序

从太平洋战争中期开始直到极近的时期，在其间的约10年中，我多少以日本官僚制为主题撰写了一些论文，本书就是选取了其中的一部分而编成的。在收录论文之际，我对旧稿也大加增添。特别是前篇的第一和第三篇论文，在量上增加了约两倍，其他的论文也大遭本人斧钺。不言而喻，将过去的论文原样保留的话，其本身便会展示漫长的学问研究过程中的每一时期的里程碑，我不是不知道这一意义的，但我竟然敢于尝试如刚才说的那样大加增添是有我本身的理由的。即，理由之一是这些论文的对象是不停地、恒常性变化的现实政治和行政的各种制度。在这种情况下，由于制定了新宪法而带来划时代的变化自不待言，而再看看宪法制定后仅数年间，日本便进行了令人瞠目的制度改革和废除，为此，在各个主题的撰写时期和收录论文的现在之间，在作为对象的制度方面产生了很多差异。旧稿中批判、指出的不少缺陷或长处，现在已被改革或被消灭了。因此，旧稿或者已然陈腐，或者对必须进行新批判的部分，为适应现状，尽量收纳其后能参照的资料。理由之二是由于我个人的原因，因为所有的原稿总是在交稿期限到来之际才完成。总是忙忙碌碌，所以这些论文在逻辑操作或资料考虑上常常未必令人满意，便交了稿。即如同没有成熟而落地的果实一样，对于这些论文我早就在暗地里抱有修订、增添的愿望。由于现在身体状况不胜繁忙的教务，补充修订受到妨碍，所以修订不能说是完善的，尽管如此，但尽可能地予以补充修订也使我感到高兴。于是，本书大幅度地修改了旧稿，而关于其基本主张，却一点儿也没改变原型。其中，前篇第二篇论文是在太平洋战争最高潮时期撰写的，从今天看内容也不免幼稚，我曾踌躇过是否收录，但对此前心无旁骛地致力于行政学基础研究的我而言，尽管这篇论文是杂志特辑中的一篇，但无论如何这是我最初涉及日本官僚制的论文，此外，在战况渐渐走向反面的当时，在宏大的东大图书馆地下室的明治报刊文库中，一边往冻僵的手上呵着气，一边涉猎旧的新闻报道 ，这个回忆是我难以舍弃的，于是便决定把这篇论文加上去，从这个意义出发，除了增加对维新刚过不久的联合政权的论述外，我尽可能地尊重原型。关于本书的构成，如书中所见，区分为前篇和后篇，但这个区分并无重大意义。前篇的论文本来是以在学术杂志上发表为目的的，后篇的论文是在所谓综合杂志或者类似的出版物上发表的，仅仅是这种区别。这是根据有无注解或用语的差异来考虑配置形式的结果。下面是最初刊载这些论文的时间和杂志。属于前篇的第一篇论文是在昭和24年（1949年）（《国家学会杂志》）发表的，第二篇论文是昭和19年（1944年）1月（同上）,第三篇论文是昭和22年（1947年）7月（《法律时报》）；后篇的第一篇论文是昭和22年10月（《世界》），第二篇论文是昭和24年（1949年）5月（《潮流》），第三篇论文是昭和24年11月（《东京大学新闻》），第四篇论文是昭和25年（1950年）2月（《公务员》），第五篇论文是昭和27年（1952年）1月（《世界》）。从以上的记录来看，读者就会明白每篇论文完成时期在时间上有着相当的间隔，本来我并没有想将其收录成一本书的。在收录时我虽然对这一点尽量加以考虑，但多少有些重复也是不得已的。

日本官僚制这个问题开始惹世人瞩目，不言而喻是新宪法的实施和同时俱来的各种民主制度出现以后的事。特别是地方自治法和公务员法的制定重新让人们强烈地意识到长时间地支配我们的这种特异统治结构的缺陷。我也是忝附骥尾，从自己专业的立场和视角出发对其进行了若干考察。因为这个理由，构成本书的各篇论文主要是在这一时期撰写的。其时，我对日本官僚制内在的显著性质，主要是从统治结构中的割据性和支配形态的特权性这两点中追索，在把握这一性质之际，一方面尽量避免陷于制度的抽象说明，同时在另一方面排除了将政治问题全部还原为社会的因果关系来加以理解的方法。换言之，我对这个问题的关心强烈地注入到制度和实体的关联上。不用再重复说明，日本官僚制本身是具有复杂形象的所谓海中巨兽，我的考察也不过是接触其一端。但是，关于这个巨兽过去的研究主要是局限在其“法制结构”或“社会结构”上，往往漏过了“政治结构”领域，对此，本书如能在这新领域的iv开拓上作出一些贡献，对我而言则是喜出望外。

为了实现新宪法的原理，官僚制的民主化这一课题是我们日本国民不能回避的至上命令，认为只靠设置现在的新制度就能轻而易举地完成这一课题的态度是绝对不能容许的。特别是如本书所指出的日本官僚制的特殊性质不仅仅只限于统治结构的领域，大体上在日本所有的社会集团中，即在政党或大企业，以至被认为是进步的工会等团体中，虽然有程度上的差异，但这一特殊性质却是常有的现象，即如同笼罩在整个日本社会上空的暗云，是所有国民在自己所属的集团内都要努力克服的问题，我今后也要尽绵薄之力对这只巨兽予以分析和批判，不断地学习下去。因此，本书就成为我构筑自己将来学问的最初一块基石。

而如所有的学业共通具有的那样，本书展示的我的关于日本官僚制的理论也绝不是我一个人头脑的产物。这多亏了许多先贤和同学们的珍贵业绩和合作。特别是腊山政道先生，我自学生时代参加其讨论课以来，十几年间不断受到他的指导，学恩深厚，不可测度。众所周知，先生是日本行政学的开拓者，我通过他的著作和论文当然蒙受了不少裨益，而在此外的所有公私的机会中，都从先生那里受到珍贵的启示和教导，对此我必须表示深深的谢意。此外，以南原繁先生为首的东大政治学科的师友们给予我自由而且温暖的做学问的环境，在公务员法制定时，围绕着这一法案和若干学友进行的公法研究会的讨论对我的研究来说，都是不可忘怀的收获。此外，在本书公开出版之际，我还蒙受了担任校对的溪内谦、佐藤竺两位先生及出版社弘文堂的各位先生非同一般的厚意。在这里并记以表谢意。虽说这是我的私事，而今天碰巧是我母亲逝世10周年的日子。如日本多数的母亲一样，我的母亲也舍弃了自己的安乐，对自己儿子的成长和钻研学问全神贯注。我绝不能忽略为了我走做学问的道路，母亲给予我的看不见的贡献。本书虽然是拙劣的著作，但为了我第一部著作问世，人们给予我许多教诲和鞭策，对此我再次表示谢意。

昭和27年1月29日

辻清明