社会保障研究
农村低保秩序的流变、困境及其解决之道
——兼论乡村社会的精准治理 注1
【摘要】 精准治理成为农村基层治理现代化的一项新指标，本文通过对农村低保政策实践的历史考察，发现精准治理受制于“非数字化”的乡土社会。农村低保的精准治理大致经历了政策执行偏差期、资源属性异化期以及政策目标回归期三个阶段。首先，基于农民收入、民主评议、乡镇核查三大现实困境而产生的政策执行偏差导致低保“失序初现”；接着，低保资源属性异化引发“低保身份”竞争使得低保“失序加剧”；2015年以来，地方政府通过采取家庭收入科学核算、“次标准”硬执行、低保动态调整等措施促使农村低保实践回归政策原生目标。在技术治理支持下，低保秩序由失序逐步走向有序，为农村低保精准治理走出困境提供了有益经验。
【关键词】 低保秩序 乡土社会 精准治理 执行偏差 泛福利化
Abstract Precise Management has become a new index of the modernization of grassroots governance. Based on a historical investigation of the practice of rural Minimum Living Standard Scheme（RMLSS）, this article found the Precise Management is restricted by the “non-digital” rural society. The practice of RMLSS experienced three stages: policy executing deviation, resource attribute alienation, and policy goal return. In the first stage, the realistic difficulties in counting peasants' income accurately, conducting democratic appraisal objectively and town's verification led to the executing deviation of the policy. In the second stage, this situation became worse since the alienation of resource property led to fierce competition for the identity to enjoy RMLSS. Finally, since 2015, local government employed some peripheral measures to pull it back to its primitive target. Such measures include a scientific-check of household income, usage of the “secondary standards”, and dynamical adjustment of the RMLSS holders. With the support of technological governance, the practice of RMLSS transforms from disorder to well-aligned. It also provides beneficial experience to solve the difficulties of Precise Management.
Key words The Order of the Rural Minimum Living Standard Scheme, Rural Society, the Precise Management, Implementation Gap, Oversupply of Welfare
一、 问题提出与研究现状
中国农村居民最低生活保障制度（以下简称“农村低保”），2003年开始在有条件的地方试点，2006年已在22个省份铺开，2007年国务院下发《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度通知》［以下简称《通知（2007）》］标志着农村低保在全国普遍实施。2012年中央政府出台《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》［以下简称《通知（2012）》］颁布了加强和改进最低生活保障工作的新措施。可见，中央政府一直将农村低保作为一项重要的民生工作。作为一项保障农村贫困居民基本生活水平的社会救助新制度，农村低保在地方实践至少有10年。新救助制度作为普通老百姓的最后一道安全网，是一项保护弱势群体、维护社会稳定、彰显社会公平的具有伦理属性的政治制度，但在具体实践中政策“去伦理化”成为主要趋势。
从政策执行的角度来看，其发展轨迹大致经历了粗放执行期（初期：2007—2009）、异化执行期（中期：2010—2014）以及规范执行期（近期：2015—2016）三个阶段。深入农村实地调研的学者关注不同地区的农村低保的政策实践，在个案中不断“发现问题”、“解释问题”，其中农村低保政策的“中期异化”成为学界关注的重点。低保政策执行的异化程度虽然在不同地区存在一定差异，但在时间节点上具有一致性，即集中爆发于2010—2014年。围绕该现象，学界目前主要从政策执行主体、政策制度设计、政策承接主体三个方面讨论政策异化的原因：
第一，乡村治理吸纳低保政策。低保政策的实质是作为“无主公共资源”的低保专项财政资金自上而下地输入村庄、救济贫困群体，而“无主公共资源”的分配受制于政策执行主体即村、组干部行为逻辑的影响。由此，贺雪峰等人指出，在基层治理资源缺乏的“后税费时代”背景下，由于外部行政监督和内部民主监督缺位，基层干部将“低保资源”作为私人化的治理资源服务于一线政策，被乡村治理吸纳的低保在实践中便发生“关系保”“人情保”“维稳保”“拆户为人”等乱象（贺雪峰、刘勤，2008；刘燕舞，2008；郭亮，2009；印子，2014）。
第二，政策缺陷引发执行困境。低保作为政府保障农村贫困人口基本生活的政策工具，其具体实施方案均由各级政府自上而下制定，但决策层“封闭、自利、单向度的决策模式非常容易导致政策执行的偏离”（刘圣中、王晨，2016）。由于实施方案中某些措施缺乏操作性、经验性，基层干部在对接政策与现实过程中发生执行偏差便成为常事。
首先，低保对象识别不清成为政策执行偏差的首要原因，而低保政策对农村贫困类型多元化回应不足是低保对象识别不清或者脱离政策目标的主要原因（邓大松、王增文，2008；刘凤芹、徐月宾，2016；李振刚，2016）。其次，从制度文本与实践脱节的视角，认为制度设计的民主评议和公示制度在实践中严重缺位同样是引发农村低保政策异化的重要因素（王辉、崔欣欣，2015；魏程琳、史源渊，2015）。最后，从更为宏观的角度综合论述农村低保制度存在的问题，诸如救助经费不足、制度立法滞后、制度宣传不足、基层低保工作力量薄弱，等等，由此提出进一步完善制度建设的政策建议（张敏，2011；郭剑平，2013）。
第三，村落社会重构低保秩序。由于中国农村存在巨大的区域差异，低保政策的具体实践过程也存在巨大差异，这些多样化的实践形态在一定程度上偏离制度设计的初衷。孙嫱（2016）认为农村低保制度在落地过程中给基层政权留出灵活变通的空间，低保制度在乡村社会自身历史传统的基础上衍生出具有地方特色的分配秩序。田孟（2015）则以中观视角从村庄社会结构的区域差异理解多样化的实践，他认为农村低保实践嵌入于乡村社会的关系结构和规则体系之中，深受基层乡村组织的行为逻辑的影响。
农村低保政策实践的异化集中表现为“错位分配”（耿羽，2012）。 2011年以后农村低保金对农村贫困家庭人均收入的替代效应减弱（曹艳春，2016），作为一项长期的、基础性的民生政策在实践中却出现了“基层干部头疼、普通百姓不满”的后果。尤其在经济发展欠发达的农村地区普遍出现低保资源分配不公，且不断背离低保制度设计的原生政策目标，政策效果边际效益递减成为主要趋势。这种趋势是如何发展的？在政府不断加强对低保落地的制度管理中是否有所扭转？扭转的具体效果如何？它们成为本文试图回答的关键问题。
前文所述的三种研究路径在低保政策实践中均有一定的解释力，有利于对农村低保有一个较为全面的认识，也将构成本文进一步研究的起点。农村低保的政策实践随着时间推移在快速发生变化，本文以宁夏和秭归的经验为研究对象注3，试图从历史维度勾画低保秩序流变的三个阶段，不同阶段形塑低保秩序的关键变量不同。低保的失序不仅因政策执行偏差而产生，更因政策资源属性异化而加剧，而地方政府在“反失序”过程中不断进行自我调适，这种“自我调适”暂未被学界所关注，但俨然已成为扭转“异化”的重要手段。将不同阶段的宏观变量与微观要素融入历史维度，纵向地理性分析将有利于深化对低保政策实践逻辑的理解。
二、 失序初现：农村低保政策的执行偏差及其原因
根据农村低保的制度文本设计，农村居民一般需要经过农户主动申请、村组干部入户核查、村民代表民主评议、乡（镇）复查审核、县民政部门审批五道程序才能成为低保对象。由此，在低保政策实践中农民、村组干部以及地方政府三者之间的互动关系得以呈现。首先，农户主动申请凸显农民承接救助资源的个人意愿，村、组干部入户核查家庭收入、进行初步筛选剔除“非分之想”的申请者，村民的民主评议以及乡（镇）的复查审核则试图通过村庄内部民主监督以及村庄外部行政监督来保证申请者相关信息的真实性，县民政部门的审批权则凸显行政官僚体系中主管部门的决策权与主体地位，由此形成一个具有可监督性的相对封闭的政策执行过程，但中间的三个关键步骤在具体执行过程中遇到了不同的现实困境。
（一） “算不准的农民收入”：对象瞄准模糊化
农村低保在最初实施的2—3年内，由于地方财政有限，层层下达到农村的名额有限。村组干部在保证底线公平的情况下，往往能够将有限的名额分配给村庄中极少数最贫困的人群，他们无非是因病、因残等原因导致的劳动力严重缺乏型家庭。但随着国家及各级政府财政资源逐年向农村倾斜，全国各地农村低保标准以及低保人数也呈上升之势。由于低保名额增长的速度远远高于农村贫困人口增长速度，于是在低保对象中出现了两类群体：一类是“大家一眼就能看出来”的长期低保户，一类是“大家收入差不多”的低保边缘户。普通村民对低保分配的抱怨不在于长期低保户而在低保边缘户，他们常常挂在嘴边的便是“我家跟他家情况差不多，凭什么他能吃低保我家吃不上？！”在这些不满的群众中不乏存在针对村干部的无理取闹者或者其他钉子户，但在村庄内部扁平化的经济分层结构下，“算不准的农民收入”确实给基层干部执行政策带来困难，正如G镇民政所负责人所言：
我们基层村、组干部根据村庄内的熟人关系对每户的大致经济收入可以有一个较为准确的估算，但难以达到低保标准线（家庭年人均纯收入不足2950元）的精确计算，目前低保中最大的难题是如何计算农户的家庭收入。打个比方，都是两个家庭的壮劳力，都在外打工，一个一年能存2—3万（务工年纯收入），一个可能一年到头一分钱都没挣到，工资进的是农民口袋，村干部不可能准确掌握外出务工人员的收入。另外，就算农户都是差不多的耕地面积，但有的农民不仅种粮食还想办法种植经济作物，不仅种田还养殖，如此多样化的农业、副业经营，农民的农业收入怎么算得清？有时候还得综合考虑，在现实生活中就经常碰到同等家庭收入情况下，由于支出项目存在巨大差异，尤其是遇到家庭变故、遇到大病的家庭，其生活水平就有可能陷入低保标准线以下。注4
可见，农民因务工而产生的流动性以及农业经营的多样化，使得基层干部对低保申请者的家庭收入与支出的核查只能做到“基本准确”而无法达到“精准计算”，但是对于深度嵌入熟人社会的村、组干部而言，他们纷纷表示其估算结果能达到实际情况的80%以上。事实上，在当面询问农户家庭收入支出情况时，大部分农民自己都表示不太清楚：首先，农民部分生活生产用品属于自给自足状态，并未量化为家庭的货币性收入或支出。关于粮食作物、经济作物、畜牧养殖等方面的具体投入成本与收益，经验丰富的农民也只能提供一个接近平均水平的约数；其次，家庭成员长距离、长时间的空间分离为家庭成员个体经济独立提供机会，因而多数在家务农的父母不甚清楚在城务工子女的收入情况。由此，构成当下农民家庭收入的务农收入与务工收入均难以做到“精准计算”，农民家庭收入“算不准”的现实使得低保政策标准线难以精准落实。
因此，对于那些处于低保标准线上下的“准低保边缘户（人）”，在村、组干部和评议人都没有更明确的其他评判标准的情况下，低保对象瞄准的模糊化便成为农村低保政策的第一个执行困境，社区内部权力与关系便在“此时到底谁上谁下”发挥作用，正式权力（村组干部）的“策略主义运作”与“非正式权力”（人情关系、地缘关系、血缘关系等）的正式运作使得农村低保在实践中异化（魏程林，2014）。低保标准线的背后隐含的是一整套精细化的、数据化的、技术化的现代治理逻辑，但当前的农村社会依旧是一个不规则的、模糊化的“半熟人社会”，它正在由传统社会向现代社会缓慢过渡，而暂时难以支撑一条标准化、以货币形式呈现的“低保线”的精准实施。
（二） “无主体性的评议代表”：民主评议形式化
《通知（2007）》将“对最低生活保障对象的民主评议意见”列为重要的民主公示内容，但并未对民主评议的具体操作提出要求，因而早期的“民主评议”往往成为执行者即少数村、组干部操纵的环节。《通知（2012）》明确规定“入户调查结束后，乡镇人民政府（街道办事处）应当组织村（居）民代表或者社区评议小组对申请人声明的家庭收入、财产状况以及入户调查结果的真实性进行评议”，要求“各地要健全完善最低生活保障民主评议办法，规范评议程序、评议方式、评议内容和参加人员”，从而避免维稳保、人情保、关系保等现象发生。至此，各级地方政府根据该指导性意见出台符合本地实际的民主评议具体措施，其中村民代表是评议小组的主体，一些地方还将村中有威望、敢说话、有公心的老干部、老党员、老教师等边缘精英纳入评议小组，从而提高评议结果的公正性。但在具体实践中，申请者的变相拉票和评议人“不得罪人”的心态造成民主评议“去民主化”的严重后果。
农村低保民主评议往往以行政村为单位，但行政村在“合村并组”后实际上扩大为一个“半熟人社会”，由于评议小组的人员并非完全由村、组干部固定安排，以“熟人社会”为单位的村民小组或者自然村便在行政村一级形成竞争。申请人为了获得多数票，往往找来与自己有一定社会关系的村民代表或者其他村民来参加民主评议，受村庄内部血缘关系和地缘关系影响的“变形拉票”由此产生。而其他与申请人无直接关系的评议人，则往往持有一种“不得罪人”的心态来参与评议。据D村参与低保评议的村民反映：“最近几年的低保民主评议，关键的投票环节都是以现场举手表决的方式来进行，低保申请人、村干部、小组长都在场，哪个村民愿意当面表示有异议、不同意呢？这不明摆着得罪人嘛！所以，大家都和稀泥，走走过场而已。”注5
已有研究已经注意到，村、组干部“不得罪人”的逻辑是低保分配秩序中“化户为人”“轮流坐庄”的主要原因（邢成举，2014），但未曾分析民主评议环节的主体——评议人的“不得罪人”的心态。正如这位村民所流露的，评议人“不得罪人”的心态将低保评议的实质性讨论与甄别内容剔除，评议的公共性和民主性进而被消解。这种心态的产生，按村民自身的体验来讲，是因为投票形式掩盖了投票实质，也就是说，在一个讲人情、顾面子的“半熟人”或“熟人”社会中，匿名投票表决的方式比现场举手表决的方式更适合民主意志的表达。但这种匿名投票的方式在一些农村地区依然面临巨大的现实困境，正如D村村书记所反映的：
纸质档的匿名投票表决首先要求评议人识字，但村里识字的、有点文化的村民都外出务工了，留在村里的大部分是老弱病残，一次民主评议能够凑齐基本人数就已经很不错了，总有一些不识字的评议人。所以，匿名投票不是不愿意而是不适合，只能采用举手表决的方式。注6
可见，村庄内部结构性的关系网络、独立意志的表达形式以及评议人的基本文化素质等综合性要素共同塑造了“无主体性”的民主评议人，“无主体性”的评议主体所持有的“不得罪人”的心态在很大程度上消解了制度性民主，低保民主评议的“去民主化”成为实践中所面临的第二大现实困境。
（三） “无动力的乡镇干部”：复查审核软执行
为保证低保资源有效、公平地落实到村庄内最贫困的群体，农村低保在制度层面至少设计了自下而上的三道防线，但在村干部核算和村民评议环节中，前两道防线由于村庄社会性质、村民家庭收入结构变化、村民个体“小私”逻辑等原因被突破，那么，第三道来自村庄外部的监督——乡镇干部的复查与审核能否在具体实践中发挥作用呢？
《通知（2007）》规定：“乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要核查申请人的家庭收入，了解其家庭财产、劳动力状况和实际生活水平，并结合村民民主评议，提出审核、审批意见。”若干乡镇民政所的调研显示，乡镇基层工作人员几乎很少下村入户抽验行政村上报的低保名单，除非在公示阶段接到村民的实名举报。可见，农村低保政策赋予乡镇干部的复查、审核之权实际上处于悬浮的“软执行”状态。需要注意的是，这种“悬浮”并非基层干部主观上的“不作为”造成的，而是基层政权客观条件形塑的，主要有以下两点：
一是行政层级方面“向下依赖”的行政惰性。低保制度将乡镇作为低保政策实施的主体，但在具体实践中，由于乡镇工作人员不可能准确掌握所辖农村地区的人员情况，他们必然委托行政村来直接执行政策。在行政官僚体系中，上级对下级的委托便包含了基本信任，乡镇一级在没有县级特别行政压力下便产生了“向下依赖”的行政惰性。
二是人员配置与职权的不匹配。农业税费取消后，乡镇精简政权，乡镇各站所正式人员减少，但随着国家治理现代化的推进以及各种财政资源密集输入，乡镇的工作任务不减反增。以调研的Q镇民政所为例，该站所只有2名工作人员，但他们工作内容却包含社会救助、优抚、五保低保、基层政权建设、地名普查、农村危房改造、民族宗教、移风易俗等12项具体工作。“上面千条线，下面一根针”，低保复查审核作为一项“耗时耗人力的细致活”，两个工作人员确实难以应付。
综上所述，低保对象瞄准模糊化、民主评议的形式化以及复查审核的软执行成为农村低保政策在乡土社会执行过程中出现偏差的基本原因。在“应保尽保”的指导原则下，政策执行偏差带来的后果便是各地农村的低保人数和低保资金逐年上涨。其中，在生活上确实需要社会救助的对象数量小于低保人数，剩余的低保资源在相对贫困人口中分配，从而引起村庄内部“低保边缘群体”对低保资源的竞争。
三、 失序加剧：农村低保资源性质的异化及其后果
尽管中央政府颁布了《通知（2012）》文件并明确提出改进最低生活保障工作的七项措施，但由于种种原因，地方政府及农村基层政权组织并未具体落实。同时，国家为加大对农村低保群体的保障力度，要求其他政策部门不断给予低保户（人）各种优惠政策，众多附加性优惠政策逐步改变了农民对低保的认知态度，低保资源性质的异化悄然发生并引发了新一轮的竞争，而基层政权采取低保指标上限化处理的策略性应对方式则进一步加剧了农村低保乱象。本小节以宁夏平罗Q镇2015年农村低保实践为例，简要说明低保资源性质异化的表现及其社会后果。
（一） “低保指标化的上限处理”：特殊分配资源异化为普惠轮享资源
农村“低保指标化”是指县、乡、村根据人口数逐级分配享受低保救助的户数、人数及救助金的现象（李振刚，2013）。这里的“人口数”往往是“依赖于当地村民所认知的贫困概念”而产生的，该“贫困概念”除了收入之外，还包含家庭潜在的赚钱能力、消费能力和脆弱性等多项特征（刘凤芹、徐月宾，2016），其数量必然远远超过“收入型贫困”人口数。
以Q镇D村为例，2015年全村1460人口中有48个低保，其中A类低保8个、B类低保6个、C类低保34个，三类低保按人口每月分别享受220元、200元和180元的补贴。然而，真正需要国家政策持续兜底来完成家庭基本再生产的“收入型贫困”人口只有A类和B类低保，占该村总人口的1%，而C类低保所在家庭的经济条件都不差，严格计算他们家庭年人均纯收入大都在低保标准线2950元上下，但他们的比例高达2.3%，成为低保资源享受的主体。该村村干部坦言：
事实上C类低保就是大量的低保边缘户，在本地低保标准线远远超出本地实际的最低生活成本的情况下，他们没有几户是真正的贫困户，其中绝大多数是因各种突发性家庭变故造成的临时性巨大家庭开支（消费型贫困），但这是政府下来的资源，多给一点给农民也无所谓。注7
同时Q镇民政部门坦言，他们并未将“应保尽保”这一制度性原则向群众公开宣传，但将国家规定的底线即“享受低保的人口比例最高不能超过5%”作为当地低保名额确定的政策依据，即自上而下的各级地方政府采取低保指标“就高不就低”的上限化处理。如此，在没有违背政策底线的基础上，既能迎合占多数的低保边缘群体的需求，又能给予基层政权一定治理资源，地方政府何乐而不为？但地方政府这种策略主义的分配方式虽然讨好了低保边缘群体，但得罪了更多的非低保群体。由于低保指标的名额远远超出当地“处于最低社会生活保障水平线以下的”真实人口数，低保补贴的“最低社会生活保障”的作用在C类低保群体实际上被消解，C类低保便成为村庄内部所有人根据地方性秩序“轮流”享受的国家资源，低保资源原本作为一项具有针对性的“特殊分配资源”逐步转变为村庄内部成员“普惠轮享资源”。
（二） “附加性的政策优惠”：单一型救助资源异化为复合型救助资源
据Q镇民政所所长介绍，当地享受低保的农民在危房改造、合作医疗报销、临时救助、教育助学金等方面均能享受特殊优惠政策。首先危房改造方面，同样改造标准下，低保户能享受13500元补贴，非低保户只能享受7500元补贴。其次合作医疗方面，低保户（人）不论他所投保的是第一档还是第二档，均能享受第三档的最高额度报销比例90%，其中第一档、第二档分别为65%和75%；再者临时救助方面，以大病为例，如果报销之后其自费药费仍旧超过3万元，低保户还可以向民政局申请医疗救助以获得一定额度的超额药费的补贴，其中低保户可以申请3项，非低保户只能申请2项；最后教育助学金方面，低保家庭的学生可以直接享受较高额度的助学金。
多地的调研发现，低保群体在合作医疗报销、临时救助、教育救助方面享受特殊优惠具有普遍性，而在国家划片的贫困地区，低保群体还可以享受政府电价补贴、免交新农合、新农保两费等其他的社会福利。因而享受低保的农户，不仅能够享受每月最低生活保障的救助资金，还能凭借“低保身份”获取低保政策资源以外的多项政策福利。原本单一的社会救助资源在外部政策优惠不断叠加的情况下走向了“泛福利化”，此时的“低保”俨然成为获取其他社会救助资源的身份标签，凭此标签可以在相关政策下走绿色通道。如此一来，低保群体和非低保群体之间不平衡迅速扩大，普通民众的认知态度也随之发生根本性改变。在这个过程中，低保资源悄然从单一型救助资源转变为复合型救助资源。
（三） 异化后果：从“低保资源”竞争到“低保身份”竞争
低保指标上限化处理的结果是低保名额的大量溢出，这成为“准低保边缘群体”竞争低保的前提条件。而低保资源的泛福利化迅速扩大了低保群体与非低保群体之间的不平衡，这种不平衡既有心理层面的更有利益层面的。复合型救助资源采用“普遍性”的“按人头发放”方式以提高其对象的生活质量，而单一型救助资源采用“选择性”的“须经家庭经济调查”方式以保障其对象的最低生存与发展（赖志杰，2013）。低保资源属性异化的后果便是大量“准低保边缘群体”竞争指标有限的“低保身份”：“人人要低保，户户争贫困”的现象更为普遍，低保成为人人均可申请，但大部分又得不到的矛盾集合体（李宽，2012）。
地方政府为了平衡附加性福利的分配，策略性地在C类低保中采取频繁轮换的替代方式：即一季度一评。以D村为例，第三季度调整新入的3位低保人，均是为了获取最高额度的医疗报销比例。在没有新增指标的情况下，其中1个名额是“队长保”腾出来的，另外2个名额是“病好了”退出来的。在村民看来，“谁家都有可能出突发性重大事故、重大疾病”，“因病获保”对所有村民来说是相对公平的，因而“病去保去”也就成为自然之事，“低保养病”便成为当地村民普遍认同的标准之一。因此，在官员、村民、低保户等主体参与低保分配的互动中，村落社会形成新的低保观念并积聚着异化低保制度的民间力量（魏程琳，2014）。
可见，2010年以前农户竞争的仅仅是低保政策带来的财政补贴，2010年以后农户竞争的是低保背后的附加性社会福利，低保资源性质的异化后果便是“准低保边缘群体”从原来的“低保资源”竞争逐步走向“低保身份”竞争。按当地民政所所长所言：
低保本身的钱不多，关键是它最近几年附加的东西越来越多，利益越来越密集，导致农民对它特别敏感。农民越敏感，我们的工作就越复杂、越难做，如何给低保、给谁低保越来越难。现在给农民发东西比税费时代找农民要东西困难多呢！注8
在Q镇虽然没有出现“只要低保身份、不要低保补贴”的极端情况，但低保的泛福利化以及指标上限化处理确实重塑了一套适应于当地社会的“低保秩序”。需要注意的是，面广人多带来的是低保人均补贴的下降，而较低额度的低保补贴对真正困难户的帮助又十分有限。由此，在中西部地区出现了“该保的虽然保了但没有保好，不该保的也保了且福利太多”，由政策执行偏差带来的人情保、关系保依旧存在，由低保资源性质异化带来大病保、养老保、教育保等则更为普遍，原本失序的低保进一步加剧。
四、 目标回归：农村低保政策的技术治理
农村低保政策基于现实困境而产生的政策执行偏差以及地方政府为平衡异化的低保资源而采取的策略主义分配方式给基层社会带来“意外”后果：第一，抱怨低保不公的声音越来越多。这种声音主要来自“真低保户”和没有享受到低保的“准低保边缘户”，由低保不公引发的干群矛盾在某种程度上消解着基层村干部的合法性。第二，“指标分配”带来国家财政资源的低效使用。生活在乡土熟人社会的农民依然持有“不患寡而患不均”的社会意识，当政府资源像撒胡椒粉一样只求“面广和面均”时，虽然迎合部分农民的意愿，但却背离了低保政策的初衷。为此，各级地方政府于2016年开始采取各种措施集中治理低保乱象。本节以秭归县G镇低保技术治理为例，简要分析其具体措施及其效果。
（一） 家庭收支核算精细化
为尽可能“算准”农民的家庭收支，宜昌市民政部门通过农村实地调研深入了解本地农民家庭经济收支的主要项目，并根据调研资料以及相关统计数据委托市统计局制定了可操作化的家庭收支调查表——《秭归县2016扶贫重点村农村居民收支情况抽样调查表》。该表包含家庭总收入、家庭总支出、全年可支配性收入和人均可支配性收入四项内容，其中总收入细分为工资性收入、家庭经营性收入、转移性收入以及财产性收入；总支出细分为经营费用支出、雇工支出、个体经营支出、转移性支出、财产性支出；年人均可支配收入＝全年可支配收入（总收入与总支出之差）/家庭人口。
需要说明的是，工资性收入主要计算的是农户务工收入，当地政府为了防止产生有劳动力的懒汉，务工收入均按照“应然收入”而非“实然收入”计算，即基层干部均按照各省最低工资标准，并根据该劳动力身体状况按7—9个月不等时间计算其“应然收入”。家庭经营性收入主要指来自农业的收入，在当地主要指养殖业、果园收入和农业雇工的收入；经营费用支出包括购买种苗、幼崽等支出、农业生产费用（化肥农药等）支出。据村干部介绍，与农业相关的收入和支出，均可依据农户的承包地面积按照平均市价准确计算。转移性支出则专指购买养老保险支出、购买合作医疗支出。最后为了防止“分户骗保”的行为，政策规定家庭人口以农村中“大户”（即一个儿子的家庭父子不分户）为单位，多子老人若与所有儿子分户而单独作为一个计算单位的话，子女每年应给父母的生活费、养老费等纳入转移性收入。
由此，该村2016年农民家庭的收支核算由原来较为粗放的估算方式转变为较为科学的精细计算。据相关人员介绍，该调查表可以反映农户80%—90%的真实收入，尽管它并不比基层村干部通过熟人社会掌握的信息更精准，但至少展现了农民家庭收入科学计算的过程，“白纸黑字且村民签字的调查表”能直观展现农民家庭收支情况，有效地减少了农民“任意指摘、随时反口”的行为，具有一定科学性且符合本地实际的家庭收支核算技术的运用，在一定程度上提高了低保对象的瞄准率。
（二） “次标准”硬执行与大数据比对
2016年年初，该县将家庭年人均可支配性收入低于3000元作为低保评议的标准，尽管调查表的使用提高了瞄准率，但“年人均可支配性收入”远远高于“能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用”注9，两线之间依然能够产生大量的相对贫困群体。为了进一步筛选具有隐性财产或福利的相对贫困农户，当地政府在基本标准——3000元评议线的基础上增加了“次标准”，即要求基层严格按照市民政局出台的“十四不准”来筛选低保，如“家中子女有1人以上为行政、事业等单位公职人员或国营企业中层以上领导的”、“家中拥有小轿车、卡车或其他经营性机动车辆的”、“家中三年内在城镇以上购买商品房或当年在村里建有标准住房、高档次装修住房的”，等等。如此，筛选标准的多元化进一步缩小了低保对象范围。
对于诸如公职人员、小轿车等这些较为私人性、隐秘性的信息，在熟人社会中既有可能出现农户与村干部“合谋骗保”，也有可能出现信息不完整的现象，为了防止类似的小概率事件出现，该县5月份将所有的低保对象再次进行“大数据比对”。这个“大数据”来自一些重要部门的联网信息，其中包括住建部门的房产信息、交通部门的机动车辆信息、人社部门的个人保障与保险信息，等等。如此一来，低保户（人）的信息对比更为精准，也确实“对比”出一些存在问题的低保户（人）。
“次标准”和“大数据”的落实使得G镇6月底上报的低保对象大幅减少，从第一季度的3698人骤减为1000多人，直接剔除约2/3。据基层干部介绍，当时确实有不少被取消低保的农户心理不平衡而跑到村委会和乡镇民政办询问情况，镇、村干部拿着政策文件给村民解释一番，大部分便能理解，最重要的是“这次留下的1000多人，确实都是村落中最贫困的家庭，都是村民一眼就能看出来的绝对贫困户，以往的低保边缘户都被取消，村民之间只要平衡了就不会有太多意见”。可见，2016年上半年“次标准”的硬执行和大数据的使用，尽管一次性取消了2/3的低保，却并未引发群众上访等问题，按基层干部的话来说是“越少越好评，越少越没意见，越少越公平”。
（三） “应保尽保”原则下的动态调整
所谓“应保尽保”是指只要符合地方低保政策标准的农村居民应及时纳入最低生活保障的范围给予救助，亦称“按标（标准）施保”。此原则意味着取消自上而下制定的“低保指标”。据前文所述，指标分配的弊端不在于“应保的不保”，而在于由于指标数量超出低于农村最低生活保障线的农民人数而产生的“不应保的保了”。G镇在低保瞄准阶段提高家庭收支核算的科学性、落实“十四不准”的“次标准”，其结果便是减少以往溢出农村“绝对贫困人口数”的低保指标，回归“应保尽保”的本意。
所谓“动态调整”，一是指“低保对象的核查”即乡镇人民政府要定期对最低生活保障家庭成员变化情况和家庭经济状况开展核查。据G镇民政办主任介绍，当地低保政策的动态调整分为“大调整”和“小调整”，每年4—6月份进行大调整，核查对象为全体低保人员，大约在6月30日锁定下一年的低保对象，7月份开始享受政策补贴。然后每月进行小调整，主要是及时跟进死亡低保人口和及时纳入“六种重大疾病”的农户。
二是指“低保保障线的调整”即地方政府应根据本地经济发展水平、物价上涨情况及时调整保障金。以民政办专职人员提供的数据为例，2016年1月份共有2931户，共3698人领取低保补贴，发放额度为37万；8月份调整之后，2016年10月份提高保障线为4200元/年（此前为3900元/年），2016年11月份有1773户，共2545人享受低保，发放金额为43.3万元。
为了落实低保核查和调整工作，2015年下半年由市县两级民政部门牵头、由乡镇配合进行入村入户的随机抽查，这次核查取消了少数明显不符合低保政策的“关系保”“人情保”。市、县两级联合核查虽以清理为主而并未追究相关职能部门的责任，但自上而下的“行政动员式”的集中治理行动给基层乡村组干部释放出从严执行低保政策的信号，也将为低保政策接下来的“从严调整”提供良好的行政环境和政治氛围。
五、 结语：“非数字化”的乡土社会与精准治理
综上所述，农村低保政策在地方的实践，自2007年以来大致经历了三个阶段：首先是基于三大现实困境而出现的政策执行偏差期，然后是基于指标化和泛福利化而出现的低保资源性质异化期，最后是基于技术治理的政策目标回归期。地方低保秩序也随之发生变化，农村低保由失序逐步回归有序状态，其关键在于低保规范化建设，这种以“精准治理”为目标的规范化建设只有在国家制度设计者、地方行政者、基层干部和民众等多方力量共同努力下才能逐步实现。
目前国家为了缩小城乡差距，源源不断地向农村社区输入资源，如何有效地分配资源成为农村基层治理的重要内容。农村低保作为一项需要识别特殊对象的社会救助政策，精准识别特殊对象便成为政策执行的关键环节。那何谓“精准”？精准的背后是一个政治问题还是一个技术问题？仔细观察便可发现，“精准”一词在学术界反复被使用的动力在于当前政府力推的“精准扶贫”。从扶贫对象的精准到低保对象的精准，两者的共同之处在于国家和地方政府试图在乡土社会中实现精细化治理的目标。
通过对低保政策实践历史的梳理，一个总体的感受是，低保政策原生目标的回归，事实上是在“精准治理”即“治理现代化的政治目标与政治话语”推动下进行的。“精准治理”实际上饱含着顶层设计者对政策落地与政策效果的“浪漫主义”期待。地方政府通过官僚内部动员机制将这种浪漫主义期待落实于乡土社会。尽管实践过程中出现了种种不适应，也存在治标不治本问题，但从某种程度上来说，却成为中央“倒逼”地方、上级“倒逼”下级果断采取具体措施扭转政策执行偏离的重要力量。
需要注意的是，“精准治理”同时又是一个技术问题，它是现代社会的治理手段。所谓“现代社会”，从政府控制公民信息的能力来看，它是以技术密集、数据密集、行政资源密集为基础的“数字化”社会，也只有在此基础上，精准治理才能实现。随着“信息技术下乡”，当代农村社会在基础信息收集和数据化方面已经大幅提升，但对个体农民日常性生产生活并未实现精确统计，农民工在务工地非正规的就业方式、农民在农村自给自足的生活方式等现实均表明当下的中国农村依旧是一个“非数字化”的乡土社会。
当“精准治理”遇到“非数字化”的乡土社会时，政策执行更多的是遵循实践理性而非制度理性，面对这种实践理性对制度理性的偏离，需要客观、冷静的态度去剖析政策实践逻辑，并给予基层自我纠偏的空间和耐心。
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