派将道尔达进兵乌思藏，沉重打击了各地势力，为乌思藏地方归附蒙古奠定了基础。41244年道尔达再入吐蕃，奉命召请萨斯迦班智达（省称萨班［sa pan］1182—1251）。1247年萨班与阔端议定乌思藏归附蒙古条件，乌思藏正式置于大蒙古国治下。蒙古统治者许吐蕃各地首领官仍原职，由萨斯迦首领统辖，同时派员管理。但在中央并未设置专门机构。这一状况一直持续到中统元年（1260）。忽必烈即位时，整个吐蕃地区已基本在蒙元中央政府控制之下，设立相应的总管机构势在必行。

（2）总制院之设与元初中央行政体制的建立与完善同步，是其主要环节之一。中统建元以来，相继设官分职。“（元年）夏四月戊戌朔，立中书省，以王文统为平章政事，张文谦为左丞”，五月乙未“立十路宣抚司” 5，最高行政机构确立。中统四年五月乙酉“初立枢密院，以皇子燕王守中书令，兼判枢密院事” 6。最高军事机构产生。在稍后的至元五年（1268）设置了最高监察机构御史台。7与总制院同年建立的重要机构是以备顾问的集贤院与翰林国史院。8因此，总制院之设是元初全面建制大背景下的一个产物。

（3）总制院之设与忽必烈赐给八思巴“珍珠诏书”这一事件有关。总制院为管理全国释教的最高机关。这一年，世祖赐国师八思巴“珍珠诏书”，命令僧俗民众遵从上师法旨，悉心修法，“对依法而行的僧人每，彼等军官、军人、守城官、达鲁花赤、金字使者等，无论何人，俱不得欺侮，不派兵差、赋税、劳役”。诏书是鼠儿年（shing byi）夏五月一日写于大都。9鼠儿年即世祖至元元年（1264）。此与“立总制院而领以国师”相应合。

与总制院建立相关联的有两项重要举措：一是元世祖命令答失蛮（das sman）于至元元年前往吐蕃置驿。10答失蛮不负主命，“从汉藏交界之处起直到萨斯迦以下，总计设置了二十七个大驿站（vjam chen）” 11。一是八思巴受命前往乌思藏建立行政机构。在接到诏书后不久，八思巴奉旨与其弟恰那朵儿只西归，次年初抵达萨斯迦。12其目的主要是落实元朝在吐蕃地区的行政建制，委任各级地方官员。13作为总制院的最高长官，八思巴入藏建制是最合适的。